食品安全中的“法制”與“法治”之間的平衡

孫麗虹

(河北政法職業(yè)學(xué)院，石家莊 050000)

眾所周知，物質(zhì)文明是精神文明的基礎(chǔ)，而當(dāng)前人民最關(guān)心的物質(zhì)文明是食品安全，民以食為天。近年來(lái)，隨著居民生活水平的日益改善，消費(fèi)水平的日益提高，食品安全問(wèn)題成為了社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。可是近年來(lái)的食品安全事件層出不窮，2001年的“瘦肉精”毒飼料、2003年的大頭奶粉、2006年的蘇丹紅鴨蛋、2008年的三聚氰胺毒奶粉事件以及近年來(lái)的地溝油事件。幾乎每年的3·15晚會(huì)都會(huì)涉及到食品問(wèn)題。

為了保護(hù)人民的利益和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，我國(guó)的食品安全法律體系不斷完善，《食品安全法》自2009年實(shí)施以來(lái)，對(duì)于維護(hù)人民的權(quán)利和保障社會(huì)的穩(wěn)定起到了非常重要的作用。并且在2015年完成了修訂，對(duì)于各法律章節(jié)有了更為詳細(xì)的規(guī)定，基本涉及到我國(guó)現(xiàn)有的各種行政處罰手段。當(dāng)前我國(guó)食品安全主要包括《產(chǎn)品質(zhì)量法》等11部食品安全法律；《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等9部食品安全行政法規(guī)；《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等11部食品安全部門(mén)規(guī)章。食品安全法律體系的構(gòu)建對(duì)于保護(hù)我國(guó)的食品安全起到了至關(guān)重要的作用。

1 依法維權(quán)存在的現(xiàn)狀

1.1 法制建設(shè)不完善

當(dāng)前我國(guó)的食品安全法律法規(guī)多是在不同時(shí)期，由不同的立法機(jī)關(guān)制定的，不同法律位階的法律存在諸多矛盾和重復(fù)之處，且食品安全領(lǐng)域的民事、行政和刑事體系都沒(méi)有合理構(gòu)建，導(dǎo)致國(guó)家機(jī)關(guān)在法治建設(shè)中有時(shí)存在無(wú)法可依的情形，有時(shí)也存在有法可依，卻起不到保護(hù)權(quán)利的作用。

1.2 食品安全民事法律體系構(gòu)建不合理

食品安全的專門(mén)法律體系中沒(méi)有規(guī)定專門(mén)的精神損害賠償制度。如果消費(fèi)者因?yàn)槭称钒踩珕?wèn)題，其民事權(quán)益受到損害，需要主張精神損害賠償，但是《食品安全法》并沒(méi)有關(guān)于精神損害賠償?shù)囊?guī)定，既然特別法沒(méi)有明確規(guī)定，那就只能通過(guò)一般法(如《侵權(quán)責(zé)任法》)來(lái)主張權(quán)利。參照《食品安全法》第一百四十七條的規(guī)定，在食品安全領(lǐng)域，民事賠償具有優(yōu)先權(quán)。但是現(xiàn)實(shí)中卻不能很好地保障民事賠償優(yōu)先權(quán)。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中許多食品安全事件，是在行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)追究完行政責(zé)任或者刑事責(zé)任后， 利害關(guān)系人才知道自己的權(quán)利受到了侵害，才去主張賠償，可此時(shí)被處罰人已經(jīng)沒(méi)有能力賠償了。而且《食品安全法》的懲罰性賠償制度以價(jià)款為賠償依據(jù)，對(duì)于不同案件，消費(fèi)者受到了相同程度的損害，收到的賠償卻是不一樣的。

1.3 食品安全行政法律體系構(gòu)建不合理

《食品安全法》在2015年完成了修訂，此次修訂最大的特色就是基本涉及到我國(guó)現(xiàn)有的各種行政處罰手段。但是《食品安全法》所規(guī)定的罰款基本都是以“貨值”為參考依據(jù)，但是具體不同貨物的“貨值”如何確定，《食品安全法》卻沒(méi)有涉及[1]。

1.4 食品安全刑事法律體系構(gòu)建不合理

西班牙將食品安全犯罪歸類到危害公共與社會(huì)安全犯罪的類別；泰國(guó)、越南、英國(guó)、丹麥、意大利、希臘認(rèn)為食品安全犯罪造成了社會(huì)公共的危險(xiǎn)，危害了社會(huì)公共的安全，也屬于危害公共安全的犯罪；而美國(guó)特殊，認(rèn)為食品安全犯罪和恐怖主義犯罪的危害性是一樣的，將其歸類為恐怖襲擊式的類別[2]。但是我國(guó)將食品類的刑事犯罪歸結(jié)到破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序類別當(dāng)中，食品的刑事犯罪首先危害的是人的生命權(quán)或健康權(quán)，其次才是破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序。而且我國(guó)刑事犯罪的規(guī)制對(duì)象主要是生產(chǎn)者和銷售者，忽略了中間的流通、保管、倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了法律的失衡。

1.5 法治建設(shè)不完善

尤其是食品安全標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一，長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)由于歷史原因，以及我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，存在安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各行各業(yè)存在大量重疊和矛盾的現(xiàn)象。在2012年2月，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立食品安全委員會(huì)，但是該機(jī)構(gòu)并不擁有執(zhí)法權(quán)，只擁有協(xié)調(diào)權(quán)，且在地方行政序列中也沒(méi)有固定的編制，其自我定位不清。2013年，國(guó)家為了更高效地維護(hù)食品安全，克服行政機(jī)關(guān)監(jiān)管對(duì)象的無(wú)限性和監(jiān)管資源的有限性的矛盾，從以前的“九龍治水”分段監(jiān)管變?yōu)楝F(xiàn)在的“三位一體”集中監(jiān)管，所謂的“三位一體”指的是由管源頭的農(nóng)業(yè)部門(mén)、管生產(chǎn)流通和終端的食藥部門(mén)、負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與標(biāo)準(zhǔn)制定的衛(wèi)生部門(mén)三家組成的新架構(gòu)，趨向于一體化的監(jiān)管體制[3]。

以上是對(duì)于我國(guó)法制建設(shè)和法治建設(shè)中存在問(wèn)題的簡(jiǎn)介，主要是對(duì)于其中一些問(wèn)題的揭示，改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了飛躍性的進(jìn)步，同時(shí)食品安全問(wèn)題也愈發(fā)嚴(yán)重，需要我們認(rèn)真對(duì)待。隨著科學(xué)的進(jìn)步，食品的推陳出新，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展，都需要我們持續(xù)加強(qiáng)法制建設(shè)和法治建設(shè)。

2 法制建設(shè)與法治建設(shè)之間需要平衡

管子指出：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治”[4]。從管子的話中可以明白一個(gè)道理，社會(huì)治理需要法制，同樣食品安全的保障需要我國(guó)的法制體系不斷完善。但是也不能重其輕者，輕其重者，輕者不至，重者不來(lái)，此謂以刑去刑，刑去事成。法制建設(shè)需要建設(shè)的是人們需要的法，法制中的“法”可能是良法，也可能是惡法，怎樣去推動(dòng)法制建設(shè)，這需要以法治“制”法制，在法治的實(shí)踐中，不斷推動(dòng)法制的良法建設(shè)，同時(shí)，法治建設(shè)的基本依據(jù)是法制，以法制“制”法治。以法治“制”法制和以法制“制”法治之間需要達(dá)到平衡，而這個(gè)平衡點(diǎn)就是食品安全的秩序[5]。法治建設(shè)中的自由實(shí)際上就是法制建設(shè)中所規(guī)定的自由，法治的價(jià)值在于保護(hù)人民的權(quán)利，而人民的權(quán)利又是有限制的，不能突破法律的裁量尺度[6]。但是，法律對(duì)于人民權(quán)利的限制必須遵循基本的原則，也就是法律的基本內(nèi)核——正當(dāng)性和合理性。法制和法治的實(shí)質(zhì)就是自由與秩序的動(dòng)態(tài)平衡，由于這個(gè)平衡點(diǎn)是動(dòng)態(tài)的，所以不存在最優(yōu)的平衡點(diǎn)，只能無(wú)限接近平衡點(diǎn)。

3 以法制“制”法治、以法治“制”法制及法制與法治的結(jié)合

筆者贊同陳甦教授的觀點(diǎn)，我國(guó)的研究模式應(yīng)從體系前研究模式轉(zhuǎn)移到體系后研究模式。按照陳甦教授的觀點(diǎn)，“體系前研究的主要目的和主體內(nèi)容是為了滿足當(dāng)前立法需要并圍繞立法進(jìn)程而展開(kāi)”[7]，體系后的研究模式“是指自覺(jué)于我國(guó)法律體系已經(jīng)形成的客觀社會(huì)現(xiàn)實(shí)，針對(duì)此后的我國(guó)法治狀態(tài)特點(diǎn)、要求、目標(biāo)與路徑，法學(xué)研究者所主動(dòng)選擇的有關(guān)為何進(jìn)行法學(xué)研究和如何進(jìn)行法學(xué)研究的基本理念和行為方式”。

上文提及的食品安全以法制“制”法治和以法治“制”法制之間需要達(dá)到平衡，而這個(gè)平衡點(diǎn)就是食品安全的秩序，也就是說(shuō)一切圍繞著食品安全的秩序。食品安全的法制體系要維護(hù)食品安全中的各種法律秩序。在法治建設(shè)中，國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法制來(lái)維護(hù)的也是食品安全的各種法律秩序。

筆者認(rèn)為以法制“制”法治、以法治“制”法制及法制與法治的結(jié)合，需要從立法權(quán)、行政權(quán)以及公民權(quán)三方面來(lái)切入。立法權(quán)和行政權(quán)是權(quán)力，公民權(quán)是權(quán)利。在法制與法治的建設(shè)中也要實(shí)現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利的平衡。在法制建設(shè)中完善立法，改變當(dāng)前立法的諸多弊端，同時(shí)法制建設(shè)與法律位階要相適應(yīng)，這樣法制建設(shè)才能更好地維護(hù)食品安全的秩序。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力要強(qiáng)調(diào)政策的延續(xù)性和實(shí)現(xiàn)程序的規(guī)范性，這樣法治建設(shè)中行政機(jī)關(guān)才能更好地行使人民賦予的權(quán)力，維護(hù)食品安全的秩序。同時(shí)要保障公民的公民權(quán)，也就是公民的權(quán)利，因?yàn)槭称钒踩婕暗缴鐣?huì)中的每一個(gè)人，要讓公民參與到食品安全中，同時(shí)以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)督法制建設(shè)中的立法權(quán)，監(jiān)督法治建設(shè)中的行政權(quán)。只有這樣，才能既實(shí)現(xiàn)法制建設(shè)與法治建設(shè)之間的平衡，也能實(shí)現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利之間的平衡。

3.1 以法制“制”法治——加強(qiáng)法制建設(shè)，法制建設(shè)與法律位階相適應(yīng)

所謂法律效力指的是法律是具有約束職能的，人們應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定去行使權(quán)利、去遵守法律，應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范中按法律效力在權(quán)利規(guī)范與義務(wù)規(guī)范中的意義不同，而法律效力可以進(jìn)一步區(qū)分為法律賦予權(quán)利的效力和約束權(quán)利的效力[8]。法律規(guī)范所指的“力”不帶有強(qiáng)制性，只是法律規(guī)范內(nèi)容與其調(diào)整行為之間是否的關(guān)系，是就適用，否就不適用。法律位階是指在法律體系中，其法律地位高低的代名詞，法律位階表示不同法律效力的法規(guī)區(qū)別和聯(lián)系在一起的一種紐帶，使得上位法和下位法這種法規(guī)區(qū)分能夠在具體的法制建設(shè)中體現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)食品安全的法律規(guī)則是由不同的立法機(jī)關(guān)制定的，不同法律位階的法律存在諸多矛盾和重復(fù)之處。這樣就需要立法機(jī)關(guān)在以后的法制建設(shè)中，不同的立法機(jī)關(guān)要注意法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的法律位階，不能存在下位法違反上位法的情形，也不能存在許多內(nèi)容重復(fù)性規(guī)定的情形。針對(duì)民事、行政以及刑事法制建設(shè)中的不足，也需要在以后有針對(duì)性地進(jìn)行法制建設(shè)。

同時(shí)政府作為法律規(guī)則的有效實(shí)施者，其是否能夠有效踐行法律規(guī)則，既取決于政府的信息擁有量，也取決于法律規(guī)則所包含的信息量。所以，立法者在制定法律規(guī)則中，應(yīng)通過(guò)多種途徑獲取食品安全中的信息，盡可能地實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則擁有最大的信息量的目標(biāo)。并且在制定關(guān)于政府執(zhí)法程序的法律規(guī)則中，要規(guī)定完善的執(zhí)法程序，并且強(qiáng)調(diào)違反法律程序的法律責(zé)任。

“有效政府”是《1999年世界銀行報(bào)告》中提出的最新政府理念，它既反對(duì)“無(wú)為”政府，也反對(duì)“全托”政府，明確政府行為的有效性，區(qū)分政府與市場(chǎng)的不同功能，為了提高效率，政府應(yīng)致力于核心工作，即從事那些市場(chǎng)和社會(huì)中間層組織不能提供的服務(wù)，維持有效的宏觀發(fā)展環(huán)境，面對(duì)不同的社會(huì)關(guān)系充當(dāng)不同的社會(huì)角色。

當(dāng)前我國(guó)出臺(tái)的關(guān)于保護(hù)公民食品安全的規(guī)定，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)如何主動(dòng)保護(hù)食品安全的規(guī)定甚少，政府想要依法行政，但是只知道應(yīng)該保護(hù)食品安全，卻不知道怎樣調(diào)控，知道自己“表層應(yīng)為”，但卻不知道自己“實(shí)質(zhì)應(yīng)為”[9]。

2008年震驚全國(guó)的三鹿三聚氰胺事件，事后國(guó)家機(jī)關(guān)為了平息民憤，對(duì)三鹿集團(tuán)進(jìn)行了非常重的處罰，一些涉事人員也受到了刑事或者行政處罰，但是依然有很多受害者沒(méi)有得到應(yīng)有的民事補(bǔ)償，而且一個(gè)國(guó)內(nèi)涉及幾萬(wàn)人就業(yè)的大廠轟然崩塌。回想事件始末，如果我國(guó)有完整的食品安全法制體系，根治不利的食品行業(yè)潛規(guī)則，不僅沒(méi)有了以后的受害者，也使一個(gè)國(guó)內(nèi)大廠能夠在法制的鞭策中持續(xù)發(fā)展。也許有人認(rèn)為沒(méi)有法制，一個(gè)食品行業(yè)的企業(yè)就應(yīng)該生產(chǎn)讓老百姓放心的食品，但我國(guó)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我們自然人成為“經(jīng)濟(jì)人”，企業(yè)也成為了“經(jīng)濟(jì)法人”，利益驅(qū)動(dòng)一些違法的行業(yè)潛規(guī)則持續(xù)存在。如果有了健全的法制，在法制的規(guī)制下，企業(yè)能從“經(jīng)濟(jì)法人”轉(zhuǎn)向守法的“經(jīng)濟(jì)法人”也能推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行政。

3.2 以法治“制”法制——推動(dòng)法治建設(shè)

事物是不斷變化的，法制建設(shè)需要一定的程序，可能一部法規(guī)的制定需要幾年的時(shí)間。在這個(gè)過(guò)程中，法治建設(shè)的推動(dòng)，可以為法制建設(shè)提供信息，可以告訴立法機(jī)關(guān)哪些需要完善。同時(shí)法治建設(shè)的推動(dòng)，也告訴立法機(jī)關(guān)哪些法規(guī)是不需要制定，制定出來(lái)也是不符合市場(chǎng)需求的，這樣就實(shí)現(xiàn)了以法治“制”法制的效果。

在法治建設(shè)中，還要做到嚴(yán)格執(zhí)法、執(zhí)法公正以及執(zhí)法常態(tài)。所謂的嚴(yán)格執(zhí)法指的是在執(zhí)法中，要嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)，在追究相關(guān)人員行政責(zé)任和刑事責(zé)任的基礎(chǔ)之上，做好行政處罰和刑事處罰之間的銜接，保障利害關(guān)系人的民事權(quán)益[10]。執(zhí)法公正指的是執(zhí)法機(jī)關(guān)要統(tǒng)一裁量尺度，建立健全食品安全“黑名單公示”制度，在全國(guó)范圍內(nèi)施行統(tǒng)一的裁量尺度，對(duì)于食品安全中的行政處罰和行政審批要主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高法治的透明度。執(zhí)法常態(tài)指的是在執(zhí)法的過(guò)程中，不要總是在食品安全事故發(fā)生后再去追究相關(guān)人員的責(zé)任，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的常態(tài)化，主動(dòng)去執(zhí)法，轉(zhuǎn)變當(dāng)前食品安全的事后處理機(jī)制，變?yōu)槭称钒踩氖虑邦A(yù)防和事后懲罰相結(jié)合的執(zhí)法機(jī)制。

再看2008年三鹿三聚氰胺事件，事件發(fā)生后，國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)層層利益條鏈剝離，發(fā)現(xiàn)了我國(guó)當(dāng)前法制存在以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，食品安全法制不夠健全；第二，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，權(quán)限不清；第三，食品質(zhì)量安全的技術(shù)支撐體系不完善。事件發(fā)生后，我國(guó)食品安全法制建設(shè)發(fā)生了以下幾項(xiàng)變化：第一，在2009年實(shí)施了最新的《食品安全法》，2015年進(jìn)行了修訂；第二，2012年2月，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立食品安全委員會(huì)，2013年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，從以前的“九龍治水”分段監(jiān)管變?yōu)楝F(xiàn)在的“三位一體”集中監(jiān)管；第三，我國(guó)參考國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善現(xiàn)有的食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可以說(shuō)法治建設(shè)也推動(dòng)了“法制”建設(shè)。

3.3 保障公民參與權(quán)——權(quán)利制約權(quán)力下的利益平衡

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是一個(gè)真理。權(quán)力保障權(quán)利，有時(shí)也侵害權(quán)利。權(quán)利制約權(quán)力，防止權(quán)力的濫用。對(duì)于行政機(jī)關(guān)權(quán)力的限制有四種范式：一是法學(xué)范式，以法律制約權(quán)力；二是倫理學(xué)范式，以道德制約權(quán)力；三是政治學(xué)范式，以權(quán)力制約權(quán)力；四是社會(huì)學(xué)范式，以權(quán)利制約權(quán)力。當(dāng)前我國(guó)食品安全的法律體系中大部分是政治學(xué)范式，也就是以權(quán)力制約權(quán)力。但是食品安全涉及每一位公民，公民有權(quán)參與到其中，通過(guò)行使自己的權(quán)利來(lái)更好地保障自己的權(quán)利，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。在食品安全中，保障公民的權(quán)利，也就是公民的參與權(quán)，主要基于以下兩方面原因：第一，行政機(jī)關(guān)監(jiān)管對(duì)象的無(wú)限性和監(jiān)管資源的有限性的矛盾突出；第二，“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象層出不窮，且愈發(fā)嚴(yán)重，食品安全問(wèn)題需要集中對(duì)待[11]。

社會(huì)在不斷的轉(zhuǎn)型，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改變，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的社交外延不斷地變大，以前的“宗法制度”、“親緣關(guān)系”以及“血緣關(guān)系”都逐漸被“利益共贏”所取代，人們逐漸從“社會(huì)人”向“經(jīng)濟(jì)人”轉(zhuǎn)變，人們?nèi)粘５纳罡嗟亟佑|的是“陌生人”，而“經(jīng)濟(jì)人”融入社會(huì)首要遵循的是契約約束法則[12]。而食品安全問(wèn)題一旦發(fā)生，涉及到許多人，但是只有一些人有維權(quán)意識(shí)，愿意參與到維權(quán)過(guò)程中，畢竟小部分人的力量是有效的，公民在維權(quán)過(guò)程中，往往因?yàn)榱α刻《型痉艞墶?/p>

既然個(gè)人的力量是弱小的，且由于當(dāng)前公民社會(huì)互惠意識(shí)的缺失，個(gè)人之間團(tuán)結(jié)起來(lái)維權(quán)困難，筆者認(rèn)為可以大力發(fā)展社會(huì)組織。社會(huì)組織具有專業(yè)性，同時(shí)其是某個(gè)食品行業(yè)具有代表性的群體。積極推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，也有利于以后食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟的發(fā)展。因?yàn)閰⒄铡董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定，社會(huì)組織有權(quán)提起民事公益訴訟。隨著食品安全法制建設(shè)和法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，以后食品安全領(lǐng)域的公益訴訟制度會(huì)逐漸完善。

4 結(jié)語(yǔ)

食品安全的法制建設(shè)和法治建設(shè)的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)是秩序，一切圍繞著維護(hù)食品安全的法律秩序，在這個(gè)前提下實(shí)現(xiàn)權(quán)利和權(quán)力之間的平衡，以權(quán)力制約權(quán)力，同時(shí)也以權(quán)利制約權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利之間的平衡，而這個(gè)平衡點(diǎn)也是秩序，也就是權(quán)力和權(quán)利享有者行使權(quán)力和權(quán)利后，食品安全領(lǐng)域能夠真正地實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的有序，只有有序才能保安。