對地方政府增強(qiáng)政策合法性的思考

方瑜睿

（個舊市錫城鎮(zhèn)人民政府，云南 紅河 661000）

每一個時代的進(jìn)步，都將對已過時局出臺的方針政策，進(jìn)行深刻反思，才能淘盡泥沙，引以為戒，正理平治，讓政策在當(dāng)下行之有效，官不易方，惠濟(jì)天下，社會才能鏗鏘前進(jìn)。增強(qiáng)政策合法性具有非常重要的意義，是促進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，有利于改進(jìn)和提高政府執(zhí)行力，而政策執(zhí)行者是否認(rèn)真執(zhí)行政策，政策的目標(biāo)對象是否自覺遵守政策，不僅體現(xiàn)了其對政策的態(tài)度，也關(guān)系到政策是否具有合法性——合法性程度高的政策就能得到有效執(zhí)行，政策的目標(biāo)就能實(shí)現(xiàn)，政府的公信力就會得到提升。

一、政策合法性內(nèi)涵

政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，是對全社會價(jià)值所作的權(quán)威性分配。較早對合法性進(jìn)行系統(tǒng)界定并成為經(jīng)典理論的學(xué)者是德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯，在韋伯看來，合法性是人們對權(quán)威者地位的確認(rèn)和對其命令的服從。簡單來說，合法性就是符合某些規(guī)則。因此，政策合法性從屬于政治合法性，是政治合法性的重要表達(dá)載體。政策要得到有效執(zhí)行，取決于政策的執(zhí)行者和政策對象對政策的理解與配合，即政策是否具有合法性，這又取決于政府的認(rèn)識和價(jià)值判斷，在很大程度上就是通過政府制定的政策來進(jìn)行的。

二、影響地方政府政策合法性的因素

地方政府的政策是地方政府在與社會充分交流的基礎(chǔ)上，依照法律對轄區(qū)內(nèi)的公共利益或公共事務(wù)作出的規(guī)范性安排，其目的是為了貫徹國家和上級政府制定的法律和政策，對轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)實(shí)施有效治理。因此，地方政府的政策行為具有執(zhí)行性、從屬性、區(qū)域性和多元性等特點(diǎn)，受到多重因素的影響和制約。

（一）貧富差距較大，社會矛盾極易激化

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中，人民的收入水平和生活水平普遍提高，但還存在收入分配的規(guī)范和調(diào)節(jié)不夠的問題，收入差距擴(kuò)大使社會利益格局發(fā)生很大變化，低收入弱勢群體由于其不利的社會地位，極易產(chǎn)生不平衡的心理，導(dǎo)致對現(xiàn)行利益分配模式質(zhì)疑，從而對現(xiàn)行政策的合法性造成沖擊。而富裕階層隨著經(jīng)濟(jì)地位的上升，對提高政治地位就有需求，在農(nóng)村，通過選舉進(jìn)入村干部；在城市，通過各種渠道成為人大代表、政協(xié)委員，擁有參政議政的權(quán)利。這就導(dǎo)致政策主體大是多富裕階層，而“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中，人都是利己的，在制定政策時就會很多的為自己考慮，出現(xiàn)利己主義。貧富差距擴(kuò)大還帶來了各種各樣的極易被激化的矛盾，使社會穩(wěn)定受到威脅，表現(xiàn)為矛盾雙方對社會主義制度和中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑。

（二）缺乏考量論證，民主參與不夠充分

政策的出臺機(jī)制和落實(shí)機(jī)制存在問題，對政策對象本身涉及的利益主體沒有充分考量，對執(zhí)行之后產(chǎn)生的社會效果沒有做出預(yù)期的判斷，沒有做到“謀定而后動”和“謀錯而懲戒”。例如曾經(jīng)在很多城市都出臺過，但“短命”的“統(tǒng)一收繳捕殺違規(guī)遛狗”及“朝令夕改”的健康扶貧政策。作為最了解自己的利益政策對象，往往由于政策網(wǎng)絡(luò)封閉性現(xiàn)象，導(dǎo)致在政策制定的討論中公眾參與渠道少，處于被動接受局面。同時，一些公民自身素質(zhì)不高，缺乏參與政策所需的知識，導(dǎo)致公民參與的效率較低。如果一項(xiàng)面對公民的政策缺少政策對象的民主參與，沒有一定的考慮和采納公民意見，政策合法性被認(rèn)同和肯定的程度將被削弱，不利于民主進(jìn)程的推進(jìn)。

（三）制度約束乏力，政策操作不夠規(guī)范

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府自身也有利益，當(dāng)在執(zhí)行上級政府政策有一定的彈性和靈活性的時候，如果缺乏相應(yīng)制度約束，一些與政策相關(guān)的法律制度不健全、不完善，就可能出現(xiàn)淡化或偏離上級政策原則和精神的情況，負(fù)面的影響使政策的合法性、權(quán)威性與公信力受到侵蝕。例如國務(wù)院禁止實(shí)行地區(qū)封鎖，但吉林省四平市就出現(xiàn)過扣押自謀職業(yè)者從沈陽購買的產(chǎn)品，不準(zhǔn)銷售的案例。

（四）權(quán)威支撐弱化，執(zhí)政能力還需提升

政策主體的權(quán)威主要包括合法權(quán)威、合格權(quán)威和人格權(quán)威。政策主體缺乏權(quán)威支撐主要體現(xiàn)為，一是超越法律范圍，越位行使權(quán)利，制定超過職權(quán)規(guī)定的政策。二是專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力與職位不匹配，缺乏一定的政策科學(xué)知識，憑借個人的經(jīng)驗(yàn)制定政策。三是受當(dāng)?shù)匾恍┞浜蟮挠^念，滯后的文化思想干擾。四是品質(zhì)惡劣，決策時從個人利益出發(fā)，不顧公共利益。

三、地方政府增強(qiáng)政策合法性的對策

政府通過頒布一系列的政策來進(jìn)行利益和資源的分配和整合，如何讓政策符合“最大多數(shù)人的最大利益”是政策合法性的重要課題?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局是中國特色社會主義制度下的政治創(chuàng)新，涉及時代發(fā)展的各個方面的所有要求，就增強(qiáng)政策合法性而言，“四個全面”戰(zhàn)略有助于推進(jìn)地方政府治理能力，運(yùn)用政策合法性，推動中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

（一）以全面建成小康社會為整體目標(biāo)，縮小貧富差距，優(yōu)化利益分配

公眾對現(xiàn)行政治體系下利益分配模式的認(rèn)可，是政策合法性存在的基礎(chǔ)。在政策的制定上，要堅(jiān)持貫徹“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，不能只重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還要重視社會建設(shè)，要堅(jiān)持把戰(zhàn)略開發(fā)和扶貧工作協(xié)調(diào)起來，在開發(fā)中實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。在規(guī)范收入分配上，使收入趨向合理，讓弱勢群體中的大多數(shù)人能夠早日達(dá)到小康的生活水平，為最終達(dá)到共同富裕創(chuàng)造條件。在對一些涉及民生住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等方面要加大資源投入，完善社會保障制度，完善收入分配制度，使初次分配更加重視公平，以實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，使政策對象堅(jiān)信社會主義制度和中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力，從而對政策更加認(rèn)可。

(二)以全面深化改革為導(dǎo)向，加強(qiáng)論證調(diào)研，推行協(xié)商民主

地方政府優(yōu)秀的政策創(chuàng)新能力對政府管理體制改革功不可沒，對于全面深化改革有重要的推動作用。加強(qiáng)政策創(chuàng)新的能力，是建設(shè)創(chuàng)新型國家的實(shí)踐需要，對于地方政府而言，在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，因地制宜的制定政策，使政策適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展，解決當(dāng)?shù)貑栴}，政策才具有生命力。在地方政府的政策創(chuàng)新中，協(xié)商民主發(fā)揮了重要的作用。古人有云：“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心”。列寧曾指出：“只有當(dāng)群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量?！倍罕娭酪磺械那疤崾枪_透明，信息渠道暢通，有權(quán)獲得與自己利益相關(guān)的政府信息。改革開放以來，我國成功開辟了許多民意渠道，這些渠道的使用，能讓公眾充分表達(dá)民意，堅(jiān)持充分發(fā)揚(yáng)民主、尊重包容差異的原則，形成了有事好商量、大家的事情由大家商量的良好機(jī)制。協(xié)商民主是民主革命的成果，與“十七大”報(bào)告明確提出“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相符，是“群眾路線”的表現(xiàn)形式，還能讓地方政府更加了解民意，化解一些社會矛盾。另外，利用政策合法性的新興動力——互聯(lián)網(wǎng)，建立完整的政策宣傳系統(tǒng)，加大對政策的宣傳和解釋，有利于激發(fā)公眾參與政策過程的熱情，展示政策的藍(lán)圖與前景，增強(qiáng)自身合法性，公眾對政策的理解與支持也將大大增加政策的合法性。

（三）以全面依法治國為要求，嚴(yán)格政策程序，完善監(jiān)督機(jī)制

程序的合法性，是一個利益聚合和表達(dá)的過程，它使政策運(yùn)行科學(xué)化、民主化。合理正當(dāng)?shù)恼叱绦蛞彩欠ㄖ紊鐣膽?yīng)有之義，是政策合法性的重要來源。為保證程序合法，許多國家制定了涉及決策程序的相關(guān)法律制度，如制定議事規(guī)定、制定行政程序法及“政策立法”等。法國思想家孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)利的人使用權(quán)利一直到界限的地方才休止?！比祟惖恼螌?shí)踐也表明，通過不受約束的權(quán)力必然走向?yàn)E用和腐敗。在中國，始終堅(jiān)持以憲法為核心，通過完善人民代表大會制度；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度；民族區(qū)域自治制度等制度，來保障人民當(dāng)家做主，并享有廣泛的民主權(quán)利。建立健全各種法律、法規(guī)，使權(quán)力的取得、行使、取消都嚴(yán)格按照法律的規(guī)定來進(jìn)行，不得超越法律所允許的范圍及權(quán)限。對濫用權(quán)力、以權(quán)謀私，要以法律法規(guī)形式明確其內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定及處罰，切實(shí)使權(quán)力的行使受到法律強(qiáng)有力的約束，保證政策最大程度以公共利益的增進(jìn)為目標(biāo)取向，進(jìn)而保證政策的程序合法性。另外，制定監(jiān)督法，完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政策失誤的責(zé)任追究制度，完善政府內(nèi)部的互相監(jiān)督機(jī)制，引入社會監(jiān)督機(jī)制，都能增強(qiáng)政策的合法性。

（四）以全面從嚴(yán)治黨為動力，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)執(zhí)行本領(lǐng)

按照科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的要求，地方政府制定政策，首先要堅(jiān)持黨的路線、方針和政策。這就要求地方政府官員，即政策主體綜合素質(zhì)提高，這是增強(qiáng)其權(quán)威的有效途徑，也是政策合法性的關(guān)鍵。增強(qiáng)政策合法性，要通過全面從嚴(yán)治黨提供“好干部”來保證，政策主體只有在知識、能力及人品等方面提高自身素質(zhì)，才能贏得公眾對其權(quán)威的認(rèn)可與服從，才能保證其制定的政策質(zhì)量，真正解決政策問題，增強(qiáng)政策的合法性，全面提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，推進(jìn)社會進(jìn)步。

結(jié)論

“謀定而后動，知止而有得”。增強(qiáng)政策合法性始終是一個歷久彌新的時代課題。歷史不斷向前，中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時代時期，大量的新舉措、新政策如雨后春筍般層出不窮。能安邦治國，促進(jìn)一個地方大力發(fā)展的政策無疑是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，明確目標(biāo)指向，調(diào)研分析癥結(jié)，遵循法律規(guī)范好政策。增強(qiáng)政策合法性，使政策的執(zhí)行為一個地方帶來穩(wěn)定和活力，實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)，展現(xiàn)出既有民主又有集中、既有活力又有秩序的生動圖景，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的有效探索，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度創(chuàng)新能力和制度自信。要勵精圖治一個地方，地方政府必須在中央政府搭好的臺上，唱好地方的戲，唱出地方的特色，使政策更符合一方水土，滋養(yǎng)一方人，讓政策的合法性和推動社會進(jìn)步相得益彰。