土地征用若干民事法律問題分析與探究

李程程 宋佳佳 李樹新

（青島市即墨區(qū)自然資源局，山東 青島 266200）

引言

我國現(xiàn)行的土地征用制度和國際慣例間具有較大不同，基于民事角度進(jìn)行考量，提升土地征用制度規(guī)范性，促使被征用人的合法權(quán)利受到有效保護(hù)，消除國家征用權(quán)濫用問題出現(xiàn)的可能性，是優(yōu)化土地征用制度的基礎(chǔ)條件。促使土地征用權(quán)利對象及附帶權(quán)問題良好解決，對充分發(fā)揮土地征用范圍依法限制規(guī)則的實效性存在積極影響。

一、存在問題

（一）缺乏優(yōu)先保護(hù)特殊客體

基于相關(guān)實踐，我們可以得知的是，國家征用權(quán)的行使效果即便照比個人權(quán)利要高，但依舊存在例外的情況。以個別國家為例，基于確保公共利益的法律制度，又可分為以維護(hù)公民一般福祉或者維護(hù)文化為目的兩種。我國現(xiàn)行的土地征用制度中并未設(shè)立特殊保護(hù)文物古跡的相關(guān)條文，相關(guān)的法律規(guī)定中也尚未提及在行使土地征用權(quán)的過程中需要特殊處理文物古跡，導(dǎo)致在城市開發(fā)等操作的實施過程中，文物古跡如同其他建筑物一般遭到破壞。

（二）客體存在雙重性

在對農(nóng)村集體土地行使征用權(quán)的過程中，征用客體即為所有權(quán);在征用國家土地的過程中，征用客體為土地所有權(quán)，包含劃撥及出讓土地所有權(quán)。倘若說土地所有權(quán)為國家征用制度慣例，那么土地使用權(quán)責(zé)則具備較高獨立性，屬征用客體之一，出現(xiàn)頻率較低。我國土地所有權(quán)和傳統(tǒng)意義上的大陸法使用權(quán)現(xiàn)如今存在較大差異性，成為獨立征用客體的主要是由于我國土地使用權(quán)機(jī)制及土地所有制性質(zhì)的特殊性。

二、土地征用客體

（一）土地所有權(quán)及其他土地權(quán)利

除土地權(quán)以外的其他土地權(quán)利，例如土地負(fù)擔(dān)的物權(quán)等，包括擔(dān)保物權(quán)及用益物權(quán)等，例如使用權(quán)等。這其中的其他權(quán)利具體指除債權(quán)外的其他權(quán)利，究其原因，債券存在相對性，債券承擔(dān)主體只可以對土地所有人行使相關(guān)權(quán)利，不包括國家。行使土地征用客體的其他土地權(quán)利主要包括的情形如下：第一，其他權(quán)利和所有權(quán)的分離，獨立作為征用客體存在。具體而言，在土地權(quán)歸土地征用主體所有時，土地的其他權(quán)利才可以獨立征用，此類情形的出現(xiàn)除為了滿足客觀需求以外，于土地所有權(quán)獨立歸屬于特定主體的法律體制中也有所體現(xiàn)。第二，其他權(quán)利和土地所有權(quán)一同征用，其他權(quán)利主體及所有人均為被征用的對象，此時，土地所所有權(quán)的主要征用對象即為土地上存在的所有特權(quán)及物權(quán)。

（二）土地改良物所有權(quán)及其他權(quán)利

此類權(quán)利主要包括建筑改良物、農(nóng)用改良物等，例如土地智商的工作物及其他植物等，針對建筑物和土地是否產(chǎn)生附隨性的征用效應(yīng)，現(xiàn)如今應(yīng)用較為廣泛的立法條例主要有：第一，選擇主義，例如某地《土地法》內(nèi)容中表述的，土地征收過程中，附屬改良物需一同征收，但相應(yīng)改良物的所有人有要求進(jìn)行取回并主動遷移的個體除外。此類條例基于符合不動產(chǎn)征用目的及附屬性的條件下，促使被征用主體存在較為自由的選擇權(quán)。第二，強(qiáng)制合并主義。歐洲多數(shù)國家中對建筑物土地的使用具有明確規(guī)定，即在應(yīng)用建筑物土地時需一同使用相應(yīng)土地上的建筑物，究其原因，土地上的樹木及其他建筑物均為和土地一體的不動產(chǎn)。

三、完善我國農(nóng)村土地征用法律制度的主要方法

（一）確定農(nóng)村土地征用中公共利益的相應(yīng)范圍

雖然我國憲法和《土地管理法》中均明文提出了國家征用農(nóng)村土地一定是要為了達(dá)到公益性之目的。然而，在現(xiàn)行的法律法規(guī)之中對于公共利益這一十分重要的概念范圍卻未能進(jìn)行更加清晰的解讀或者描述。政府進(jìn)行征地的過程，不僅包括了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需土地的征用，而且還有相當(dāng)多的一部分土地是在政府征地之后交由企業(yè)開展經(jīng)營性活動的。

（二）全面規(guī)范農(nóng)村土地征用的程序

一是要確保農(nóng)村土地征用程序中能夠有農(nóng)民群眾的積極參與。用地單位可稱之為申請人，而被征用土地的所有人以及土地承包經(jīng)營權(quán)人則可以被視為被申請人。申請人理應(yīng)就進(jìn)行征地的目的、條件以及補(bǔ)償?shù)雀鱾€方面進(jìn)行詳盡的說明，并且通過舉辦聽證會等形式來征求被申請人的真正想法，雙方可以進(jìn)行全面而充分的協(xié)商以求盡快達(dá)成有效協(xié)議。政府主管部門的責(zé)任是促使雙方認(rèn)可并且達(dá)成平等互惠的協(xié)議。一旦無法達(dá)成協(xié)議，則需要政府主管部門作出公正裁決。

（三）明確農(nóng)村土地征用糾紛中的司法救濟(jì)渠道

司法救濟(jì)渠道主要包括了仲裁與行政訴訟等多個方面。通過創(chuàng)建土地征用糾紛方面的司法救濟(jì)渠道，不但十分有利于處理農(nóng)村土地征用過程中的糾紛，而且還有利于提升行政部門的辦事成效。比如，加拿大土地征用法則明確了一旦征用人和所有人在征用時產(chǎn)生了分歧無法協(xié)商解決，就需要由賠償委員會加以裁定。一旦對賠償委員會作出的裁定不予服從的，即可通過法院進(jìn)行裁決，而韓國的征地制度則明確了項目人征得或取消某塊土地使用權(quán)，一定要依據(jù)總統(tǒng)令和土地所有人及其關(guān)系人開展平等協(xié)商，無法達(dá)成協(xié)議或者無法協(xié)商之時，項目人需要在項目獲準(zhǔn)公告發(fā)布開始起一年之中向管轄地所在的土地征用委員會提出進(jìn)行征用裁決之申請。對于因為無法達(dá)成協(xié)議而提出的裁決申請，需要通過土地征用委員會加以受理，而且按照有關(guān)法律規(guī)定的程序加以審理與裁決。

結(jié)語

綜上所述，在當(dāng)前中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)程之中，如何妥善地解決好“三農(nóng)”問題變得愈來愈迫切，已經(jīng)上升成為我國面臨的各類社會問題的重中之重。筆者一直認(rèn)為，怎樣更好地保障農(nóng)民群眾在土地征用過程中的合法利益，則是其中十分重要的一個環(huán)節(jié)。這就需要我們結(jié)合實際，完善富有操作性、合理合法有效的土地征用法律法規(guī)，并且做到嚴(yán)格執(zhí)法，切實有效地維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾的切身利益。