全面深化改革與推進法治良性互動問題研究

王玨

（中共漯河市委黨校，河南 漯河 462000）

全面深化改革與全面推進法治是當下中國兩個最鮮明的時代主題。如何認識和協(xié)調二者的關系，是擺在理論和實務界面前重大的現(xiàn)實課題，它直接涉及改革能否有序推進、改革目標能否順利實現(xiàn)， 以及法治的尊嚴能否得以維護、法治的作用能否得到充分發(fā)揮的問題。 2014 年 2月 28 日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須全面推進依法治國。這些論斷，深刻闡明了深化改革與推進法治的關系。貫徹落實十八屆四中全會《決定》和習近平總書記重要講話精神，必須科學把握和正確處理改革和法治的辯證關系，在全面深化改革的偉大征程中，高揚法治旗幟，堅持法治先行，以法治引領和保障改革深入推進，不斷創(chuàng)造改革發(fā)展新業(yè)績。

一、推進法治對全面深化改革發(fā)揮的作用

改革開放以來法治對改革發(fā)揮的作用法治現(xiàn)代化是一個由傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治的轉變過程，主要強調的是人的法律價值觀和行為方式的轉變。改革開放以來，伴隨著時代的召喚以及現(xiàn)代化發(fā)展的需要， 法治的現(xiàn)代性因素也在不斷的增加，我國法治越來越趨向于現(xiàn)代化，并成為現(xiàn)代化最重要的價值追求。同時，法治的現(xiàn)代化也要求改革的實行必須納入法律設定的軌道之中，改革必須發(fā)揮法治的引領、保障和推動作用，以確保改革的順利進行。

（一）以法治引領改革歷史進程。

我們通常所說的“立法先行”，其實質是強調法治的引領作用，就是要將立法置于改革之前，運用法治思維和法治方式來推進改革，以維護憲法法律權威。一方面，法治可以引領改革的方向，我國的改革涉及的領域諸多、范圍較廣，是全面的深化的改革， 我們決不能無視法律的規(guī)定而出臺改革措施，必須通過嚴格的法律程序才能啟動改革進程，確保改革在法治的引領下進行；另一方面，法治可以引領改革的思維，現(xiàn)代化的法治強調“法的最高理性”，它要求我們在立法、執(zhí)法、司法、守法等各個過程中都將理性作為最高準則，充分體現(xiàn)現(xiàn)代“法治型”的法律價值規(guī)范。

（二）以法治保障改革平穩(wěn)進行。

1997年，黨的十五大報告首次提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，并且旗幟鮮明地指出，“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略”。如今，面對新時期新任務，我國改革進入了“深水區(qū)”和“攻堅期”，必須在新的歷史起點上開始全面深化改革。實踐表明：沒有改革，社會將難以進步；沒有法治，社會將難以穩(wěn)定。這就需要將改革和法治結合起來，把改革納入法治的軌道，通過法治來保障改革的順利進行。

（三）以法治推動改革深入發(fā)展。

十八大以來，我國改革進入了攻堅克難的階段，要求我們在經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面進行全方位的改革創(chuàng)新，因此我們要更加強調法治在改革深入發(fā)展進程中的推動作用，穩(wěn)步推進依法治國，用現(xiàn)代化的法治精神助推改革不斷走向深入。一方面，立法機關應立足改革實際及時立法，結合改革要求盡快啟動法律支援，以科學立法推動改革的進行；另一方面，我們確保在法治框架內改革的同時，也要使法治努力適應改革的發(fā)展要求，使法治和改革與時俱進，適應現(xiàn)代化的發(fā)展需要。我們必須穩(wěn)步推進依法治國，用現(xiàn)代化的法治為全面深化改革保駕護航，用現(xiàn)代化的法治精神助推改革不斷走向深入。

二、全面深化改革對推進法治的訴求

（一）全面深化改革的首要前提是維護憲法法律權威、讓法治觀念深入人心

首先，凡屬重大改革都要依法而行、于法有據(jù)，這就要求我們要堅決維護憲法法律權威。中華人民共和國憲法總綱中提到：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！倍婪ㄖ螄紫纫獔猿值氖且缿椫螄鰪娨詰椫螄淖杂X性。憲法是我們國家的根本大法，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，任何組織和個人都必須尊重并維護憲法法律的權威，都不得有超越憲法法律的特權。同時，憲法也具有最高的法律效力，憲法是立法的基礎，所有法律都是依據(jù)憲法的基本精神和基本原則制定的，在所有法律等級中占有最高地位、具有最高效力。其次，要牢固樹立和堅持“憲法至上”的原則。憲法的根基在于人民群眾的擁護和信仰，在國家憲法日，可以通過多種不同的形式在全社會開展憲法宣傳教育活動，以弘揚憲法精神、維護憲法權威，讓領導干部和普通大眾因此而增強遵守憲法的自覺，讓憲法的權威真正深入人心。此外，四中全會還建立了憲法宣誓制度，這不僅有助于樹立憲法至上的憲政觀念，而且有利于帶動其他國家機關和工作人員共同推進憲法的實施，并加強對憲法實施的監(jiān)督。最后，要恪守以民為本、立法為民的理念，讓法治觀念深入人心。

（二）全面深化改革的重要環(huán)節(jié)是堅持依法行政、建設法治政府

依法行政是依法治國的重要組成部分和關鍵環(huán)節(jié)，是提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的內在要求，同時也是全面深化改革的需要。一方面，行政主體即行政機關及其公務人員必須在法定的權限范圍內進行活動，不得超越其權限范圍，否則就會視為越權甚至是違法。另一方面，行政行為是依法行政的重點，行政機關必須依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和要求行事。依法行政、建設法治政府，是法治現(xiàn)代化的一個重要標志，同時也是全面深化改革的重要環(huán)節(jié)。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！爆F(xiàn)實生活中，一些政府官員往往利用自己手中所掌握的特權進行以權謀私、拒絕按制度辦事，往往無視法律法規(guī)的制約和人民群眾的監(jiān)督，從而逐漸走向腐敗。經驗告訴我們，不受監(jiān)督的權力必然導致腐敗，因此我們必須更加健全執(zhí)法監(jiān)督體系和保障機制，防止行政機關違法行政、濫用特權。

（三）全面深化改革的關鍵保證是確保公正司法、提高司法公信力

隨著全面深化改革的不斷推進和法治中國進程的不斷深入，人們對司法寄予更多的厚望，司法公正成為老百姓最強烈的正義期盼。確保司法公正、提高司法公信力，是法治現(xiàn)代化的重要內容，同時也是全面深化改革的關鍵保證，因此首先要進一步完善司法體制改革。此外保證公正司法還需建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。我們必須嚴格執(zhí)行這一制度，禁止黨政機關和領導干部違法干預司法活動。在全面深化改革的過程中，為保證司法公正、提高司法公信力，推進嚴格執(zhí)法是關鍵。司法是一個冷靜、理性的判決過程，法官的言行，直接關系到人們對司法公正的感知，在一個正直的法官身上我們可以感受到法律的尊嚴與神圣，反之亦然。法官必須堅持嚴格公正司法，要以事實為根據(jù)、法律為準繩，讓民眾在每一次司法活動和每一個司法案件中感受到公平正義。

三、改革與法治良性互動的主要路徑

十八屆四中全會《決定》指出：實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。這蘊含著黨中央對推進法治與深化改革之間關系的深刻思想，對于協(xié)調處理改革與法治的關系具有重大指導意義。據(jù)此，建構改革與法治良性互動關系的可從下列方面著手。

（一）實現(xiàn)立法和改革決策相銜接。

把改革決策通過立法程序轉化為法律規(guī)定、進入國家法治體系，通過法治體現(xiàn)改革思想、落實改革要求、達成改革意圖、推動改革發(fā)展，實現(xiàn)深化改革與推進法治良性互動，使之相得益彰。改革成果要經過法定程序予以確認，法律修改要緊跟改革的步伐，在推進改革的同時伴隨著大量的立法活動，以充分發(fā)揮立法對改革的引領和保障作用。在研究制定改革方案時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法建議，把改革主張轉換成法治主張，促進立法與改革有效對接。法治建設要妥善處理法律的穩(wěn)定性和改革的變動性之間的關系，既反映和確認改革的成功經驗，又為進一步深化改革、促進發(fā)展預留空間。將立法與改革決策有機結合起來，將深化改革與完善立法有機結合起來，這既是深化改革的成功之道，也是推進和完善法治的必由之路。

(二)以法治思維和法治方式規(guī)制改革政策的出臺

什么是法治方式的規(guī)制? 如何運用法治思維和法治方式的規(guī)制? 法治思維的本質是要用以往的經驗解決當下或未來的問題。法治方式是在制度沒有創(chuàng)新的時候，通過解釋、論證、推理等使法律更加適應社會現(xiàn)實情況。在運用法治方式改變法律意義的時候，法律權威得到了尊重，而它的弊端則消解在法治所倡導的論辯、論證之中。從邏輯思路上看，解決了法治的嚴格，使改革在法治范圍內有了可能性。從解決疑難案件的角度看，法治方式是一種協(xié)調社會發(fā)展與法律穩(wěn)定性之間矛盾的方法?！爸袊F(xiàn)代政府同時面臨國家、市場和社會的建設任務;由于缺乏契約精神與私權意識，中國的制度建設首先選擇了國家成長而非市場與社會成長，因此在當代中國的政治敘事中，國家成長是構建的，市場與社會成長則有著明顯的自為痕跡?！边@種依靠有限理性設計的制度無法一勞永逸地解決現(xiàn)代治理中所有的復雜問題。法治方式對改革的規(guī)制是發(fā)揮整體性法律的作用，而不是固守所有的法律規(guī)定。

(三)運用法治方式解決案件沖突、化解社會矛盾社會

管理與生活方式的創(chuàng)新都與法治思維及行為方式相關?？梢苑譃樗季S決策的法治方式和行為模式的法治方式。就政治行為領域的法治方式來說，主要包括三個方面:

一是權力獲得法治方式——選舉制。這是與暴力革命手段或暴力手段獲取權力完全不同，利用法律賦予的權利和規(guī)定的程序，來獲取權力。選舉制也不同于伯樂制。伯樂制不僅難以避免權力尋租，而且始終存在著無恥之徒攫取權力的可能性。在選舉制民主之下，選舉成了攫取權力的合法手段，成了化解人民與政府權力之間矛盾的潤滑劑?！皟蓚€黨或多個黨卻制造了戰(zhàn)爭，制造了人間的混戰(zhàn)?！边x舉制確實可能會產生一些亂象，但從這種區(qū)別中看到法治方式的重要性。法治方式需要為攫取權力創(chuàng)造合法性途徑;法治方式需要為權利救濟提供合法方式;法治方式可以避免革命;為制度改革提供立法途徑、修改解釋的機制。雖然選舉制在化解政治沖突方面有很積極的意義，但并不萬能。

二是“努力做到善于運用法治思維和法治方式調節(jié)經濟社會關系、統(tǒng)籌協(xié)調各種利益沖突，最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力;善于運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護公平正義，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素;善于運用法治思維和法治方式預防懲治犯罪、維護社會秩序，確保社會穩(wěn)定，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！鳖愃频恼撌鲞€有很多，法治經濟的具體標準和要求主要包括兩個方面:一是政府依法管理經濟;二是從事經濟活動的組織、個人依法進行經濟活動。要保障政府依法管理經濟，就必須以法律限制政府干預經濟、管理經濟的權力和手段，以法律規(guī)范政府調控經濟、規(guī)制市場的方式和程序，減少、壓縮乃至消除政府違法、恣意干預經濟主體經濟活動的空間，防止和盡量避免政府侵犯經濟主體的合法權益，并在政府違法干預和侵權時，為被干預、被侵權者提供有效的救濟途徑。法治政治的具體標準和要求主要包括三個方面: 一是執(zhí)政黨依法執(zhí)政;二是政府依法行政;三是公民依法參與國家管理。法治文化的具體標準和要求主要包括兩個方面: 一是在國家意識形態(tài)和國民觀念中培植法治精神和法治理念;二是在促進國家文化產業(yè)建設方面加強相應法律規(guī)范。法治社會的具體標準和要求主要包括三個方面: 一是依法推進國家公權力向社會轉移;二是依法保護社會組織、團體的權利，規(guī)范社會組織、團體的活動;三是依法推進社會管理創(chuàng)新。法治生態(tài)文明的具體標準和要求主要包括三個方面: 一是國家建立嚴格的環(huán)境、生態(tài)保護法律標準;二是國民形成強烈的環(huán)境、生態(tài)保護法律意識;三是政府建立嚴格的環(huán)境、生態(tài)保護執(zhí)法制度。然而，不能避開體制的法治而把法治泛化為法治方式，認為在現(xiàn)有制度的基礎上只要稍加改良就可達至法治。就我國全面推進法治以后的情況來看，似乎與以往沒有太大的區(qū)別，甚至還在一些領域出現(xiàn)了打著法治旗幟的權力張揚。

三是提升司法的地位，發(fā)揮司法的作用。與法治方式并行、交叉的行為方式還包括政治方式、道德方式、輿論方式等等。法治方式涉及社會生活的各個方面，幾乎所有的領域都會涉及行為決策的法治方式。但是，法治方式與合法性關系最為密切，合法性概念上可觸及政治決策的上層建筑，下可觸及公民生活的細節(jié)問題，主要檢驗標準就是要看是否符合法律規(guī)范與程序的規(guī)定性，在思維過程還包括是否經過法律論辯、在解釋方式上是否具有合法性、言說修辭方式是否與法治的要求相一致。即使是如此寬泛的界定也難以徹底消除法治方式是什么的紛爭。正因為如此，才有了法官等職業(yè)的必要性。法官在法治社會中主要是充當正確理解法律與法治的角色。由于法官個體也不一定能夠準確地理解法律，因而，司法制度設計了程序平等的商談場所，在審判過程中可以用盡法律方法講法說理。雖然并不能絕對做到對法律準確的理解，但可以最大限度地實現(xiàn)對法律與法治的正確理解。法官不過是在糾紛難以自我了斷的時候，所設置的終局裁定。為了使法官的思維接近法治，有一系列的審級制度予以保證。雖然這也難以做到絕對的正確理解，但是最大限度地保證了理性思考的論辯過程。法治方式不僅反對革命思維的“鬧”，而且還與法律的規(guī)定以及法治思維規(guī)則相連。如果僅僅知道法律規(guī)定，而不能準確地理解和運用法律，所謂法治方式也只能是自己所理解的意義。

盡管有了相對完善的司法制度，但對法律不能正確理解的現(xiàn)象時有發(fā)生。從政治管理的角度看，吸引人們運用司法手段處理糾紛，這本身就是一種法治思維和法治方式的引導。所有想用打官司來解決問題的行為，我們都可以視為使用法治方式來解決問題。紛爭雙方或多方，把糾紛交給法官，從某種意義上不僅表達了對法律或法治的信任，而且把各自的要求符合法治都托付給了法官。法官在法治社會中占據(jù)絕對的權威。這種信任對法官有高素質的要求。從司法公信力很差的現(xiàn)實來看，法官隊伍的業(yè)務能力、政治素質還需要提升。現(xiàn)在很多人不愿意運用法治手段解決問題。根源在于整體性文化之中消解法律權威的因素太多，其中包括政治的干預，物質的賄賂、人情影響等等;包括法官缺乏公平正義的價值追求，對法律不能嫻熟地掌握，個人性格的缺陷以及解釋、推理、修辭能力的欠缺等。再加上，由于受革命思想的影響，權力或者權利的追求者都偏執(zhí)于自身所認定的法治。法治方式對有些人來說，只是可以運用的工具，實在不行就采取其他的方式?？杀氖牵F(xiàn)行制度恰恰給這些人的行為設置了法治外的通道，上訪就是典型。這使得法律和法治都沒有權威，法治方式不如鬧的方式。小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決成了時下一些人的行為方式。這是對法治的極大破壞。

(四)法治方式提供了有效的治官之途，保證改革良性推進

中國歷史一再顯示，治國的關鍵環(huán)節(jié)不是治民，而是治官。國家雖然民多官少，但治官的難度往往比治民大。雖然中國社會歷史上的崩潰大多是‘民反’造成的，但導致民反的原因卻往往是官僚階層的腐敗或社會治理的錯誤。官僚階層的‘內亂’也多次導致了國家動蕩甚至‘亡國’?！狈ㄖ畏绞娇梢栽谥喂偕习l(fā)揮重要作用。這種作用不僅是因為，法治國家和法治政府對官員提出了合法性的要求，而且，公民也會運用法治方式來逼迫官員依法行為。當然，不是有了法律制度官員們就會按照法律來行為。就目前來看，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，在干部思想中還是存在不少的問題。由于人治思維根深蒂固，以至于很多人認為法治不符合中國國情;在中國，法律缺乏權力的雷厲風行，沒有權威，法治思維呆板滯緩，不如以政策治國效率高;在化解社會矛盾問題上法治方式沒有力度，不如土辦法管用;同時由于很多法律是舶來品，運用法治方式解決問題民怨難以撫平;甚至認為法治可能會阻礙經濟發(fā)展。目前的中國社會，官員多因為腐敗等問題下課，但是在西方，官員下課更多的是沒有把握住法治原則。今后，做好官不僅要有足夠的政治智慧，還必須有法治思維以及對法律的理解、解釋和運用能力。中國的法制體系建設必經革命法制、管制法制和平衡法制三個階段。在革命法制階段，為了維護新生政權，有時不得不采用非常規(guī)手段，一般談不上常態(tài)的現(xiàn)代法治問題。隨著社會主義改造時代特別是文革的結束，國家和社會進入政府主持和引導、其他相關方按照要求參與的時代，革命法制被帶有現(xiàn)代法治色彩的管制法制代替。管制法制模式的一個特點是公權力的管控色彩濃厚，雖然有一定的說理性，但社會主體主動參與和監(jiān)督的法制建設不足，如缺乏公益訴訟。在管制法制階段，由以法治國到啟動依法治國的進程開始具有可行性。等公民意識發(fā)展到一定階段，社會物質和文化發(fā)展到一定水平，管制法治必定遭受公民的批評，實現(xiàn)各方面權力(利)平衡的伙伴式平衡法治已變得不可避免。平衡法治模式的一個特點是既強調國家公權力自上而下的作用，也強調社會主體的知情、主動參與和自下而上的監(jiān)督，更強調社會共同規(guī)則的共同遵守。從目前來看，中國的法治模式，主體仍然屬于管制法制模式，但正在向平衡法治整體艱難過渡?！斌w制改革在一定程度上可以稱之為制度的修正、修復、完善。因而應該在全面治理中修復制度。這有很重要的意義，但還需要找出一種具體的可供操作的方法來實現(xiàn)在社會的轉型中的制度修復。用法治方式治官就是要用法律規(guī)范與程序約束權力的絕對性，反之權力的濫用與腐敗必然產生。