西安市城市生活垃圾分類管理問題研究

王政偉

（1.西交利物浦大學(xué)，江蘇 蘇州 215123； 2.利物浦大學(xué)，英國 利物浦 ）

城市生活垃圾管理形勢嚴(yán)峻，已嚴(yán)重影響了城市居民的幸福滿意度、城市的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。近十年來，城市生活垃圾沒有完全實(shí)行分類處置，已對(duì)居民賴以生存的水體、土壤及大氣環(huán)境造成嚴(yán)重污染；城市生活垃圾產(chǎn)量與日俱增，城市生活垃圾處理能力卻始終跟不上城市生活垃圾處理需求。

2019年6月3日，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，實(shí)行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)。因此，實(shí)行垃圾分類，解決城市生活垃圾的分類管理問題，是城市公共治理的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、城市生活垃圾的概念與分類

（一）城市生活垃圾的概念

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》將生活垃圾定義為“在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物”。

（二）城市生活垃圾的分類

建設(shè)部2004年頒布的《城市垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》將城市生活垃圾分為：可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾、其他垃圾6大類，同時(shí)還規(guī)定了分類評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括知曉率、參與率、容器配置率等。2008年發(fā)布的《垃圾分類標(biāo)志》，除了原來已確定的6大類垃圾，在可回收垃圾下細(xì)分了紙類、塑料、金屬等，在有害垃圾下細(xì)分了電池，在可堆肥垃圾下細(xì)分了廚余垃圾，并詳細(xì)規(guī)定了14 個(gè)類型垃圾的顏色和標(biāo)志。盡管如此，各城市的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)仍然不夠統(tǒng)一。

二、西安市生活垃圾實(shí)施分類管理現(xiàn)狀

長期以來，西安城市生活垃圾分類與處理辦法都是以政府部門統(tǒng)籌安排生活垃圾處理的單一管理主體模式。但在垃圾收集分類中，大多數(shù)市民仍然習(xí)慣采用“能夠賣錢”和“不能夠賣錢”的二分法作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行垃圾分類，加之城市“拾荒者”這一利益主體的存在，使得城市生活垃圾分類管理具有某些典型的中國式特征。

因此，隨著北京等8個(gè)城市垃圾分類試點(diǎn)，西安市政府部門為實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化、無害化，先后制訂了《西安市生活垃圾分類收集與處理三年行動(dòng)方案》、《生活垃圾分類管理辦法》、《西安市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》等政策性文件，旨在通過建章立制、宣傳教育、示范引領(lǐng)、設(shè)施設(shè)備提升等，建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的生活垃圾分類處理系統(tǒng)。

《西安市生活垃圾分類管理辦法》指出，生活垃圾分為四類：一是可回收物，是指適宜回收和資源利用的物品;二是有害垃圾，是指對(duì)人體健康或者自然環(huán)境造成直接或者潛在危害的生活垃圾;三是廚余垃圾，是指家庭廢棄的有機(jī)易腐生活垃圾;四是其他垃圾，是指除前三項(xiàng)以外的生活垃圾。

三、西安市生活垃圾分類管理中存在的突出問題

（一）統(tǒng)一治理客體不具體

市民居民長期以來普遍認(rèn)為，凡是“無用”的東西（包括可回收物）都將作為垃圾扔進(jìn)垃圾桶，凡是進(jìn)入垃圾桶中的垃圾（不管是可回收物還是不可回收物）都被環(huán)衛(wèi)部門收運(yùn)處理。市民把城市生活垃圾看成是廢物性質(zhì)，這種認(rèn)識(shí)是造成垃圾分類推行難的頑疾。近年來，雖然市政府積極推行垃圾分類，但居民普遍對(duì)于“可回收物”、“不可回收物”的認(rèn)識(shí)并不十分清楚。

（二）政府治理主體不到位

一是治理主體單一化，二是治理主體職能缺位。西安市城市生活垃圾管理涉及多個(gè)部門，其良好治理效果的實(shí)現(xiàn)必須基于多元主體充分參與。但目前西安市生活垃圾的分類治理明顯存在治理主體不到位，不利于實(shí)施生活垃圾分類治理。

（三）政府主體職責(zé)不明確

市政府部門之間存在職責(zé)配置不到位等問題，并且各部門又缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。《西安市城市生活垃圾管理辦法》規(guī)定，市政管理局負(fù)責(zé)生活垃圾的統(tǒng)籌管理，市環(huán)保局負(fù)責(zé)有害垃圾及危險(xiǎn)廢物監(jiān)督管理，市商務(wù)局負(fù)責(zé)可回收垃圾管理。因此，全市生活垃圾的多頭管理是長久以來導(dǎo)致可回收垃圾和不可回收垃圾得不到有效管理的重要原因。

（四）社會(huì)力量參與不充分

市場經(jīng)濟(jì)體制下市場主體逐漸進(jìn)入到西安城市生活垃圾管理領(lǐng)域，但參與的廣度和深度十分有限。一方面西安市社會(huì)主體大多是不參與或是被動(dòng)參與，另一方面政府參與直接管理過多，實(shí)施宏觀管理的欠少。因此社會(huì)主體存在“缺位”，公眾參與的積極性沒有充分調(diào)動(dòng)起來。

（五）綜合治理手段不完善

近年來西安市在生活垃圾管理規(guī)范性文件建設(shè)方面取得了很多成績，解決了很多領(lǐng)域“無法可依”的問題，但西安市城市生活垃圾管理目前仍采用行政命令性的方法，相對(duì)于國內(nèi)上海、蘇州等兄弟城市以及日本、澳大利亞等國外一些發(fā)達(dá)國家而言，手段措施單一，已有的法律法規(guī)只是作了原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。

四、國內(nèi)外生活垃圾的典型處理模式

（一）國外生活垃圾的處理模式

國外很多城市已經(jīng)陸續(xù)開展了生活垃圾分類。

日本確立了“環(huán)境立國”戰(zhàn)略，采取在“規(guī)定的時(shí)間、將規(guī)定的物品、投放到規(guī)定的容器”措施；在投放垃圾環(huán)節(jié)進(jìn)行廣泛的宣傳教育，在垃圾投放處進(jìn)行督導(dǎo)，指導(dǎo)居民正確投放，否則工作人員則不予回收，并在垃圾袋上貼上便利貼，告知垃圾主人將垃圾取回。

澳大利亞將生活垃圾收集服務(wù)面向家庭、商業(yè)垃圾、建筑和拆建垃圾。其中家庭生活垃圾收集主要由地方政府與私人承包商承擔(dān)，生活垃圾分為“家庭生活垃圾、可循環(huán)再利用垃圾、大件垃圾及綠色垃圾、有害家庭生活垃圾”。另外，填埋場基本處理的是建筑和拆建垃圾，家庭生活垃圾一周收集一次，每年向家庭收取垃圾處理費(fèi)約 200-220 美金。商業(yè)垃圾大部分由私人承包商進(jìn)行，收取服務(wù)費(fèi)。

在生活垃圾處理技術(shù)方面，國外成熟且常用的生活垃圾處理技術(shù)主要有焚燒、填埋、堆肥三種。目前，日本、瑞士、法國等國采用焚燒法處理垃圾的比例都接近或超過用填埋法處理生活垃圾的比例。

（二）國內(nèi)生活垃圾的處理模式

我國施行的《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，為垃圾分類管理提供了法律依據(jù)。根據(jù)原建設(shè)部《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》，北京、上海、廣州等8市作為試點(diǎn)城市，2000年開展了垃圾分類試點(diǎn)工作，按照無害化、減量化、資源化為出發(fā)點(diǎn)，鼓勵(lì)垃圾處理投資主體多元化、運(yùn)行市場化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、設(shè)備自動(dòng)化，因地制宜地進(jìn)行垃圾收集、運(yùn)輸、處置技術(shù)選擇，提高垃圾分類管理和治理技術(shù)水平。原建設(shè)部2007年發(fā)布了《城市生活垃圾管理辦法》，規(guī)定各市縣級(jí)人民政府要根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定開展垃圾分類投放、收集和運(yùn)輸工作，其后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的意見》，要求“垃圾圍城”問題較嚴(yán)重的部分城市，要推動(dòng)垃圾分類中可回收垃圾的資源化利用水平，構(gòu)建收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)等。但受行政體制的影響，總體上我國垃圾分類處理還處在以政府部門統(tǒng)籌安排垃圾處理的單一管理主體模式。

五、對(duì)西安市城市生活垃圾分類管理的建議

（一）提升全市生活垃圾分類治理社會(huì)性

廣州市作為垃圾分類政策執(zhí)行的試點(diǎn)市，在政策宣傳領(lǐng)域采取的多元化、持續(xù)性、多層次宣傳方式值得西安市借鑒。西安市應(yīng)從以下方面宣傳引導(dǎo)：

一是將城市生活垃圾分類教育貫穿教育的各個(gè)階段。建立并完善垃圾分類專項(xiàng)教育制度，將垃圾分類常識(shí)納入學(xué)校課本及教學(xué)活動(dòng)之中，培養(yǎng)學(xué)生垃圾分類的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)學(xué)生乃至社會(huì)公眾在內(nèi)心意識(shí)上的改變，然后延伸到家庭、到社會(huì)。

二是構(gòu)建多角度、多層次、多媒體的宣傳教育體系。充分利用當(dāng)前電視頻道等及時(shí)報(bào)道西安市出臺(tái)的生活垃圾政策文件；建立微信等交流平臺(tái)，傾聽公眾建議；采訪相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)錄制節(jié)目，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)知度；設(shè)置垃圾分類公益廣告牌播放分類小視頻，提升公眾認(rèn)同感；鼓勵(lì)社會(huì)新聞媒體，弘揚(yáng)分類處理情況較好的單位和個(gè)人，揭露分類治理過程中的違法違規(guī)行為。

三是強(qiáng)化住宅社區(qū)城市生活垃圾的分類宣傳指導(dǎo)。街辦、社區(qū)應(yīng)聯(lián)合住宅小區(qū)物業(yè)，定期舉辦生活垃圾分類實(shí)施交流會(huì)、講解垃圾分類的專業(yè)知識(shí)；邀請(qǐng)住宅小區(qū)居民參觀再生資源處理廠；組織再生資源處理企業(yè)編寫生活垃圾知識(shí)手冊(cè)；聯(lián)系開展再生產(chǎn)品的優(yōu)惠讓利營銷活動(dòng)。

四是繼續(xù)發(fā)揮青年志愿者協(xié)會(huì)的引領(lǐng)示范作用。由西安市文明辦與青年志愿者協(xié)會(huì)聯(lián)手開展活動(dòng)，講解垃圾分類的社會(huì)性、必要性和分類方法等，發(fā)揮志愿者協(xié)會(huì)組織的交流溝通優(yōu)勢，強(qiáng)化垃圾分類的社會(huì)宣傳，實(shí)現(xiàn)公眾分類意愿和行為的統(tǒng)一。

（二）強(qiáng)化城市生活垃圾分類治理操作性

長期以來西安市民眾往往將生活垃圾集中化處置，不僅有違生活垃圾分類的需要，而且為生活垃圾處理增添了難度。生活垃圾分類處理應(yīng)具有極強(qiáng)的可操作性：

一是要選擇多主體參與合作模式。西安城市生活垃圾治理要因地制宜地開展垃圾分類處理工作，既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮市屬企業(yè)的參與作用，特別是鼓勵(lì)市屬非營利組織和個(gè)體的積極參與。市民是城市生活垃圾的產(chǎn)生者和治理后的直接受益者，因此鼓勵(lì)市民積極參與合作供給，調(diào)動(dòng)市民從源頭上進(jìn)行垃圾分類，是解決城市生活垃圾治理的核心。

二是優(yōu)化多主體參與處理流程。要鼓勵(lì)多方參與合作、共同投資建設(shè)、共同監(jiān)督管理和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)于垃圾分類處理中的分類垃圾桶、集中垃圾箱等基礎(chǔ)設(shè)施，由多方共同投資建設(shè)。清潔工提供的垃圾二次分揀、分類運(yùn)輸以及保潔等其他環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)可以設(shè)置公益性崗位，也可以與企業(yè)合作。街辦及各社區(qū)要積極引導(dǎo)非營利性組織與個(gè)人參與，鼓勵(lì)居民正確分類，降低混合填埋的垃圾量，減少對(duì)土壤、地下水以及空氣污染。

三是落實(shí)兌現(xiàn)分類實(shí)施獎(jiǎng)懲政策。借鑒蘇州市垃圾分類“以物換物”經(jīng)驗(yàn)，由工作人員定時(shí)定點(diǎn)上門收集可回收物，稱重后按照市場價(jià)折算等值金額，用于在就近超市兌換生活用品，有效打通垃圾分類推廣的“最后一公里”問題。

四是分流完善垃圾分類處置設(shè)施。一是免費(fèi)發(fā)放分類及時(shí)貼紙，培養(yǎng)居民分類習(xí)慣。二是免費(fèi)配額與超額付費(fèi)相結(jié)合，培養(yǎng)居民垃圾收費(fèi)意識(shí)。三是全面付費(fèi)，引導(dǎo)居民減少垃圾排放。實(shí)施期間要配合監(jiān)管措施，防止產(chǎn)生非法傾倒或者假冒垃圾及時(shí)“貼紙”的現(xiàn)象。同時(shí)要提前謀劃，統(tǒng)籌布局，在給予規(guī)劃新建垃圾填埋場相關(guān)政策支持的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥推進(jìn)西安市即將實(shí)施的高陵區(qū)、鄠邑區(qū)、藍(lán)田縣新建垃圾填埋場項(xiàng)目建設(shè)，緩解城市生活垃圾終端處置壓力。

（三）增強(qiáng)社會(huì)力量共同治理垃圾參與性

垃圾分類是在垃圾治理領(lǐng)域的一場革命，必須引進(jìn)市場主體，激發(fā)社會(huì)力量共同參與。一是強(qiáng)化調(diào)研，引進(jìn)民營企業(yè)對(duì)分類垃圾進(jìn)行源頭收集和分類處理，完善生活垃圾的市場價(jià)格體系。二是加強(qiáng)合作，采取PPP模式實(shí)現(xiàn)公私合營。三是重點(diǎn)扶持，通過融資項(xiàng)目傾斜，打造再生資源回收利用的龍頭企業(yè)和垃圾分類處理產(chǎn)業(yè)。允許社會(huì)團(tuán)體組織在垃圾分類治理中有限承擔(dān)起一定范圍內(nèi)監(jiān)督、處理、宣傳和后續(xù)的服務(wù)性工作優(yōu)勢，并與政府、企業(yè)實(shí)現(xiàn)相互聯(lián)動(dòng)。

（四）構(gòu)建全市城市生活垃圾管理雙軌制

建立城市生活垃圾分類體系，將城市生活垃圾具體為原生垃圾和再生垃圾，最終形成統(tǒng)一的城市生活垃圾分類體系。健全保障城市生活垃圾管理收費(fèi)制度，收費(fèi)制度可以為城市生活垃圾處理提供資金支持，提升管理效率，實(shí)現(xiàn)垃圾處理市場化和產(chǎn)業(yè)化。城市生活垃圾管理雙軌制的貫徹必應(yīng)建立健全垃圾收費(fèi)制度，具體在于規(guī)定各類垃圾采用不同的收費(fèi)方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

六、總結(jié)

城市生活垃圾管理已成為當(dāng)今中國城市發(fā)展越來越突出的根本問題。已往政府部門統(tǒng)籌安排垃圾處理的單一管理主體模式暴露出一系列管理效率低下、技術(shù)資金投入不足等問題，隨著城市生活垃圾的分類管理，將促使城市生活垃圾管理進(jìn)一步科學(xué)化、系統(tǒng)化、統(tǒng)一化，這就需要不斷提升全市生活垃圾分類治理社會(huì)性，強(qiáng)化城市生活垃圾分類治理操作性，增強(qiáng)社會(huì)力量共同治理垃圾參與性，構(gòu)建全市城市生活垃圾管理雙軌制，推動(dòng)多元主體在城市生活垃圾管理中的互動(dòng)合作，福祉百姓。