PPP模式下公路工程造價的控制與管理

曹輝

（北京中交京緯公路造價技術(shù)有限公司，北京 100089）

一、PPP模式的概述

（一）PPP模式的含義

PPP模式，是指在公私合營模式下，各個部門確立合作關(guān)系，在合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，對各自的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行劃分，從而保證工程項(xiàng)目的順利實(shí)施。近年來，我國現(xiàn)代化建設(shè)的步伐不斷加快，為有效推動現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，PPP模式的運(yùn)用，加大了政府對于公共設(shè)施的投資力度，保障政府資金在各項(xiàng)公共設(shè)施的建設(shè)中合理使用。PPP模式的運(yùn)用，有效幫助項(xiàng)目相關(guān)的合作單位完成自我轉(zhuǎn)型升級，有利于合作單位的長久發(fā)展。

（二）PPP模式的優(yōu)勢

1.有利于緩解政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)步伐的不斷加快，政府每年對于公共設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷增加，政府帶來巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是當(dāng)多個項(xiàng)目共同開展時，很可能由于資金投資力度不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目被迫中斷，給我國現(xiàn)代化建設(shè)帶來巨大的損失。PPP模式的運(yùn)用，有效將政府資源與私營企業(yè)的資金進(jìn)行融合，確保項(xiàng)目資金投入的穩(wěn)定性，有效緩解政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，保障了工程的順利實(shí)施。

2.有效提升資源的利用率與服務(wù)水平

PPP模式下，私營企業(yè)的參與有效提升了建設(shè)過程中，資源的利用率與項(xiàng)目設(shè)施的服務(wù)水平。私營企業(yè)的活動開展多是以營利為準(zhǔn)，因此在項(xiàng)目活動的開展過程中，會更加嚴(yán)格的重視對于資源的節(jié)約情況，并且為保障企業(yè)的長期發(fā)展，私營企業(yè)會格外注重項(xiàng)目本身的服務(wù)水平。PPP模式下，私營企業(yè)的經(jīng)營理念以及管理模式，可以有效避免以往政府投資項(xiàng)目中出現(xiàn)的資源浪費(fèi)以及服務(wù)水平偏低的問題，為大眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

3.能夠降低項(xiàng)目風(fēng)險

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府部門對于項(xiàng)目風(fēng)險的控制能力有限，尤其是當(dāng)多項(xiàng)項(xiàng)目一起開展時，項(xiàng)目的修建過程中將會出現(xiàn)更多的不確定性因素，增加項(xiàng)目的建筑風(fēng)險。PPP模式的運(yùn)用，通過吸引私營企業(yè)的資金投資，增加私營企業(yè)對于項(xiàng)目風(fēng)險的管控，降低項(xiàng)目的實(shí)際風(fēng)險，提高項(xiàng)目建設(shè)的穩(wěn)定性，促使項(xiàng)目更好的完成。

二、PPP模式下公路工程造價控制存在的問題

（一）輕視了PPP項(xiàng)目示范工作

項(xiàng)目示范工作對于PPP模式的評價極其重要，由于對PPP項(xiàng)目的示范工作比較輕視，沒有設(shè)立專員進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目的完工期延后。比之普通項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目施工時間變長，以前造價管理需要政府審批之后才能進(jìn)行，必須要通過政府對全過程的審查，這極大的降低了工程效率，提高了人工費(fèi)用和設(shè)備費(fèi)用。在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展過程中，PPP模式下公路工程全過程造價管理也愈加成熟，使政府主體地位得到轉(zhuǎn)變，然而當(dāng)前最迫切解決的問題就是要重視項(xiàng)目示范工作。

（二）財(cái)政監(jiān)管部門的工作人員失職

在公路工程建設(shè)過程中，必須要制訂效的管理方案，結(jié)合當(dāng)前工程建設(shè)技術(shù)及地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀使造價的管理效果得到充分體現(xiàn)。相應(yīng)的財(cái)政機(jī)構(gòu)必須要對工程造價進(jìn)行合理分析，保證項(xiàng)目建設(shè)物有所值。然而在PPP模式下，相應(yīng)的施工單位主要以獲取經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)，想盡快完工收取款項(xiàng)，沒有對項(xiàng)目造價做好預(yù)算，這就是財(cái)務(wù)監(jiān)管部門的工作人員失職所造成的，對該模式的發(fā)展造成極大的負(fù)面影響。

（三）示范項(xiàng)目實(shí)施信息上報不及時

在PPP模式下進(jìn)行公路工程全過程造價管理過程中，涉及到眾多的信息，如工程圖及相應(yīng)的建設(shè)單位實(shí)力等，這些信息都必須要向省級相關(guān)部門匯報，然后對信息做好審核及補(bǔ)充。但是，由于在具體建設(shè)過程中對示范項(xiàng)目實(shí)施信息上報不夠及時，使后期出現(xiàn)了眾多糾紛。一旦相應(yīng)的條件有所變化就會造成工程造價難以控制的局面。另外影響公路工程全過程造價的管理還有可能是政府因素造成的，如政府沒有對項(xiàng)目進(jìn)行合理的規(guī)劃，沒有對工程建設(shè)做好補(bǔ)助，這就可能會使其變成一項(xiàng)爛尾工程，給施工方及當(dāng)?shù)卣蜕鐣紟砹撕懿焕挠绊憽?/p>

（四）公路工程項(xiàng)目竣工之后的問題

由于當(dāng)前沒有對公路工程運(yùn)營及維護(hù)制訂出較為科學(xué)的制度，極大的限制了PPP模式下對公路工程全過程造價的管理。在工程收尾階段結(jié)算過程中外界環(huán)境的影響也會導(dǎo)致成本提高，造成政府和合作企業(yè)產(chǎn)生利益糾紛，甚至?xí)霈F(xiàn)工程項(xiàng)目竣工之后很長時間還不能對相應(yīng)款項(xiàng)進(jìn)行結(jié)算，難以確認(rèn)公路工程全過程造價，這在很大程度上限制了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且會產(chǎn)生很多社會矛盾。

三、PPP模式下公路工程造價控制策略

（一）創(chuàng)立健全的管理體系

首先，政府和企業(yè)應(yīng)擬定工程造價實(shí)施的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，且于合同當(dāng)中注明工程質(zhì)量的驗(yàn)收要求。在此協(xié)調(diào)過程中，企業(yè)和政府需有效交流，及時依照現(xiàn)場實(shí)情及各種變化確認(rèn)預(yù)算，對現(xiàn)場工程質(zhì)量嚴(yán)加管控，只要由質(zhì)量問題出現(xiàn)，就應(yīng)立刻將其整改，不容許將隱患置于后續(xù)工序當(dāng)中。其次，PPP模式于國內(nèi)的發(fā)展還不具備較長時間，故而政府和企業(yè)還不具備充裕的PPP人才，對此需落實(shí)人才引進(jìn)和培育工作。企業(yè)需規(guī)定時間來組織相關(guān)知識講座、培訓(xùn)，培養(yǎng)骨干力量參與專題學(xué)習(xí)，對員工意識、素質(zhì)加以提升，強(qiáng)化其專業(yè)能力，并從社會中招攬相關(guān)人才，并重內(nèi)部培育和外部引進(jìn)。再次，對獎懲制度加以健全。政府部門對PPP模式下的公路工程造價控制管理需擬定相應(yīng)獎懲機(jī)制。在工程實(shí)踐中，對于較為成功的PPP模式工程造價管理項(xiàng)目需視為典范，對其宣傳表揚(yáng)，且依據(jù)典型項(xiàng)目的工作方式和經(jīng)驗(yàn)于業(yè)內(nèi)宣傳。同時，針對PPP模式下公路工程造價控制管理未獲取較好效果，與要求不符的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行批評，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，明確總投資和概算不符的原因，以便今后開展工作避免同一現(xiàn)象發(fā)生。最后，PPP模式下咨詢部門的工作需更為具體、細(xì)致。這一工程咨詢不同于以往單一的造價咨詢，其業(yè)務(wù)范圍愈加寬泛，對咨詢單位提出的要求愈加嚴(yán)格。較之以往的咨詢模式而言，常規(guī)參考報告存在象征價值，無法契合投資方所提實(shí)際需求。施工單位的管理人員也不同于以往把造價控制管理或獲得效益的關(guān)鍵置于工程變更或不平衡報價上，而是經(jīng)由強(qiáng)化作業(yè)人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)與操作規(guī)范管理達(dá)成目的。因而，施工單位應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)施工規(guī)范開展工作，將施工投資和施工進(jìn)度、質(zhì)量的相互影響關(guān)系予以協(xié)調(diào)，從而確保公路工程建設(shè)項(xiàng)目在指定時間完工，并具有較好質(zhì)量。

（二）政府應(yīng)強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)

PPP模式下，更為注重雙方對公路工程建設(shè)項(xiàng)目的融合度，在相應(yīng)層面需政府和私營企業(yè)有效整合。如此便需政府盡量發(fā)揮資源優(yōu)勢為施工單位給予技術(shù)支撐，且確保設(shè)計(jì)工作科學(xué)合理，對設(shè)計(jì)因素有效思考。要知道，若后續(xù)設(shè)計(jì)出現(xiàn)問題，那么配合工作便無法進(jìn)行。另外，對公路工程項(xiàng)目協(xié)同設(shè)計(jì)時，應(yīng)對公路工程環(huán)境、地質(zhì)條件等加以思考，且需確保交通量預(yù)測科學(xué)合理，從而確保工程設(shè)計(jì)具有高可靠性，防止工程設(shè)計(jì)變更，縮減造價控制管理難度。

（三）強(qiáng)化現(xiàn)場施工環(huán)節(jié)的造價控制管理

政府應(yīng)對企業(yè)的采購體系嚴(yán)加監(jiān)管，對材料進(jìn)場予以高度關(guān)注，堅(jiān)決抵制采購人員謀取私益的情況，并對整個財(cái)務(wù)過程嚴(yán)加管理。同時，施工單位在現(xiàn)場應(yīng)對設(shè)備采購嚴(yán)加把關(guān)，設(shè)備操作人員需持證上崗，依據(jù)設(shè)備操作規(guī)范開展工作，且需對設(shè)備的保養(yǎng)和維護(hù)予以關(guān)注，有故障的設(shè)備需立即更換，從而安全作業(yè)。工程施工時，政府和企業(yè)應(yīng)共同監(jiān)管，促使工程依據(jù)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行，企業(yè)在階段性項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束后，應(yīng)立即通知政府予以監(jiān)督、檢查，從而構(gòu)建產(chǎn)生健全完整的質(zhì)量控制和造價控制管理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)避工程質(zhì)量問題發(fā)生。

（四）對政府債務(wù)予以轉(zhuǎn)移

在PPP模式下對公路工程造價的管理，可以通過TOT、ROT等方式把政府主導(dǎo)建設(shè)的項(xiàng)目合理的轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，并在債權(quán)人的同意下，把政府債務(wù)改變?yōu)榉钦畟鶆?wù)，使政府的財(cái)政壓力最大化減少，繼而發(fā)揮出更多的職能對其他領(lǐng)域進(jìn)行建設(shè)，最大化的使當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钯|(zhì)量得以提高，另一方面有助于政府和企業(yè)之間有效的合作，發(fā)揮出政府的監(jiān)管作用。因此，公路工程的施工方科學(xué)合理的評估工程造價，對政府主導(dǎo)建設(shè)的公路轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目有很大幫助。

結(jié)語

由于我國PPP模式的起步較晚，比之西方發(fā)達(dá)國家還有很大的改進(jìn)空間，雖然PPP模式下對公路工程全過程的造價管理能夠使當(dāng)?shù)卣c私人組織之間的經(jīng)濟(jì)效益得到極大的提升，然而PPP模式在實(shí)際應(yīng)用過程中依然存在各種問題。因此首先要針對此構(gòu)建一種示范機(jī)制，使得PPP模式下對公路工程全過程的造價管理的指導(dǎo)得到強(qiáng)化，這不僅對我國交通領(lǐng)域的建設(shè)意義重大，同時對于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有一定的促進(jìn)。