中國集體林改績效評價

佟玉煥，黃映暉

(北京新農(nóng)村建設(shè)研究基地/北京農(nóng)學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 102206)

集體林改(簡稱集體林改)是對林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的創(chuàng)新，沒有林改(簡稱林改)，農(nóng)村的改革將是不充分、不徹底的。全面推進現(xiàn)代林業(yè)體制改革是解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力、有效發(fā)揮林地資源潛力、促進農(nóng)民增收致富的基礎(chǔ)條件[1]。近些年來，集體林改績效問題在學(xué)者們的研究中得到深化，成果顯著，但是目前該領(lǐng)域研究缺乏大范圍調(diào)查分析。

1 林權(quán)制度績效內(nèi)涵

關(guān)于林權(quán)各學(xué)者有不同的觀點，第一種是從法律角度來架構(gòu)其權(quán)益屬性。林權(quán)是森林資源財產(chǎn)權(quán)在法律上的具體體現(xiàn)，它包括林業(yè)資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)[2]，中國林權(quán)屬于殘缺性產(chǎn)權(quán)(林木采伐受限，林地管理受制)。第二種是從經(jīng)營角度來申明其權(quán)益范疇：林權(quán)包括森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)，林地承包經(jīng)營權(quán)等，林權(quán)具有分散性、多樣性、物權(quán)性、流動性、地域性五個特性[3]，第二種觀點比第一種觀點多了林地承包權(quán)，權(quán)屬界定更加清晰且符合當(dāng)前中國林業(yè)經(jīng)營的實際需求，范圍更加廣泛。第三種觀點從經(jīng)濟角度來體現(xiàn)其權(quán)益范圍：認為林權(quán)作為一個集合的概念屬于經(jīng)濟范疇，是人們對林業(yè)資產(chǎn)享有所有、收益、處置和使用監(jiān)督關(guān)系，包括林地權(quán)屬、林木權(quán)屬和森林環(huán)境產(chǎn)權(quán)[4]。綜上，林權(quán)是林業(yè)所有者或經(jīng)營主體依法對于森林資源及其環(huán)境、林地、林木的占有、使用、經(jīng)營或承包、收益和處分的權(quán)利，并且這些權(quán)利都遵循一定的規(guī)范和準(zhǔn)則，受到法律、習(xí)俗和道德層面的制約。

績效表現(xiàn)為組織為完成其目標(biāo)展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出[5]。績效管理是企業(yè)為提高自己的競爭力和適應(yīng)能力在探索提高生產(chǎn)力和改善組織績效的途徑中提出的[6]。產(chǎn)出增加、效率改善、公平程度提高、成本或交易費用降低等都可稱之為績效改善[7]。從經(jīng)濟角度來講，績效一詞更加強調(diào)投入產(chǎn)出比，如技術(shù)效率、配置效率、整體效率等[8]。綜上，績效作為一種期望達到的結(jié)果，用于衡量目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

綜上可得：林權(quán)制度績效是指林業(yè)從業(yè)者在遵守一定的林業(yè)規(guī)則或準(zhǔn)則的前提下，進行林業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)活動所帶來的收益和成果。

2 林改績效評價內(nèi)容

2.1 經(jīng)濟效益

2.1.1 促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展 郭志勤通過對山東、遼寧等9個省份的調(diào)研，農(nóng)戶林業(yè)收入增長使得林業(yè)產(chǎn)業(yè)得到較好發(fā)展，這些省份的林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值和增長率都得到較大的提升[9]。胡慧敏綜合分析河北省張家口市和承德市的林業(yè)改革績效，發(fā)現(xiàn)改革后兩市森林資源實現(xiàn)增長、林業(yè)產(chǎn)值增加、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展良好[10]。

2.1.2 促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展 孔祥智等對福建永安市村集體調(diào)研發(fā)現(xiàn)，林業(yè)改革使得村級財政實力增強。其原因，林改使得林地被激活，無論是適用范圍還是收費標(biāo)準(zhǔn)都得到一定的擴大和提升，流轉(zhuǎn)速度也加快使得承包經(jīng)營比例上升，村集體用于林業(yè)經(jīng)營支出相應(yīng)減少[11]。龍賀興通過研究福建省建甌市上房村集體林改的動因、決策過程和績效，發(fā)現(xiàn)該村進行集體林改后，激發(fā)了經(jīng)營主體開發(fā)荒山的積極性，各經(jīng)營主體通過相應(yīng)的利益聯(lián)結(jié)，提高了荒山的利用率和經(jīng)營效益，在各方努力下，新的機耕路分布在該村的山林，使得山林的開發(fā)和采伐效率得到較大提升[12]。

2.1.3 促進農(nóng)民增收 孔凡斌調(diào)研江西省2 484家農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)，林改可以減少林業(yè)利益分配環(huán)節(jié)、降低交易成本，提高農(nóng)民林業(yè)經(jīng)濟效益，另外林業(yè)稅費的下調(diào)、相關(guān)林產(chǎn)品價格的提高也激發(fā)了林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營的動力與熱情[13]。賀東航對農(nóng)戶訪談后得出結(jié)論，林改使林業(yè)收入增長加速、比重上升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，林業(yè)稅費大幅降低、林農(nóng)增收成效顯著[14]?？垫绿岢?，廣東省在林改過程中，通過提高林地租金、減免稅費、補償生態(tài)公益林三種途徑來提高當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的收入水平，同時這些途徑也降低了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)和基尼系數(shù)[15]。

2.2 社會效益

2.2.1 穩(wěn)定社會秩序 集體林改對于改善鄰里關(guān)系、穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序具有重要的促進作用。郭艷芹調(diào)查研究福建省永安市發(fā)現(xiàn)，該市通過集體林業(yè)改革，村集體通過收取林業(yè)使用費及收益分成等途徑確保村集體收益，經(jīng)濟實力得到有效壯大，通過將財務(wù)進行有效管理，完善林業(yè)的二次分配，使廣大林農(nóng)病有所醫(yī)、學(xué)有所上、老有所養(yǎng)、貧有所幫，社會保障體系得到完善，社會秩序和諧穩(wěn)定[16]。集體林業(yè)改革為構(gòu)建和諧農(nóng)村提供了外生動力，同時也增加了了文明鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)生動力[17]。通過對云南省30個縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，45.9%的樣本農(nóng)戶贊同集體林改使得鄰里關(guān)系得到有效改善[18]。

2.2.2 促進就業(yè) 集體林改對于促進林農(nóng)就業(yè)具有較好的作用力。對福建省永安市15個樣本村66家企業(yè)調(diào)研了解到，集體林改后促進了林業(yè)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿μ峁┝舜罅烤蜆I(yè)機會[16]。孫文芳對遼寧省撫順市清原自治縣調(diào)研后指出，集體林改為該地農(nóng)民提供了廣闊的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)空間，一批林業(yè)種植大戶和養(yǎng)殖大戶順勢而為，在提升個人能力和財富的同時也帶動了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)[17]。集體林改為農(nóng)村剩余勞動力提供了多種可能的就業(yè)途徑，帶動了勞動就業(yè)率的提高[19]。

2.2.3 促進基層民主建設(shè) 集體林改強化了基層監(jiān)督機制、推動了基層民主建設(shè)。集體林業(yè)改革推動了農(nóng)村民主建設(shè)[20]。林改對當(dāng)?shù)氐拇寮壝裰鳟a(chǎn)生了積極影響，村民參與民主建設(shè)的熱情高漲，村級事務(wù)決策也更加民主[21]。集體林改后，村民的民主意識大大增強，能夠充分使用自己民主監(jiān)督等方面的權(quán)利，村干部也有意識的走群眾路線，民主得到充分貫徹[22]。林改帶動村民參與村政的熱情，村民民主意識得到提高[23]。

2.2.4 強化基層社會服務(wù) 中國集體林改制度強化了政府和林業(yè)管理部門的社會服務(wù)職能。中國林權(quán)改革經(jīng)過多年的積累和發(fā)展，現(xiàn)已形成林業(yè)社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系：林木種苗、管護與森林防護體系，林業(yè)財政、金融服務(wù)、市場化服務(wù)、信息服務(wù)、科技服務(wù)、林業(yè)政策與法律以及林業(yè)信息服務(wù)體系，這些體系經(jīng)過完善和發(fā)展，對林業(yè)的促進作用逐步加強[24]。

改革使得政府在集體林管理上“越位”、“缺位”和“錯位”的諸多問題得到有效解決[25]。集體林改使得林業(yè)產(chǎn)權(quán)、資源流轉(zhuǎn)規(guī)范，林農(nóng)積極性提高，這些都對林業(yè)部門的管理和服務(wù)能力有了更高的要求，相關(guān)部門應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)提升[26]。楊鳳鳴等對湖北省常寧市集體林改進行研究發(fā)現(xiàn)，該項改革實施以來，通過增加森林病蟲害檢測面積，該地區(qū)森林病蟲害發(fā)生面積下降，另外采取有效手段，火災(zāi)次數(shù)明顯減少、受損面積降低，這些都與相關(guān)部門強化其社會服務(wù)職能密不可分[27]。

2.3 生態(tài)效益

集體林改對于生態(tài)環(huán)境有積極的影響。許傳德通過分析中國八次森林清查數(shù)據(jù)認為，在20世紀(jì)70～90年代的森林行動、21世紀(jì)初啟動的天然林資源保護等六大工程、生態(tài)效益補償機制的建立、集體林改的順利推進等都促進了中國森林資源總量的增加[28]。森林總量增加、結(jié)構(gòu)改善和質(zhì)量提高，森林生態(tài)功能會進一步加強[29]。也有學(xué)者認為集體林改給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來了消極影響：“均股均利”的改革模式容易帶來逐利的短期行為，不利于林業(yè)的長期發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的有效平衡，另外林業(yè)活動如抽水、施肥等會對周邊的生態(tài)環(huán)境帶來一定的負面效應(yīng)[30]。

3 林改績效評價方法

正確分析和運用相關(guān)評價方法在林改績效評價中扮演著重要的角色，其對于科學(xué)有效評價既定目標(biāo)的落實情況、制定下一步工作計劃等方面具有重要意義。綜合現(xiàn)有林改績效評價文獻，學(xué)者們都采用了合適的分析方法研究。其中有李國軍等使用的定性分析；也有定量分析，如孔凡斌使用的目標(biāo)評價法、郭艷芹使用的Probit模型、賀東航的對比分析、趙鋒泓的主成分分析、徐拓遠的雙重差分模型、劉珉的貳元logistic分析等；還有定量和定性相結(jié)合的分析方式，如李怡的SCP分析以及朱莉華的描述統(tǒng)計等。以上學(xué)者運用不同的方法評價后均認為林改對于促進林農(nóng)增收、林業(yè)增效、社會穩(wěn)定以及生態(tài)保護等方面具有良好的促進作用。另外，趙靜運用定性與定量相結(jié)合的AHP法展開對福建省永安市的集體林改績效進行綜合評價，并提出集體林改提高了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、社會和生態(tài)效益，同時指出集體林改績效在一定程度上影響農(nóng)戶的森林經(jīng)營意愿[31]。吉登艷通過將資本與勞動力投入的Double Hurdle模型進行回歸得出，使用權(quán)完整性認知對林地資本和勞動力投入水平具有正向顯著性影響，因此，集體林改需要穩(wěn)定其政策，做好林地確權(quán)工作，激發(fā)林農(nóng)營林造林的積極性，并充分保障農(nóng)民收益[32]。

4 結(jié)語

總體來說，林改對于促進林業(yè)增效、林農(nóng)增收、農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)、完善基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有重要的積極意義，但是也有學(xué)者指出其在改革的過程中也有林權(quán)糾紛和歷史遺留等問題存在，這不利于林改的有效推進。

中國集體林改績效評價方面存在一些需要提升的空間：第一是由于中國集體林改始于南方，因而學(xué)者們對于南方林改績效評價研究居多，北方偏少，所以學(xué)者們應(yīng)該在研究區(qū)域的選擇上做些調(diào)整，西北地區(qū)無論是在生態(tài)需求還是制度推廣方面更具有實踐的迫切性；第二是指標(biāo)體系的設(shè)計缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還有待完善，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的集體林改成效評價體系，使研究更具有客觀性；第三，研究數(shù)據(jù)選取大多是三年或五年，缺乏對于集體林改實施進程進行長期的跟蹤性調(diào)查，這樣以來就難以發(fā)現(xiàn)林改對經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益方面的長期影響，學(xué)者應(yīng)該進行回訪和跟蹤調(diào)查，進而提高其研究的科學(xué)性；第四，現(xiàn)有研究更多關(guān)注林改的經(jīng)濟績效，對于社會公平等方面關(guān)注不足，而公平問題是有效保障各方權(quán)益的關(guān)鍵，今后學(xué)者應(yīng)該加強在這方面的研究；第五，現(xiàn)有研究大多采用實地調(diào)研和統(tǒng)計描述的方法，對于計量經(jīng)濟學(xué)方法研究較少，為提高研究的深度，還需加強該種方法的使用。