粵港澳大灣區(qū)背景下高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案編制要點(diǎn)分析及建議

文｜華杰工程咨詢有限公司 王剛毅 賀曉東；中交海洋投資控股有限公司 劉清泉

2019年初《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)，提出要把包括廣東、香港、澳門在內(nèi)的大灣區(qū)建設(shè)成為世界級(jí)城市群的宏偉目標(biāo)，其中“一帶一路”建設(shè)是重要支撐點(diǎn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任重道遠(yuǎn)，高速公路作為交通設(shè)施的重要組成部分，城與城之間高速公路尤為突出，建成通車后，會(huì)形成伴隨出入口帶動(dòng)的衛(wèi)星城鎮(zhèn)發(fā)展布局，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)劃布局影響深遠(yuǎn)。

港珠澳大橋、南沙大橋（原虎門二橋）已經(jīng)建成通車，大灣區(qū)出?？诘目焖俳煌ňW(wǎng)路不斷完善，但作為大灣區(qū)西口岸的佛山、中山、珠海、江門等地居民的高速公路出行需求仍然強(qiáng)烈，仍有大量的高速公路急需實(shí)施，采用特許經(jīng)營(yíng)方式是重要方式之一。

1、當(dāng)前適用法律法規(guī)梳理

從1997年開(kāi)始我國(guó)不斷在收費(fèi)公路領(lǐng)域進(jìn)行探索和實(shí)踐，逐步形成了一套成熟的法律法規(guī)體系和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，并在不斷進(jìn)步和完善中。

2004年9月，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》定義了政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路兩種收費(fèi)類型，對(duì)收費(fèi)公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容做出約定。

2007年10月，交通運(yùn)輸部發(fā)布關(guān)于經(jīng)營(yíng)性公路投資人招標(biāo)投標(biāo)的管理規(guī)定，提出先由中標(biāo)人和招標(biāo)人簽訂投資合同，后成立項(xiàng)目公司，最后政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)后期具有實(shí)際的指導(dǎo)意義。

2011年3月，交通運(yùn)輸部發(fā)布了關(guān)于經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)示范文本，就特許權(quán)協(xié)議、投標(biāo)文件格式等內(nèi)容做出約定。

2014年11月，財(cái)政部發(fā)布了PPP項(xiàng)目操作指南，屬于綱領(lǐng)性文件，實(shí)操性較強(qiáng)，2015年發(fā)布財(cái)政支出數(shù)據(jù)測(cè)算、物有所值定性和定量評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)定。

2015年6月，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和共用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)操作的管理辦法，約定了實(shí)施方案、合同條款的框架和協(xié)議的履行等內(nèi)容，并提出注重績(jī)效監(jiān)測(cè)、保障公共利益。

2017年11月，交通運(yùn)輸部辦公廳發(fā)布收費(fèi)公路PPP合作操作指南，允許建設(shè)期進(jìn)行補(bǔ)助支持，推薦使用綜合評(píng)估法選擇投資人，強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目執(zhí)行階段對(duì)財(cái)政預(yù)算管理、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)要符合國(guó)家現(xiàn)有的規(guī)定，運(yùn)營(yíng)期應(yīng)注重績(jī)效評(píng)價(jià)、提倡及時(shí)中期評(píng)估、加強(qiáng)信息披露。

2、高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特點(diǎn)

（1）可封閉收費(fèi)。高速公路可設(shè)置收費(fèi)站收費(fèi)，具有專供汽車按車道分道行駛、并全封閉控制出入特性，收費(fèi)相對(duì)簡(jiǎn)單，極少存在逃費(fèi)現(xiàn)象。

（2）收費(fèi)期限固定。現(xiàn)行收費(fèi)公路管理?xiàng)l例規(guī)定政府還貸類型收費(fèi)期限為15年，國(guó)家在制定政策時(shí)充分考慮發(fā)展區(qū)域不均衡，規(guī)定中西部省區(qū)市最長(zhǎng)為20年；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路，根據(jù)地域不同其收費(fèi)期有25年和30年區(qū)別，收費(fèi)期限相對(duì)固定。

（3）政府定價(jià)?，F(xiàn)狀四車道執(zhí)行0.45元/標(biāo)準(zhǔn)車公里、六車道執(zhí)行0.60元/標(biāo)準(zhǔn)車公里的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。特殊橋梁存在按車次收費(fèi)的情況，例如港珠澳大橋1類和2類小型客車（私家車、出租車）150元/車次，南沙大橋（原名虎門二橋）全程42元/車次。

（4）收費(fèi)權(quán)益可轉(zhuǎn)讓。為配合收費(fèi)條例，交通部發(fā)布收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法，規(guī)定了轉(zhuǎn)讓的條件和手續(xù)，不符合條件的是不能轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)益，轉(zhuǎn)讓須符合手續(xù)按規(guī)定報(bào)審。

（5）重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)。國(guó)務(wù)院及廣東省規(guī)定重大節(jié)假日對(duì)于7座及以下載客車輛免收通行費(fèi)，包括春節(jié)、清明、勞動(dòng)、國(guó)慶等四個(gè)法定的假日，一般一類車一年可免費(fèi)20天，會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生一定損失。

3、高速公路實(shí)施方案關(guān)鍵內(nèi)容分析

實(shí)施方案是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目前期操作的核心內(nèi)容，是實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)前期問(wèn)題排查梳理整、風(fēng)險(xiǎn)把控的良好機(jī)會(huì)，是政府對(duì)項(xiàng)目批復(fù)的依據(jù)。

3.1、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

PPP的核心理念“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、長(zhǎng)期合作”，利益共享是建立在合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基礎(chǔ)上，實(shí)施機(jī)構(gòu)在設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制時(shí)需慎重考慮。高速公路最大的建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)為征地拆遷、材料價(jià)格上漲、運(yùn)營(yíng)期最大風(fēng)險(xiǎn)為收入不足風(fēng)險(xiǎn)：①對(duì)于征地拆遷屬于投資人不可控風(fēng)險(xiǎn)，建議項(xiàng)目公司承擔(dān)估算或概算或預(yù)算審定的征地拆遷費(fèi)用，超出的由政府方另行解決；②關(guān)于材料價(jià)格上漲，投資估算中一般有漲價(jià)預(yù)備費(fèi)，但是各個(gè)項(xiàng)目漲價(jià)預(yù)備費(fèi)的金額和比例，能否覆蓋本項(xiàng)目材料價(jià)格上漲的范圍，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行確定，建議設(shè)置一定風(fēng)險(xiǎn)幅度，例如±5%之內(nèi)不予調(diào)整，僅對(duì)因非項(xiàng)目公司原因造成的超出5%的調(diào)整；③收入不足風(fēng)險(xiǎn)，因通行收入測(cè)算是實(shí)施方案編制的核心內(nèi)容，投資人關(guān)注的核心點(diǎn)，投資意向的出發(fā)點(diǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)如完全由項(xiàng)目公司承擔(dān)，恐難吸引到投資人，故無(wú)論走財(cái)政部PPP還是傳統(tǒng)投資人招標(biāo)，均建議設(shè)置一定保底，例如80%-85%的保底，低于該數(shù)值的由政府方給予補(bǔ)助。

關(guān)于利益共享，政府方為了確保項(xiàng)目順利開(kāi)展，共擔(dān)了大部分風(fēng)險(xiǎn)，也有權(quán)獲得相應(yīng)的利益，可在實(shí)施方案中做如下約定，如未來(lái)項(xiàng)目收益超出預(yù)測(cè)數(shù)值5%的，則可優(yōu)先把超出的收益返還政府在前期風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的額外支出，返還完成后由雙方按比例進(jìn)行分享收益。

3.2、關(guān)于財(cái)務(wù)測(cè)算指標(biāo)的取值

對(duì)于財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)可參考發(fā)改投資〔2006〕1325號(hào)、發(fā)改投資〔2013〕586號(hào)、建標(biāo)〔2010〕106號(hào)等文件規(guī)定，通行費(fèi)收入可選用工程可行性研究報(bào)告中數(shù)據(jù)，資本金比例依據(jù)國(guó)發(fā)〔2015〕51文件公路項(xiàng)目最低為20%，建議適當(dāng)提高比例；收費(fèi)期依據(jù)現(xiàn)行收費(fèi)公路管理?xiàng)l例最長(zhǎng)為25年，建設(shè)期一般3-4年，增值稅稅率應(yīng)按最新規(guī)定調(diào)整，增值稅附加應(yīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際取值。

財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的核心為財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率的取值，發(fā)改投資〔2013〕586號(hào)文規(guī)定的經(jīng)營(yíng)性公路融資前稅前為5.5%，稅后為6%。在進(jìn)行測(cè)算時(shí)需要編制現(xiàn)金流量表、利潤(rùn)與利潤(rùn)分配表、還本付息表等四大報(bào)表；融資成本建議參考基準(zhǔn)利率分別上下浮動(dòng)5%、10%進(jìn)行測(cè)算，結(jié)合融資成本測(cè)算出收益率如果超過(guò)6%，則說(shuō)明項(xiàng)目可行，數(shù)據(jù)越好對(duì)投資人吸引力越大，反之，則需要增加政府補(bǔ)助。

3.3、績(jī)效考核與收益掛鉤

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院要求全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)調(diào)建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，發(fā)布了預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)，要求形成預(yù)算績(jī)效監(jiān)測(cè)的效果，保證每一分錢花的值；同時(shí)財(cái)政部規(guī)定，對(duì)于采用PPP模式的績(jī)效考核至少要與30%的建設(shè)成本掛鉤，即至少通行收入的30%要根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行支付。階段為建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期考核，建設(shè)期考核重點(diǎn)為建設(shè)過(guò)程，可分為年度考核、交工驗(yàn)收考核，應(yīng)設(shè)置一定比例權(quán)重，例如年度考核得分平均值權(quán)重為30%，竣工驗(yàn)收考核權(quán)重為70%。

運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核，可設(shè)置項(xiàng)目公司日常運(yùn)營(yíng)管理、收費(fèi)管理、服務(wù)區(qū)管理、應(yīng)急管理等指標(biāo)；日常運(yùn)營(yíng)管理包括財(cái)務(wù)賬目是否清晰、債務(wù)償還是否及時(shí)、部門設(shè)置是否合理、檔案管理是否混亂、工人工資支付是否及時(shí)等細(xì)化、容易評(píng)判的指標(biāo)；收費(fèi)管理指標(biāo)包括收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限是否公開(kāi)、是否提供合格的發(fā)票、人員培訓(xùn)是否到位等；養(yǎng)護(hù)指標(biāo)包括日常養(yǎng)護(hù)是否符合相關(guān)的養(yǎng)護(hù)指數(shù)、日常車輛通行是否順暢等。當(dāng)考核分值大于約定的分?jǐn)?shù)時(shí)，項(xiàng)目公司方可全額獲得收益，當(dāng)考核分值不達(dá)標(biāo)則扣除費(fèi)用作為懲罰，從根本上激勵(lì)項(xiàng)目公司提供更優(yōu)質(zhì)的通行服務(wù)，做到物有所值。

3.4、合同終止機(jī)制

隨著財(cái)政部入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)提高及整改的不斷深入優(yōu)化，正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目面因前期不合格的合同條款，面臨整改，如未達(dá)要求或雙方未協(xié)商一致，項(xiàng)目將面臨合同終止的風(fēng)險(xiǎn)，在編制合同時(shí)需要考慮終止機(jī)制。終止原因包括投資人提出的、政府提出的終止，也有從政策、法律變更的原因?qū)е马?xiàng)目層面的終止。具體原因包括土地?zé)o法及時(shí)提供、物價(jià)波動(dòng)引起的風(fēng)險(xiǎn)未得到有效解決、政府領(lǐng)導(dǎo)換屆后不認(rèn)可上一任所簽訂的合同、未達(dá)到財(cái)政部的要求被踢出PPP項(xiàng)目管理庫(kù)等原因。對(duì)合同終止的違約處罰不是合同的本意，處罰是保障合同執(zhí)行的一種措施，合同終止的違約金不宜過(guò)高也不宜過(guò)低，建議取值合理范圍內(nèi)，如評(píng)估價(jià)值的3-5%等，作用是對(duì)合同雙方起到警示作用，在最不利的情況下對(duì)雙方的損失降低到最小。

4、小結(jié)

粵港澳大灣區(qū)背景下，高速公路作為交通的重要組成，其經(jīng)濟(jì)效益和帶動(dòng)作用不可估量，現(xiàn)狀法律法規(guī)充分支持特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)充分利用該方式，本文就實(shí)施方案涉及的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、財(cái)務(wù)測(cè)算指標(biāo)的取值、績(jī)效考核與收益掛鉤、合同終止機(jī)制等關(guān)鍵內(nèi)容做出分析和建議，為實(shí)施機(jī)構(gòu)提供參考。