自然災(zāi)害誘因下的精準(zhǔn)扶貧政策研究

王雷雷

（西南石油大學(xué)，四川 成都 610500）

一、緒論

（一）研究背景

貧、窮問題一直伴隨著國家的發(fā)展。我國政府長期以來高度重視減貧工作，為應(yīng)對(duì)貧困問題，政府在各個(gè)階段采取了一系列的脫貧、濟(jì)貧政策。經(jīng)過幾十年不懈努力，效果十分顯著，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，全國貧困人口從 1978 年的2億多下降到 2015年的5000多萬人，國家的貧困人口減少了很多，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo)貧困人口比例減半的國家。

在各個(gè)階段采取了一系列的扶貧、脫貧政策作用下，效果比較好。但與此同時(shí)，我國現(xiàn)階段貧困問題的特征發(fā)生了相應(yīng)的變化：我國扶貧開發(fā)總體上已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向?yàn)橄鄬?duì)貧困，致貧原因復(fù)雜化、扶貧難度加大等。對(duì)于我國現(xiàn)階段的貧困問題，已經(jīng)成為國家和政府扶貧工作的重心。精準(zhǔn)扶貧政策是我國當(dāng)前時(shí)期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略政策，是國家當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)治理貧困問題的戰(zhàn)略重點(diǎn)，有其必要性。從公平與效率角度分析我國精準(zhǔn)扶貧政策，有利于更好地把握政策內(nèi)涵，對(duì)不斷完善精準(zhǔn)扶貧措施具有一定的借鑒意義。

我國的社會(huì)工作者是社會(huì)志愿服務(wù)體系的重要組成部分，是造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)工作人才隊(duì)伍的重要力量，也是有效推進(jìn)我國社會(huì)扶貧的重要力量。對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義中國脫貧具體現(xiàn)實(shí)意義。

（二）研究意義

從社區(qū)居民方面來看，在精準(zhǔn)扶貧的同時(shí),遵循社會(huì)工作價(jià)值理念,實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化、精細(xì)化、人性化、親情化、人文化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化發(fā)展。根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展差異性的情況,創(chuàng)新打造滿足大部分居民的多層次、多方位、多元化需求的服務(wù)項(xiàng)目體系,滿足人民日益增長的物質(zhì)需求與精神需求。

從社會(huì)工作專業(yè)方面來看，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策的研究，在目前的扶貧管理中還存在種種問題的情況下，社會(huì)工作者人才的廣泛參與，在某種程度上有效地緩解了難題。以提高社區(qū)的社會(huì)服務(wù)水平，促進(jìn)社區(qū)的進(jìn)步。

從社會(huì)發(fā)展來看，全面脫貧已經(jīng)成為社會(huì)主旋律。2013 年 11 月習(xí)近平在湖南湘西考察時(shí)，提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”，這是國家領(lǐng)導(dǎo)人首次提出扶貧要“精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧概念的提出是相對(duì)于過去的粗放型扶貧，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了扶貧工作要轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)”，從“大水漫灌”轉(zhuǎn)為“精確滴灌”。2014 年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)［2013］25 號(hào)），把精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制確立為國家新階段扶貧開發(fā)工作的六大機(jī)制之一。精準(zhǔn)扶貧政策的分析落實(shí)有利于極大的提升社會(huì)福利。

（三）相關(guān)概念

1.扶貧

社會(huì)工作的內(nèi)涵是十分復(fù)雜的。扶貧是為幫助貧困地區(qū)和貧困戶開發(fā)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的一種社會(huì)工作，旨在扶助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，改變窮困面貌。

2.精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困居民而言的，誰貧困就扶持誰。

“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想最早是在2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次作出了“ 實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2014年1月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地?！熬珳?zhǔn)扶貧”成為各界熱議的關(guān)鍵詞。

（四）研究思路和研究方法

1.研究思路

本文通過收集文獻(xiàn)資料的研究方法，以公平與效率角度分析我國精準(zhǔn)扶貧政策，通過國家角度、區(qū)域角度、貧困戶角度以及可持續(xù)發(fā)展角度來進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧政策公平性價(jià)值分析，通過精準(zhǔn)扶貧的成效與存在的失效進(jìn)行效率價(jià)值分析，并提出基于公平與效率視角，精準(zhǔn)扶貧政策未來途徑與走向，有利于更好地把握政策內(nèi)涵。讓專業(yè)化、精細(xì)化的價(jià)值理念在精準(zhǔn)扶貧思想中成長。

在扶貧服務(wù)中添加“自助助人”的價(jià)值觀念，不只能增加社區(qū)工作人才的實(shí)踐服務(wù)能力，也可以幫助社區(qū)提供的更好的服務(wù)，幫助社區(qū)居民解決實(shí)際問題，提升自身解決問題的能力。。

2.研究方法

文獻(xiàn)研究法是本文運(yùn)用的主要調(diào)查方法。本論文將收集與扶貧發(fā)展類似的文章進(jìn)行研讀，寫出讀后感。結(jié)合自身看法概括整理復(fù)牌政策發(fā)展的發(fā)展以及相關(guān)理論的研究，以便為本論文的撰寫提供資料來源于意見。

二、精準(zhǔn)扶貧政策的現(xiàn)狀及其問題

（一）精準(zhǔn)扶貧政策發(fā)展的現(xiàn)狀

我國扶貧開發(fā)始于上世紀(jì)80年代中期，通過近30年的不懈努力，取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就，但是，長期來貧困居民底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問題較為突出。

習(xí)近平指出，扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的沖刺期。各級(jí)黨委和政府必須增強(qiáng)緊迫感和主動(dòng)性，在扶貧攻堅(jiān)上進(jìn)一步理清思路、強(qiáng)化責(zé)任，采取力度更大、針對(duì)性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫。

（二）精準(zhǔn)扶貧過程中存在的主要問題

1.重視輸血,忽略造血

三十多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但中國的扶貧仍然面臨艱巨的任務(wù)。最新數(shù)據(jù)顯示，按照中國扶貧標(biāo)準(zhǔn)，到2013年底中國還有8249萬農(nóng)村貧困人口，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題沒有根本改變。在民生問題中，困難群體往往有更多更強(qiáng)烈的訴求，因此需要給予更多的關(guān)注和幫扶。最主要的原因是，政府給了貧困地區(qū)一些特權(quán)，但卻忽略了貧困地區(qū)自身造血能力的發(fā)展，導(dǎo)致了扶貧政策效果不顯著。

2.政府主導(dǎo)扶貧模式，扶貧目標(biāo)偏離

現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計(jì)存在缺陷，不少扶貧項(xiàng)目粗放“漫灌”，針對(duì)性不強(qiáng)，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。以扶貧搬遷工程為例，居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)等地的貧困戶，一方水土難養(yǎng)一方人，是扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”。新村扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧等項(xiàng)目，受益多的主要還是貧困社區(qū)中的中高收入農(nóng)戶，只有較少比例貧困農(nóng)戶從中受益，且受益也相對(duì)較少。

扶貧模式政府主導(dǎo)，政策制定、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、資金運(yùn)作、工作實(shí)施由中央負(fù)責(zé)，地方政府部門具體實(shí)施。在扶貧工作中政府部門擁有更多的話語權(quán)，貧困人口被排斥，導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏移，政策和項(xiàng)目的實(shí)施與預(yù)期存在較大差異。

3.扶貧項(xiàng)目開發(fā)整合力量不足，扶貧政策過于僵化

扶貧項(xiàng)目審批自上而下，開發(fā)程序復(fù)雜，項(xiàng)目分割實(shí)施，缺乏有效的資源整合機(jī)制，嚴(yán)重影響項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)程與效率，扶貧格局不合理。對(duì)所駐村的基本情況不了解，根本不能達(dá)到指導(dǎo)與幫扶的效果.

（三）原因分析

1.我國貧困人口基數(shù)大，扶貧難度高

改革開放三十多年來，我國扶貧效果取得了一些成績.但截至2015年底，我國還有5630萬農(nóng)村建檔立卡貧困人口，主要分布在832個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中連片特困地區(qū)縣（以下統(tǒng)稱貧困縣）和12.8萬個(gè)建檔立卡貧困村，多數(shù)西部省份的貧困發(fā)生率在10%以上，民族8省區(qū)貧困發(fā)生率達(dá)12.1%。還有一些落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，人民還十分貧困，這客觀上限制了我國扶貧工作的開展，也顯示了精準(zhǔn)扶貧政策的必要性。

2.政府具體實(shí)施政策的未落實(shí)

精準(zhǔn)扶貧的背面是粗放扶貧。長期來，由于貧困居民數(shù)據(jù)來自抽樣調(diào)查后的逐級(jí)往下分解，扶貧中的低質(zhì)、低效問題普遍存在，如：貧困居民底數(shù)不清，扶貧對(duì)象常由基層干部“推估”，扶貧資金“天女散花”，以致“年年扶貧年年貧”；重點(diǎn)縣舍不得“脫貧摘帽”，數(shù)字弄虛作假，擠占浪費(fèi)國家扶貧資源；人情扶貧、關(guān)系扶貧，造成應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮等社會(huì)不公，甚至滋生腐敗。政府具體扶貧政策未落實(shí)。表面上看，粗放扶貧是工作方法存在問題，實(shí)質(zhì)反映的是干部的群眾觀念和執(zhí)政理念的大問題，不可小覷。

3.專業(yè)的扶貧人才缺少

馬克思主義人才觀認(rèn)為人才，是指擁有特定切合社會(huì)成長要求的思想品德、科學(xué)常識(shí)和特定才華或創(chuàng)作能力的實(shí)際自我。在艱難的扶貧政策執(zhí)行過程中，專業(yè)的扶貧人才對(duì)扶貧工作的開展有著重要的作用。

三、主要措施

（一）精確識(shí)別扶貧對(duì)象

現(xiàn)階段，在對(duì)農(nóng)村低收入人口進(jìn)行建檔立卡的基礎(chǔ)上，建立和完善對(duì)幫扶對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、及時(shí)退出及納入機(jī)制，對(duì)建檔立卡低收入人口及經(jīng)濟(jì)薄弱村實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，使已實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧目標(biāo)的農(nóng)戶及時(shí)退出，新出現(xiàn)的低收入戶及時(shí)納入給與幫扶，確保扶貧對(duì)象真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠，為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧奠定基礎(chǔ)。

（二）落實(shí)扶貧政策

要緊緊依托上級(jí)扶貧的有利條件，切實(shí)加強(qiáng)支部建設(shè)。一是健全規(guī)章制度。完善支村兩委工作制度、議事制度，健全農(nóng)民自主投工投勞等機(jī)制，逐步形成村民自主決策、自我管理、自我服務(wù)的長效機(jī)制。二是加強(qiáng)陣地建設(shè)。建設(shè)好相對(duì)應(yīng)的娛樂設(shè)施.在村部設(shè)置黨(村)務(wù)公開宣傳欄。三是完善組織網(wǎng)絡(luò)管理，充分發(fā)揮黨支部和黨小組的戰(zhàn)斗堡壘作用。堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)的扶貧開發(fā)政策。

（三）引進(jìn)專業(yè)人才

目前缺乏專業(yè)人才，第一,在思量到貧困人民現(xiàn)實(shí)需求情況的同時(shí),同時(shí)據(jù)民政部的現(xiàn)實(shí)要求積極引進(jìn)吸收專業(yè)的人才為扶貧工作服務(wù)。第二，完善專業(yè)人才的使用，人用其職務(wù)、依照個(gè)人所長，安排差異的崗位，第三，鼓勵(lì)高校社會(huì)工作、社區(qū)管理專業(yè)的大學(xué)生到貧困地區(qū)開展社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。

（四）農(nóng)村貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧路徑：增權(quán)

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧目的是保證貧困人口在扶貧過程中的參與權(quán)與利益分享權(quán)，扶貧到戶，扶貧到人。結(jié)合上述精準(zhǔn)扶貧存在的問題，主要是扶貧人口的失權(quán)。因此，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是增權(quán)。完善社會(huì)保障制度，構(gòu)建扶貧新格局；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，增加資金支持；提高居民參與度，加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；增加教育投入，加強(qiáng)貧困人口能力建設(shè)。

四、結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和減貧形勢變化，改革開放以來我國農(nóng)村貧困治理體系結(jié)構(gòu)先后呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主、貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)、貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)等多個(gè)階段性演進(jìn)特點(diǎn)。貧困治理體系演進(jìn)使扶貧資源較好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群，并且與國家發(fā)展相契合，推動(dòng)了農(nóng)村貧困人口大規(guī)模、持續(xù)性減少，取得了顯著減貧成效。進(jìn)入全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)階段后，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)迎來了政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的歷史新時(shí)期。國家實(shí)施了新一輪扶貧攻堅(jiān)工程，在農(nóng)村貧困治理上以區(qū)域(連片特困地區(qū))和個(gè)體(貧困戶)雙重瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”農(nóng)村貧困治理體系，實(shí)施了系列扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新。而建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制屬于其中為消除絕對(duì)貧困、推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)的重要扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新之一。當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在精準(zhǔn)識(shí)別因分解失當(dāng)、人手不足等可能排斥貧困人口，精準(zhǔn)幫扶資源供給與扶貧對(duì)象扶貧需求未能最優(yōu)匹配，精準(zhǔn)幫扶資源動(dòng)員非制度化，社會(huì)組織等其他社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶制度供給不足等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，需要通過進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧工作制度加以解決。