輕軌交通審批與建管的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究
——輕軌之法

周 敏，李 穎，于松偉

（北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司，北京 100032）

2018年6月底，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(國辦發(fā)〔2018〕52號(hào))》(簡(jiǎn)稱 52號(hào)文)[1]發(fā)布，對(duì)地鐵和輕軌的立項(xiàng)審批做出了新的規(guī)定。目前交通擁堵在中等規(guī)模城市(150萬～300萬人)日趨嚴(yán)重，各城市對(duì)輕軌交通的建設(shè)需求已經(jīng)提上日程。在《國內(nèi)外輕軌概念的發(fā)展研究》[2]文中提出，由于輕軌概念模糊和不統(tǒng)一，筆者建議輕軌按廣義和狹義進(jìn)行分類。廣義輕軌相當(dāng)于高峰斷面客流量為1萬～3萬人/h的中運(yùn)量系統(tǒng)；狹義輕軌是以高架敷設(shè)方式為主，路權(quán)形式多樣，運(yùn)營組織靈活，采用鉸接車輛或輕軌C型車的鋼輪鋼軌系統(tǒng)。僅從概念上區(qū)分，狹義輕軌包括了現(xiàn)代有軌電車。筆者認(rèn)為，只有在輕軌概念清晰的前提下，才能說清輕軌該如何申報(bào)審批、如何設(shè)計(jì)實(shí)施、如何界定運(yùn)營管理責(zé)任，繼而推動(dòng)輕軌交通在我國進(jìn)一步發(fā)展。

輕軌交通項(xiàng)目是城市大型基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，按照建設(shè)過程，一般分為前期研究立項(xiàng)審批階段、工程實(shí)施階段、工程竣工驗(yàn)收以及交付試運(yùn)營4個(gè)階段?？紤]到輕軌交通系統(tǒng)的施工安裝、設(shè)備供應(yīng)等方面的專業(yè)性和普適性，本文重點(diǎn)研究輕軌交通系統(tǒng)的立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)、運(yùn)營管理等方面的法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

1 輕軌立項(xiàng)審批法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)研究

城市軌道交通自2003年81號(hào)文[3]后，經(jīng)歷了15年的快速發(fā)展，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，除了有軌電車以外，已經(jīng)基本形成一整套較為完善的立項(xiàng)審批管理流程。從城市軌道交通項(xiàng)目立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)看，項(xiàng)目立項(xiàng)包括線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、工程可行性研究 3個(gè)階段。其中各個(gè)環(huán)節(jié)的編制報(bào)告或者設(shè)計(jì)文件大部分都有相應(yīng)的指導(dǎo)文件或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但有軌電車的立項(xiàng)審批，也包括含有部分B路權(quán)的輕軌系統(tǒng)，由于一直概念不清晰，在線網(wǎng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、立項(xiàng)審批政策等方面有一定的缺失。

1.1 城市軌道交通項(xiàng)目立項(xiàng)審批政策

自2003年81號(hào)文頒布以來，國家對(duì)城市軌道交通的管理日趨完善，各部委對(duì)城市軌道交通各自主管的領(lǐng)域都非常關(guān)注，并先后出臺(tái)了部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，城市軌道交通審批立項(xiàng)的政策較為完備(見表1)。

表1 我國城市軌道交通審批立項(xiàng)政策Tab.1 Procedures for urban rail transit approval in China

2018年52號(hào)文在2003年81號(hào)文的基礎(chǔ)上，提高了經(jīng)濟(jì)門檻，同時(shí)吸收了發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49[4]號(hào)文的主要內(nèi)容，并增加地方債務(wù)要求等相關(guān)規(guī)定，降低地方政府盲目舉債的風(fēng)險(xiǎn)。52號(hào)文對(duì)地鐵和輕軌項(xiàng)目的申報(bào)條件、申報(bào)程序、規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃批復(fù)等提出了明確意見，并明確有軌電車項(xiàng)目由省級(jí)發(fā)改委審批。這些規(guī)章的制定，明確了城市軌道交通項(xiàng)目的基本立項(xiàng)審批程序；但52號(hào)文未對(duì)有軌電車以及輕軌系統(tǒng)的申報(bào)程序做出明確規(guī)定，主要體現(xiàn)在有軌電車是否也需要像地鐵一樣編制線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，甚至因?yàn)檩p軌交通系統(tǒng)概念和有軌電車的區(qū)分不夠明確，導(dǎo)致部分地方政府以有軌電車名義建設(shè)輕軌，或部分省級(jí)投資主管部門對(duì)部分高架或地下的有軌電車項(xiàng)目存疑，增加了審批成本和風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 輕軌系統(tǒng)應(yīng)明確審批權(quán)限和審批程序

輕軌系統(tǒng)是個(gè)較為寬泛的概念，目前對(duì)于新型軌道交通，如中低速磁懸浮交通、直線電機(jī)交通系統(tǒng)、跨座式單軌交通等的審批與地鐵項(xiàng)目的審批程序基本一致。但狹義輕軌，上限接近地鐵功能，下限則為有軌電車。對(duì)輕軌系統(tǒng)，筆者認(rèn)為，既不能全由國家發(fā)改委審批，也不能全由省級(jí)發(fā)改委審批，而應(yīng)首先對(duì)輕軌系統(tǒng)進(jìn)行分級(jí)分類。按照德國分級(jí)分類方法，4級(jí)輕軌采用了全封閉、專用道，運(yùn)能達(dá)到3萬人次/h以上，旅行速度達(dá)38 km/h，已經(jīng)達(dá)到了國內(nèi)地鐵等級(jí)；3級(jí)輕軌基本采用全封閉形式，運(yùn)能接近3萬人次/h，與國內(nèi)輕軌是中運(yùn)量的概念相當(dāng)；2級(jí)輕軌采用了專用道，路口平交形式，相當(dāng)于國內(nèi)近些年出現(xiàn)的“現(xiàn)代有軌電車”；而 1級(jí)輕軌就是舊式有軌電車(主要觀光用)。我國在短期內(nèi)不會(huì)大力發(fā)展1級(jí)輕軌。如果我國也采用這種劃分方式，則3、4級(jí)輕軌應(yīng)由國家發(fā)改委審批，而2級(jí)輕軌則可由省發(fā)改委審批。

在申報(bào)程序上，對(duì)于3、4級(jí)輕軌系統(tǒng)，應(yīng)分別編制線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并按地鐵項(xiàng)目的審批程序辦理；而對(duì)2級(jí)輕軌，則可按有軌電車項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)。對(duì)于3級(jí)輕軌，兼具地鐵和有軌電車的特性，建議3級(jí)輕軌線網(wǎng)規(guī)劃納入城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，與城市地鐵網(wǎng)融為一體，因?yàn)?級(jí)輕軌全封閉式形式較高，從功能和服務(wù)上更靠近地鐵系統(tǒng)，規(guī)劃的技術(shù)方法與地鐵也更為接近，只是需要補(bǔ)充平交道口和專用車道部分內(nèi)容。

1.3 有軌電車的立項(xiàng)審批

從各地城市有軌電車的建設(shè)程序看，由于各地建設(shè)程序不統(tǒng)一，從而對(duì)立項(xiàng)審批的要件、要求不一致。地鐵項(xiàng)目申報(bào)按照線網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃2個(gè)階段完成前期規(guī)劃研究，其中線網(wǎng)規(guī)劃主要依據(jù)城市總體規(guī)劃和城市綜合交通規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)；建設(shè)規(guī)劃依據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，重點(diǎn)在于項(xiàng)目建設(shè)方案的科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性。整個(gè)前期研究分階段按不同要求對(duì)各個(gè)方面全面研究，并廣泛征求社會(huì)和相關(guān)部門意見，研究成果較為科學(xué)、合理。反觀有軌電車，由于缺乏國家層面上的線網(wǎng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策指引，各地在申報(bào)有軌電車時(shí)，缺乏統(tǒng)一的線網(wǎng)規(guī)劃，甚至為了盡快建設(shè)有軌電車，直接省去線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃環(huán)節(jié)，一步直接到項(xiàng)目建議書或可行性研究報(bào)告。表2列出了部分城市有軌電車基本程序。

表2 國內(nèi)有軌電車基本建設(shè)程序?qū)Ρ萚5]Tab.2 Construction procedures for trams in China

筆者認(rèn)為，考慮到有軌電車項(xiàng)目投資較小，審批層級(jí)相對(duì)較低，可以采用線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃合二為一的方式編制有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃，內(nèi)容包括遠(yuǎn)期線網(wǎng)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，其中遠(yuǎn)期線網(wǎng)規(guī)劃側(cè)重有軌電車的功能定位、網(wǎng)絡(luò)布局、與城市總體規(guī)劃和綜合交通的協(xié)調(diào)關(guān)系；近期建設(shè)規(guī)劃側(cè)重近期修建方案、投資及投資強(qiáng)度分析。整個(gè)規(guī)劃由省級(jí)發(fā)改部門、住建部門以及規(guī)劃部門會(huì)簽審核，同時(shí)編制規(guī)劃環(huán)評(píng)，審核通過后，即可認(rèn)為有軌電車項(xiàng)目在省級(jí)投資管理部門通過了立項(xiàng)審批程序。之后，可以直接編制項(xiàng)目的工程可行性研究報(bào)告，以替代項(xiàng)目建議書，在市級(jí)發(fā)改委或省發(fā)改委進(jìn)一步完成項(xiàng)目立項(xiàng)。

1.4 缺乏《有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》

根據(jù)立項(xiàng)要求，各城市在發(fā)展城市軌道交通時(shí)，首先需要編制城市軌道交通的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的主要目的在于制定城市軌道交通長遠(yuǎn)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，其中長遠(yuǎn)規(guī)劃主要用于軌道交通設(shè)施的用地控制規(guī)劃，以協(xié)調(diào)城市土地規(guī)劃和開發(fā)大型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)(如綜合管廊、重大管線、市政橋梁等的關(guān)系)，降低項(xiàng)目建設(shè)的拆改移成本，并促進(jìn)土地和軌道交通的“雙贏”發(fā)展。因此，有軌電車的線網(wǎng)規(guī)劃具有非常重要的作用。

但《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》[6]在1.0.2中指出“本標(biāo)準(zhǔn)適用于城市總體規(guī)劃階段的城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。本標(biāo)準(zhǔn)不適用于有軌電車系統(tǒng)。”筆者有幸參與了該標(biāo)準(zhǔn)的編制，討論到這一條款的主要原因是：有軌電車嚴(yán)重依賴城市道路，與其他封閉式軌道交通系統(tǒng)相比，具有不同的技術(shù)路線。但筆者認(rèn)為，相比于城市公交，有軌電車具有大量專有軌道、檢修設(shè)施(綜合檢修和聯(lián)絡(luò)線)、供電設(shè)備等與地鐵相似的軌旁設(shè)施，甚至還存在局部高架橋或下穿隧道，一旦建設(shè)，不可更改或者改造難度極大。對(duì)中等規(guī)模城市而言，有軌電車的投資并不低，一樣存在與其他設(shè)施協(xié)調(diào)規(guī)劃的問題；而且有軌電車線網(wǎng)與其他全封閉軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的不同在于，有軌電車線網(wǎng)更具有城市道路公交的特性，存在路軌分離現(xiàn)象，即同樣的路由具有開行多方向線路可能性的特點(diǎn)，這更要求有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃需要從網(wǎng)絡(luò)的層面考慮運(yùn)營問題。因此，筆者建議應(yīng)加緊國家級(jí)《有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)研究。目前，各地在編制有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃時(shí)，或參照地鐵線網(wǎng)規(guī)劃的編制思路，忽略了有軌電車路權(quán)開放性的一面；或依據(jù)城市公交線網(wǎng)規(guī)劃編制思路，忽視了有軌電車具有更多的軌道、場(chǎng)段、供電等硬件設(shè)施。在地方上，目前只有上海市編制了《城市有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》(DGTJ08—2196—2016)[7]。

筆者認(rèn)為《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》在下一次修編時(shí)，應(yīng)納入有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃的編制內(nèi)容，或者單獨(dú)編制《有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》，與《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》相比，重點(diǎn)突出有軌電車的“道路特性”，如道路斷面規(guī)劃、相交道路路口的交通管理規(guī)劃及線路運(yùn)營規(guī)劃；與城市公交線網(wǎng)規(guī)劃相比，應(yīng)突出有軌電車的功能定位、線路起終點(diǎn)、線路路由、運(yùn)營規(guī)劃、場(chǎng)段規(guī)劃、資源共享規(guī)劃以及與其他中大運(yùn)量軌道交通的銜接關(guān)系等。

封閉式輕軌系統(tǒng)可以依據(jù)《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行編制，而開放式或含有平交路口的輕軌系統(tǒng)，則依據(jù)《有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》。

2 輕軌系統(tǒng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

按照新修訂的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》[8]第二條：“標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)?！币罁?jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)較企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)略高，位于國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)之后。根據(jù)質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委、民政部關(guān)于印發(fā)《團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定(試行)》[9](國質(zhì)檢標(biāo)聯(lián)〔2017〕536號(hào))的通知，“第十條 團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求不得低于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)技術(shù)要求”，所以，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)也是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)過市場(chǎng)檢驗(yàn)，并在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平后，可以升級(jí)為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)甚至是國家標(biāo)準(zhǔn)。

目前，城市軌道交通行業(yè)內(nèi)的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，主要由中國城市軌道交通協(xié)會(huì)、中國鐵道學(xué)會(huì)和中國土木工程學(xué)會(huì)頒布，例如中國土木工程學(xué)會(huì)曾在2017年4月頒布《市域快速軌道交通設(shè)計(jì)規(guī)范》(T/CCES2—2017)，中國鐵道學(xué)會(huì)同時(shí)期頒布了《市域鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》，中國城市軌道交通協(xié)會(huì)正在編制《市域快軌交通技術(shù)規(guī)范》。出現(xiàn)3本內(nèi)容相差不大的規(guī)范，按照《團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定(試行)》，主要是為了鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，行業(yè)內(nèi)通過比較競(jìng)爭(zhēng)，最終團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)在取得共識(shí)后可以升級(jí)為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，同期行業(yè)主管部門、住建部也組織編制了《地鐵快線設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，目前正處于征求意見稿階段。

城市軌道交通行業(yè)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)起步較晚，目前尚未形成體系。中國城市軌道交通協(xié)會(huì)正在組織編制中的《城市軌道交通團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)體系》，將城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)分為基礎(chǔ)、建設(shè)、運(yùn)營、裝備和開發(fā)5個(gè)子體系。其中基礎(chǔ)類似標(biāo)準(zhǔn)體系中的基礎(chǔ)層，而裝備具有較強(qiáng)的專業(yè)性，一般位于專用層，開發(fā)不是城市軌道交通的核心內(nèi)容。所以本文重點(diǎn)聚焦建設(shè)子體系中的輕軌設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，運(yùn)營和設(shè)計(jì)是密不可分的，運(yùn)營需求是設(shè)計(jì)輸入，設(shè)計(jì)是為運(yùn)營服務(wù)的。因此，很多運(yùn)營規(guī)范中提出的要求，在設(shè)計(jì)階段就必須予以考慮。

2.1 地鐵設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范數(shù)量最多

在已經(jīng)批復(fù)建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目的城市中，除了為數(shù)不多的新型軌道交通以外，大都建成了以A、B型車為主體的地鐵項(xiàng)目，因此，標(biāo)準(zhǔn)體系中大部分都針對(duì)的是地鐵項(xiàng)目，其中針對(duì)地鐵設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范如表3所示。

表3 國內(nèi)地鐵設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范Tab.3 Design Codes for Metro in China

其中《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》自1992年頒布以來，分別于2003年和2013年經(jīng)過兩次修訂?，F(xiàn)行《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》總結(jié)了我國地鐵建設(shè)和運(yùn)營管理多年的經(jīng)驗(yàn)和新技術(shù)，并認(rèn)真分析了國外地鐵的有關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)技術(shù)，經(jīng)反復(fù)論證研究最終定稿?！兜罔F設(shè)計(jì)規(guī)范》成為地鐵設(shè)計(jì)行業(yè)內(nèi)最重要的設(shè)計(jì)規(guī)范。該規(guī)范共分29章和5個(gè)附錄，與之前的版本相比，增加了6章，新增車輛、綜合監(jiān)控、乘客信息系統(tǒng)、門禁、站內(nèi)客運(yùn)設(shè)備、站臺(tái)門等，體現(xiàn)了新技術(shù)的發(fā)展。《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》是我國城市軌道交通行業(yè)最重要的一本規(guī)范之一，許多其他制式的規(guī)范都將《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》作為索引規(guī)范。另外，很多新制式剛出現(xiàn)時(shí)，沒有相應(yīng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，也都參照《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》，例如長春輕軌、渾南有軌電車項(xiàng)目、重慶跨座式單軌交通等。

《城市軌道交通工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(建標(biāo) 104—2008)由建設(shè)部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布，最早的試行本于1999年3月頒布。該標(biāo)準(zhǔn)的編制目的是為了推動(dòng)城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)城市軌道交通設(shè)備國產(chǎn)化、標(biāo)準(zhǔn)化和系列化，提高設(shè)備制造水平，控制建設(shè)規(guī)模和降低工程造價(jià)。該標(biāo)準(zhǔn)成為城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃、可行性研究和工程設(shè)計(jì)的重要依據(jù)。該標(biāo)準(zhǔn)第三條明確指出：“本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)適用于城市軌道交通的高運(yùn)量、大運(yùn)量、中運(yùn)量系統(tǒng)、鋼輪鋼軌系統(tǒng)的新建工程項(xiàng)目。市域軌道交通系統(tǒng)、有軌電車系統(tǒng)、跨座式單軌交通等輪軌系統(tǒng)，既有線的改建、擴(kuò)建工程可參照?qǐng)?zhí)行?！币簿褪钦f，該建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)更多適用于全封閉的鋼輪鋼軌項(xiàng)目，對(duì)B路權(quán)的中低運(yùn)量鋼輪鋼軌系統(tǒng)就不適用了。

《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》是以功能和性能要求為基礎(chǔ)的全文強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，條款以城市軌道交通安全為主線，統(tǒng)籌考慮了衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和維護(hù)社會(huì)公眾利益等方面的技術(shù)要求。該規(guī)范總則1.0.2中指出“本規(guī)范適用于城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營。本規(guī)范不適用于高速磁浮系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)營”，術(shù)語中城市軌道交通指“采用專用軌道導(dǎo)向運(yùn)行的城市公共客運(yùn)交通系統(tǒng)，包括地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、有軌電車、磁浮系統(tǒng)、自動(dòng)導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)?！笨梢?，本規(guī)范適用于所有制式的城市軌道交通系統(tǒng)。

除此以外，北京、上海、重慶等城市根據(jù)各自城市軌道交通發(fā)展的需要，編制了地方標(biāo)準(zhǔn)，例如上海就專門針對(duì)上海的小車，即C型車的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定；重慶針對(duì)山地城市的特點(diǎn)，有意識(shí)地提高了線路最大縱斷面坡度。

從設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營的角度看，地鐵項(xiàng)目是城市軌道交通中經(jīng)驗(yàn)積累最為豐富的制式，相比有軌電車，尤其是各種新型軌道交通，在技術(shù)、裝備、人才的儲(chǔ)備、運(yùn)營、維保等方面更有優(yōu)勢(shì)。

2.2 輕軌交通系統(tǒng)中部分新型軌道交通設(shè)計(jì)規(guī)范尚有缺失

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國在軌道交通制式方面，直線電機(jī)交通、跨座式單軌交通、中低速磁懸浮交通、APM等系統(tǒng)相繼建成運(yùn)營，這些制式豐富了我國城市軌道交通，尤其是輕軌交通系統(tǒng)的內(nèi)容和層次，也提高了我國城市軌道交通車輛技術(shù)的國產(chǎn)化水平。我國在建設(shè)總結(jié)中，也編制了部分新型軌道交通的設(shè)計(jì)規(guī)范。與《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》有所不同的是，地鐵的車輛型號(hào)根據(jù)車輛的寬度從國家層面分為 A、B、C三種型號(hào)，并相對(duì)統(tǒng)一了車輛長度、車底板高度、軸距和定距等車輛關(guān)鍵參數(shù)，為地鐵項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。而新型軌道交通的車輛尺寸是各個(gè)廠家的產(chǎn)品，具有各自的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，相同的制式，如跨座式單軌交通、中低速磁浮交通尚沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此，新型軌道交通的設(shè)計(jì)規(guī)范基本針對(duì)各自的車輛產(chǎn)品進(jìn)行編制，如表4所示。

表4 國內(nèi)新型軌道交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范Tab.4 Design Codes for New Type Urban Rail Transit in China

《跨座式單軌交通設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50458—2008)由住建部頒布，是我國首次編制的跨座式單軌交通國家標(biāo)準(zhǔn)，共有24章，2個(gè)附錄。與《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》相比，主要內(nèi)容除常規(guī)地鐵具有的專業(yè)技術(shù)內(nèi)容外，在相關(guān)專業(yè)根據(jù)跨座式單軌交通的技術(shù)要求增補(bǔ)了專門的規(guī)定，還根據(jù)跨座式單軌交通的特點(diǎn)增訂了車輛、軌道梁橋、道岔系統(tǒng)等內(nèi)容。該規(guī)范總則1.0.2指出“本規(guī)范適用于中運(yùn)量城市軌道交通以高架線為主的跨座式單軌新建工程的設(shè)計(jì)”，但實(shí)際上，該規(guī)范的車輛章節(jié)，對(duì)車輛的技術(shù)參數(shù)做出了明確規(guī)定，例如，轉(zhuǎn)向架中心距9 600 mm。該規(guī)范主要針對(duì)的是重慶單軌雙軸車輛，也就是最早采用日立技術(shù)生產(chǎn)的單軌車輛，而不完全適用于龐巴迪的單軸跨座式單軌車輛。

目前，不少城市為了降低造價(jià)而傾向輕型跨座式單軌交通，銀川等地已經(jīng)建成園區(qū)線路，濟(jì)寧、蕪湖正在建設(shè)之中，柳州、西安等地正準(zhǔn)備籌建。輕型跨座式單軌指的是龐巴迪或比亞迪單軸跨座式單軌，這種車型尚沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，中國城市軌道交通協(xié)會(huì)正視國內(nèi)對(duì)跨座式單軌交通的建設(shè)需求，結(jié)合國內(nèi)外跨座式單軌交通技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，總結(jié)國內(nèi)外建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，編制并頒布了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《輕型跨座式單軌交通設(shè)計(jì)導(dǎo)則》(T/CAMET 04001—2018)，用于指導(dǎo)該類跨座式單軌系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。該標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的車型及適用范圍是針對(duì)新的車型特點(diǎn)，是對(duì)《跨座式單軌交通設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50458—2008)的補(bǔ)充，所適用的車型主要為“最大軸重不大于14 t的二軸輕型跨座式單軌車型和最大軸重不大于10 t的四軸輕型跨座式單軌車型”，該導(dǎo)則共26章，5個(gè)附錄。西安市結(jié)合比亞迪在當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)的優(yōu)勢(shì)，且為了推動(dòng)云軌產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化發(fā)展，頒布了地標(biāo)《中運(yùn)量跨座式單軌交通系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范》(DB6101/T 3023—2018)[16]，共 27章，3個(gè)附錄，分別是道岔類型及技術(shù)參數(shù)、限界計(jì)算方法和限界圖表。顯然，限界圖表與車輛限界緊密相關(guān)，即與車輛的尺寸參數(shù)及構(gòu)造技術(shù)等緊密相關(guān)。與《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》相比，將軌道和橋梁合并成“軌道橋梁工程”，體現(xiàn)了跨座式單軌“梁橋合一”的特點(diǎn)，同時(shí)，減少了電扶梯、安全門等與該制式關(guān)系不大的專業(yè)。該規(guī)范在總則1.0.2中指出“本規(guī)范適用于軌道梁寬度700 mm、車輛構(gòu)造速度不超過90 km/h全封閉運(yùn)營的線路”?？梢姡缱絾诬売捎趯?dǎo)向和支撐的分離，軌道梁尺寸、道岔參數(shù)等與車型緊密相關(guān)。除此以外，針對(duì)比亞迪云軌，廣東省也頒布了《中運(yùn)量跨座式單軌交通系統(tǒng)車輛技術(shù)條件》(DB44/T 2114—2018)，內(nèi)容基本差不多。

《中低速磁懸浮交通設(shè)計(jì)規(guī)范》(CJJ/T 262—2017)是住建部頒發(fā)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，該規(guī)范共27章節(jié)，2個(gè)附錄。該規(guī)范總則1.0.2指出“本規(guī)范適用于采用常導(dǎo)電磁懸浮技術(shù)實(shí)現(xiàn)懸浮導(dǎo)向，通過直線感應(yīng)電機(jī)實(shí)現(xiàn)牽引和電制動(dòng)，最高運(yùn)行速度不超過120 km/h的新建中低速磁浮交通工程的設(shè)計(jì)”，與其他軌道交通類似，該規(guī)范也需要依據(jù)車輛尺寸。該規(guī)范采用的車輛需要滿足《中低速磁懸浮交通車輛通用技術(shù)條件》(CJ/T375)[17]的規(guī)定。中低速磁懸浮目前國內(nèi)實(shí)際應(yīng)用案例只有長沙和北京，但兩地的車輛尺寸并不一致，其中關(guān)鍵參數(shù)，如車寬(長沙為2.8 m，北京為3.0 m)、車高、車長和軸距等方面均不一致。今后應(yīng)盡量統(tǒng)一車輛尺寸和關(guān)鍵參數(shù)，為限界統(tǒng)一和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化提供基礎(chǔ)條件。

相對(duì)地鐵或鋼輪鋼軌的輕軌系統(tǒng)而言，新型軌道交通系統(tǒng)屬于小眾產(chǎn)品，車輛技術(shù)參數(shù)缺乏國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這為該系統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)維修(人力和備品備件)都帶來了較大的不便，有的項(xiàng)目建成后甚至面臨改造和拆除。因此，新型軌道交通下一步發(fā)展重點(diǎn)需要統(tǒng)一各種車型尺寸和關(guān)鍵參數(shù)，形成標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，從而在零部件、施工機(jī)具、配套機(jī)電設(shè)備產(chǎn)品等方面形成規(guī)?；б妫行Ы档驮靸r(jià)，為新型軌道交通的快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，邊建設(shè)邊總結(jié)，編制相關(guān)的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，例如直線電機(jī)交通的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t目前尚未完成，在總結(jié)建設(shè)和運(yùn)營的基礎(chǔ)上，最終由團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 《輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》及相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)不完全適用所有輕軌系統(tǒng)

2018年5月1日，住建部頒布了《輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51263—2017)[18]，與《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》相比，多了“交通組織”一章，但將信號(hào)、通信、綜合監(jiān)控等內(nèi)容綜合成一章“機(jī)電設(shè)備”。在該標(biāo)準(zhǔn)的總則中明確“本標(biāo)準(zhǔn)適用于使用鋼輪鋼軌鉸接車輛，線路基本采用地面獨(dú)立路權(quán)或路口平交的半獨(dú)立路權(quán)方式敷設(shè)，或采用高架線路，遇繁華街區(qū)及困難地段也可采用地下線路的新建輕軌交通工程的設(shè)計(jì)”。從該標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍看，該標(biāo)準(zhǔn)更適用于現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目，車寬為2.65 m。但輕軌的概念是寬泛的，輕軌系統(tǒng)除了完全地面敷設(shè)的以鉸接車為基礎(chǔ)的有軌電車以外，還有以高架敷設(shè)方式為主，采用輕軸重的C型車系統(tǒng)，也包括其他新型軌道交通系統(tǒng)，如跨座式單軌交通等?！遁p軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》未能包括這些車型。因此，該標(biāo)準(zhǔn)頒布后，業(yè)內(nèi)對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)的名稱應(yīng)為“現(xiàn)代有軌電車設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)”還是“輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)”一直爭(zhēng)議頗多。

出現(xiàn)上述爭(zhēng)議的原因恰恰在于輕軌的概念未得到統(tǒng)一的定義。輕軌來源于歐洲，現(xiàn)代有軌電車正是國外輕軌最初和接受最廣泛的概念，從這一角度，將現(xiàn)代有軌電車的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)起名“輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)”也無錯(cuò)誤。因此，筆者建議，今后《輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》在重新修訂時(shí)，應(yīng)在C型車輕型化后，及時(shí)補(bǔ)充相關(guān)C型車的尺寸參數(shù)和關(guān)鍵參數(shù)，使得該設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)范圍更加廣泛。同時(shí)，考慮到以高架敷設(shè)為主的輕軌系統(tǒng)與傳統(tǒng)地鐵制式有不少相近之處，《輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》仍需以《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》為重要的索引規(guī)范。

除此以外，北京、上海、成都、廣州等地編制了有軌電車設(shè)計(jì)的地方標(biāo)準(zhǔn)，這些地方標(biāo)準(zhǔn)也都基本針對(duì)鉸接車輛，不能完全適用于采用C型車的輕軌系統(tǒng)。

2.4 輕軌設(shè)計(jì)規(guī)范需進(jìn)一步補(bǔ)充完善

縱觀國內(nèi)外城市軌道交通制式，多制式是城市軌道交通發(fā)展的方向，尤其是鋼輪鋼軌的輕軌系統(tǒng)將占有重要的一席之地。通過總結(jié)上述設(shè)計(jì)規(guī)范，可以得出以下結(jié)論和建議：

1) 所有的設(shè)計(jì)規(guī)范在總則中都明確了適用范圍，其中適用性最關(guān)鍵的因素取決于車輛制式、車輛尺寸和關(guān)鍵參數(shù)。由于地鐵設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)是標(biāo)準(zhǔn)化的 A、B型車，使得市場(chǎng)主體都能參與競(jìng)爭(zhēng)，從而形成產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；б?，加快了地鐵項(xiàng)目的推廣和適用，在此基礎(chǔ)上總結(jié)的《地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范》已經(jīng)最為成熟；反觀新型軌道交通系統(tǒng)，各家有各家的技術(shù)參數(shù)和技術(shù)專利，尚未在車輛外觀尺寸及關(guān)鍵參數(shù)上達(dá)成一致的標(biāo)準(zhǔn)，這不利于技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定，從而也不利于制式的推廣和應(yīng)用。

2) 輕軌系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的編制應(yīng)遵循先團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、后行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)的路線。目前的《輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》更多適用于鉸接型有軌電車系統(tǒng)，而未能覆蓋以C型車為基礎(chǔ)的輕軌系統(tǒng)。目前的C型車輛在大規(guī)模推向市場(chǎng)作為輕軌車輛以前，尚需要完成其輕型化工作，即降低軸重、減小軸距是C型車的發(fā)展方向。在車輛制造成熟以后，可以借鑒輕型跨座式單軌交通的經(jīng)驗(yàn)，先編制輕型化C型車的設(shè)計(jì)導(dǎo)則作為團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行推廣，在多年建設(shè)和運(yùn)營的基礎(chǔ)上，升級(jí)成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)。

3 輕軌系統(tǒng)的運(yùn)營安全法規(guī)

地鐵，包括新型軌道交通制式和全封閉的輕軌系統(tǒng)，由于具有獨(dú)立路權(quán)，運(yùn)營管理具有一定的內(nèi)部性，即項(xiàng)目的運(yùn)營管理絕大部分都是針對(duì)企業(yè)內(nèi)部的管理，重點(diǎn)管理好車站服務(wù)、運(yùn)營計(jì)劃服務(wù)、養(yǎng)護(hù)維修服務(wù)保障車輛等機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為乘客提供良好服務(wù)。

輕軌系統(tǒng)，主要是含有一定比例B路權(quán)的系統(tǒng)，布置在街道，介于機(jī)動(dòng)車道和非機(jī)動(dòng)車道之間。雖有一定物理隔離，但因線路沒有進(jìn)行封閉，容易發(fā)生刮蹭；在平交道口由于與其他道路參與者按信號(hào)燈指示通行，其行車安全、人員防護(hù)條件更差。這種情況與地鐵的運(yùn)營完全不同。輕軌系統(tǒng)的運(yùn)營與道路其他參與者的關(guān)系處理，成為輕軌系統(tǒng)運(yùn)營安全的最大考量因素。

3.1 現(xiàn)行軌道交通運(yùn)營法規(guī)主要針對(duì)全封閉軌道交通系統(tǒng)

在城市軌道交通運(yùn)營管理方面，國家層面上共出臺(tái)了兩項(xiàng)規(guī)章及兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)(現(xiàn)行)。一項(xiàng)規(guī)章為2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》(國辦發(fā)〔2018〕13號(hào))[19]，另一項(xiàng)為2018年交通運(yùn)輸部頒布的8號(hào)令《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》[20](簡(jiǎn)稱《運(yùn)營管理規(guī)定》)；兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)為住建部頒布的《地鐵與輕軌系統(tǒng)運(yùn)營管理規(guī)范》(CJJ/T 170—2011)[21]，另一項(xiàng)為2013年頒布的《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)范》[22]。

“國辦發(fā)〔2018〕13號(hào)”頒布的背景是“運(yùn)營里程迅速增加，線網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市軌道交通安全運(yùn)行壓力日趨加大”，初衷是“為切實(shí)保障城市軌道交通安全運(yùn)行”，主要措施是“健全管理體制機(jī)制，交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市軌道交通運(yùn)營……”，“公安部負(fù)責(zé)擬定防爆、防恐、消防和治安等政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并依法查處違法行為”，“完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系”，并要求在“工程可行性研究階段和初步設(shè)計(jì)文件中設(shè)置運(yùn)營服務(wù)專篇和公共安全專篇，發(fā)改委、規(guī)劃在審批時(shí)需要以書面形式聽取運(yùn)輸、公安部門的意見?！?/p>

之后，交通運(yùn)輸部根據(jù)國辦發(fā)13號(hào)文件，頒布了《運(yùn)營管理規(guī)定》，它是國辦發(fā)13號(hào)文件的具體化，例如詳細(xì)規(guī)定地方交通運(yùn)輸部門在線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃階段應(yīng)對(duì)哪些內(nèi)容提出重點(diǎn)審查意見，可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)報(bào)告中的運(yùn)營安全專篇應(yīng)包括哪些內(nèi)容。整個(gè)規(guī)定分5個(gè)部分，包括：總則、運(yùn)營基礎(chǔ)要求、運(yùn)營服務(wù)、安全支持保障、法律責(zé)任。

13號(hào)文件，尤其是《運(yùn)營管理規(guī)定》的法律責(zé)任條款中，管理的對(duì)象大都是軌道交通企業(yè)自身，或建設(shè)企業(yè)，或運(yùn)營企業(yè)。針對(duì)普通社會(huì)大眾的僅第五十三條，具體為“禁止下列危害城市軌道交通運(yùn)營設(shè)施設(shè)備安全的行為……”，“禁止下列危害或者可能危害城市軌道交通運(yùn)營安全的行為……”從全文條款看，并沒有提到在平交道口發(fā)生交通事故，或有軌電車與其他車輛或行人刮蹭后的處理意見等，即13號(hào)文件和《運(yùn)營管理規(guī)定》更多的適用于封閉式的軌道交通系統(tǒng)。

《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)范》(GB/T 30012—2013)由交通運(yùn)輸部提出，由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)共同發(fā)布。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了城市軌道交通運(yùn)營的總體要求，以及行車組織、客運(yùn)組織、車輛及車輛基地、設(shè)施設(shè)備、土建設(shè)施、人員和安全管理等方面的基本要求，適用于城市軌道交通運(yùn)營管理。它是一本指導(dǎo)城市軌道交通企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營管理以及以行車運(yùn)營指揮和調(diào)度為核心的技術(shù)規(guī)范，值得一提的是，該規(guī)范也適用于有軌電車。

《地鐵與輕軌系統(tǒng)運(yùn)營管理規(guī)范》(CJJ/T 170—2011)由住建部發(fā)布。該規(guī)范建立的目的是“為建立我國城市地鐵與輕軌系統(tǒng)運(yùn)營管理的基本準(zhǔn)則和保障體系，達(dá)到安全運(yùn)營、高效運(yùn)轉(zhuǎn)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的運(yùn)營目標(biāo)，使運(yùn)營單位確定運(yùn)營管理模式有所遵循”，規(guī)范適用于“我國城市地鐵與輕軌系統(tǒng)的運(yùn)營管理，并可作為城市交通主管部門對(duì)運(yùn)營單位的管理模式進(jìn)行審批、監(jiān)控和統(tǒng)計(jì)的依據(jù)”。

上述規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)仍是針對(duì)傳統(tǒng)地鐵或輕軌，而不是針對(duì)現(xiàn)代有軌電車或含有B路權(quán)的輕軌系統(tǒng)。除了上述國家層面的法規(guī)規(guī)范外，我國各個(gè)城市針對(duì)城市軌道交通也制定了相應(yīng)的運(yùn)營管理規(guī)范。例如，北京根據(jù)自身情況出臺(tái)了一系列規(guī)章和地方標(biāo)準(zhǔn)，如《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》、《北京市軌道交通運(yùn)營服務(wù)管理規(guī)范》(DB11/T 647—2009)等，只是管理的對(duì)象仍是傳統(tǒng)地鐵或全封閉的輕軌系統(tǒng)。

3.2 有軌電車的運(yùn)營安全管理文件，國家或團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)正在編制，地方性法規(guī)走在前

現(xiàn)代有軌電車作為一種中等運(yùn)能、設(shè)計(jì)新穎、環(huán)境友好、資源節(jié)約的新型公共交通工具，受到各地日益重視與關(guān)注。目前，全國已有北京、上海、廣州、深圳、南京、沈陽、武漢、淮安、蘇州、寧波等 50多座城市建成或正在規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代有軌電車。但是，有別于地鐵、輕軌等擁有獨(dú)立路權(quán)的軌道公共交通方式，人工駕駛模式和中國特色混合交通國情下的現(xiàn)代有軌電車，運(yùn)行安全、通行效率、吸引力能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)面臨重大挑戰(zhàn)，體現(xiàn)在：一是有軌電車線路與道路交通在同一平面布設(shè)、在路口平面交織、通行場(chǎng)景復(fù)雜多樣，交通組織、安全設(shè)施、通行規(guī)則等需要專業(yè)化解決方案；二是有軌電車與其他機(jī)動(dòng)車的運(yùn)行特性差異大，與公交車輛通行、運(yùn)營條件顯著不同，路口信號(hào)優(yōu)先控制方案實(shí)踐證明有別于傳統(tǒng)實(shí)現(xiàn)路線；三是有軌電車作為一種新型的機(jī)動(dòng)車，規(guī)范路口通行規(guī)則、車輛安全運(yùn)行條件等，是公安道路交通管理的新課題及重要職責(zé)。因此，為規(guī)范和引導(dǎo)有軌電車行業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮有軌電車系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)用成效，使其更好地服務(wù)于通行安全管理工作，需要盡快啟動(dòng)國家或行業(yè)層面相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定工作[23]。

針對(duì)有軌電車的通行管理，國內(nèi)部分城市制定了本市有軌電車的管理辦法等地方指導(dǎo)文件，如北京在《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》[24]中指出“有軌電車的運(yùn)營安全管理參照本條例執(zhí)行”，蘇州、南京、淮安、深圳等城市頒布了有軌電車專項(xiàng)管理辦法，該辦法通常包括有軌電車的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營及設(shè)施保護(hù)和交通安全4方面。例如在《蘇州市有軌電車交通管理辦法》[25]中提出了有軌電車在專用道上行駛，最高車速不得超過70 km/h，在非專用道上行駛，不得超過 60 km/h，限速標(biāo)志、標(biāo)線表明的速度低于60 km/h的，按照限速要求行駛。

作為道路交通安全的管理部門，公安部組織編制了《有軌電車道路安全運(yùn)營技術(shù)規(guī)范》[26]，已經(jīng)處于征求意見稿階段。該規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了有軌電車的道路通行組織與交通渠化、交通信號(hào)與安全設(shè)施、交通信號(hào)優(yōu)先通行控制、信號(hào)系統(tǒng)間交互接口規(guī)范、車輛通行安全條件、通行與安全效益評(píng)估等方面的要求?？梢?，該規(guī)范不僅僅是一本運(yùn)營管理的技術(shù)規(guī)范，還是一本指導(dǎo)路口通行的技術(shù)要求規(guī)范，如有軌電車車道與其他車道之間的隔離設(shè)置問題、過路口的速度要求等。該規(guī)范針對(duì)有軌電車的特點(diǎn)，彌補(bǔ)了有軌電車道路運(yùn)營安全設(shè)計(jì)和管理方面的空白。

除此以外，中國城市軌道交通協(xié)會(huì)組織編寫了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，《現(xiàn)代有軌電車行車組織規(guī)范》、《現(xiàn)代有軌電車運(yùn)營管理規(guī)范》、《現(xiàn)代有軌電車運(yùn)營安全評(píng)價(jià)規(guī)范》，這些規(guī)范也即將發(fā)布。

3.3 《中華人民共和國道路交通安全法》應(yīng)補(bǔ)充有關(guān)有軌電車的專門條款

城市道路交通的管理主要遵循《中華人民共和國道路交通安全法》[27](以下簡(jiǎn)稱《安全法》)，于2003年10月28日公布，2007年和2011年兩次修訂。這部法律的第二條指出“中華人民共和國境內(nèi)的車輛駕駛?cè)?、行人、乘車人以及與道路交通活動(dòng)有關(guān)的單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)遵守本法?！焙苊鞔_，有軌電車在通過城市道路行駛時(shí)，也需要遵守《安全法》。

在《安全法》里，與交叉口或有軌電車近似的條文有“機(jī)動(dòng)車通過交叉路口，應(yīng)當(dāng)按照交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線或者交通警察的指揮通過……”“機(jī)動(dòng)車通過鐵路道口時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照交通信號(hào)或者管理人員的指揮通行……”針對(duì)鐵路道口的規(guī)定，《中華人民共和國鐵路法》[28]也有一些類似的規(guī)定，首先是第四十條“鐵路與道路交叉處，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮設(shè)置立體交叉；未設(shè)立體交叉的，可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置平交道口或者人行過道。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)置平交道口或者人行過道，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)或者建有專用鐵路、鐵路專用線的企業(yè)或者其他單位和城市規(guī)劃主管部門共同決定?！钡谒氖鶙l“……在鐵路彎道內(nèi)側(cè)、平交道口和人行過道附近，不得修建妨礙行車瞭望的建筑物和種植妨礙行車瞭望的樹木……”第四十七條“……平交道口和人行過道必須按照規(guī)定設(shè)置必要的標(biāo)志和防護(hù)設(shè)施。行人和車輛通過鐵路平交道口和人行過道時(shí)，必須遵守有關(guān)通行的規(guī)定?！庇捎谟熊夒娷嚮蜉p軌的開行頻率遠(yuǎn)高于鐵路，因此，有軌電車在路口的管理應(yīng)更高于鐵路的相關(guān)規(guī)定。在平交道口設(shè)置清晰明顯的防護(hù)設(shè)施和標(biāo)志，以及路口范圍內(nèi)不得有影響視距的障礙物是最基本的要求。

有軌電車過路口有兩個(gè)方面值得注意，一是自身如何過入口；二是其他車輛如何看待有軌電車。有軌電車發(fā)車頻率遠(yuǎn)高于鐵路，是否屬于“鐵路道口”，這給《安全法》提出了新的問題。結(jié)合《鐵路法》，筆者認(rèn)為，有軌電車作為城市道路的使用者和參與者，也應(yīng)該遵循《安全法》，并按道路交通信號(hào)燈、信號(hào)標(biāo)志、交通標(biāo)線或者交通警察的指揮通過，考慮到有軌電車遇有險(xiǎn)情時(shí)的緊急剎車會(huì)給乘客帶來不適，當(dāng)其通過路口時(shí)，應(yīng)結(jié)合技術(shù)條件和人體舒適度要求適當(dāng)降速；考慮到有軌電車只能在自身軌道上運(yùn)行，不如其他車輛靈活，且載有大量乘客，其他車輛若經(jīng)過有軌電車道口，應(yīng)在道口設(shè)置明顯的有軌電車標(biāo)志，并嚴(yán)格降速通過有軌電車路口。在《有軌電車道路通行安全技術(shù)規(guī)范》(征求意見稿)中就有此規(guī)定：有軌電車直行通過交叉口的運(yùn)行車速不應(yīng)高于 30 km/h，左轉(zhuǎn)和右轉(zhuǎn)通過交叉口的運(yùn)行車速不宜高于 20 km/h，有軌電車沿線路段的運(yùn)行車速不得高于 70 km/h。在各地的有軌電車運(yùn)營管理規(guī)定上，也體現(xiàn)了上述要求。

3.4 狹義輕軌系統(tǒng)的安全運(yùn)營對(duì)輕軌系統(tǒng)設(shè)計(jì)提出較高要求

有別于擁有獨(dú)立路權(quán)的地鐵、輕軌等軌道公共交通方式，含有部分平交道口的輕軌系統(tǒng)或有軌電車，在中國特色混合交通國情下，運(yùn)營安全不僅僅是管理問題，還需注意如何規(guī)避安全問題。筆者認(rèn)為，需要重點(diǎn)考慮以下兩方面。

1) 合理組織路口交通，包括有軌電車和社會(huì)車輛的限速規(guī)定。有軌電車線路與道路交通在同一平面布設(shè)、在路口平面交織、通行場(chǎng)景復(fù)雜多樣，交通組織、安全設(shè)施、通行規(guī)則等需要專業(yè)化解決方案。針對(duì)此，應(yīng)根據(jù)有軌電車路中、路側(cè)以及混合布設(shè)的3種方式特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的車流量，對(duì)有軌電車交叉口的通行組織與交通渠化進(jìn)行合理安排，在既保證公交優(yōu)先的前提下，盡量避免道路上機(jī)動(dòng)車的擁堵，靈活合理地安排信號(hào)燈的相位。

2) 合理制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。例如有軌電車設(shè)計(jì)時(shí)會(huì)考慮車體與時(shí)速25 km/h以下的小汽車發(fā)生側(cè)面碰撞時(shí)可以保證客車室不變形，那么標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，在事故發(fā)生后是否會(huì)產(chǎn)生技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任后果的爭(zhēng)議和分歧？又如德國的《城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營規(guī)則》[29]中規(guī)定過平交路口的有軌電車長度一般不得超過75 m，這對(duì)有軌電車的運(yùn)能和運(yùn)量都產(chǎn)生限制；又如有軌電車或輕軌是否需要規(guī)范車輛寬度，類似地鐵有A、B、C三種標(biāo)準(zhǔn)車，輕軌是否也需要制定成2.2 m、2.4 m和2.65 m車寬，筆者認(rèn)為是有必要的。從歐洲有軌電車的使用情況看，大部分都是輕軌系統(tǒng)適應(yīng)街道的寬度，通過適當(dāng)縮小車體寬度，為輕軌進(jìn)入市區(qū)做一定的技術(shù)儲(chǔ)備。

4 結(jié)論與建議

筆者重點(diǎn)研究了輕軌系統(tǒng)的立項(xiàng)審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)章辦法?？紤]到全封閉的輕軌系統(tǒng)與地鐵等傳統(tǒng)軌道交通類似，研究重點(diǎn)在于含有B路權(quán)的輕軌系統(tǒng)，這與現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)相類似。通過輕軌系統(tǒng)與地鐵系統(tǒng)和有軌電車的對(duì)比分析不難看出，“以高架為主，運(yùn)營組織靈活，編組靈活，并以鋼輪鋼軌為特征的輕軌系統(tǒng)”，目前在國內(nèi)的審批、設(shè)計(jì)乃至運(yùn)營安全等環(huán)節(jié)均存在一定的不足。針對(duì)這些不足，筆者建議如下。

4.1 盡快明確輕軌概念，建立分級(jí)分類制度

輕軌系統(tǒng)實(shí)際上是一個(gè)內(nèi)涵特別豐富的系統(tǒng)，按照2018年52號(hào)文，輕軌的審批權(quán)歸屬國家發(fā)改委或國務(wù)院，有軌電車的審批權(quán)歸屬省級(jí)發(fā)改委。但鋼輪鋼軌中的輕軌系統(tǒng)與有軌電車的界限并不清晰，在中國土木工程學(xué)會(huì)舉辦的“有軌電車規(guī)劃設(shè)計(jì)研討會(huì)”上，倡議“有軌電車應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)適用的原則，有軌電車建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持‘以地面線為主’的敷設(shè)方式，高架、地下區(qū)段不宜超過全線規(guī)模的30%，直接工程費(fèi)用(不含征地拆遷和道路改造)宜控制在1.0億元/km以內(nèi)。”但該學(xué)會(huì)在研討會(huì)上的倡議不能作為審批的依據(jù)，審批部門在項(xiàng)目審批時(shí)，更多需要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或法律法規(guī)。

業(yè)內(nèi)已經(jīng)有不少人認(rèn)識(shí)到有軌電車與輕軌的界限模糊不清，而這種模糊將會(huì)造成輕軌與有軌電車報(bào)批的模糊，既會(huì)影響輕軌的報(bào)批，也會(huì)影響有軌電車的報(bào)批。因此，筆者認(rèn)為鋼輪鋼軌類輕軌項(xiàng)目的審批，首先需要借鑒德國輕軌分級(jí)分類制度，按照分級(jí)分類制度劃分審批權(quán)限。

4.2 完善有軌電車乃至輕軌系統(tǒng)的審批程序

2018年52號(hào)文的下發(fā)將進(jìn)一步規(guī)范地鐵和輕軌的審批，但對(duì)于有軌電車以及已存有部分B路權(quán)的輕軌，如何申報(bào)并沒有嚴(yán)格的界定，這給各地方省級(jí)發(fā)改委在審批有軌電車項(xiàng)目時(shí)帶來一定的困擾。

筆者建議，應(yīng)借鑒地鐵項(xiàng)目的審批流程，規(guī)范有軌電車或含 B路權(quán)的輕軌系統(tǒng)的線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。考慮到有軌電車項(xiàng)目投資較小，審批層級(jí)相對(duì)較低，可以采用線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃合二為一的方式編制有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃，該規(guī)劃由省級(jí)發(fā)改部門會(huì)同省級(jí)住建部門以及規(guī)劃部門會(huì)簽審核。規(guī)劃批復(fù)后，直接編制工程可行性報(bào)告，代替項(xiàng)目建議書，在市級(jí)發(fā)改委或省發(fā)改委進(jìn)一步完成項(xiàng)目立項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，編制相關(guān)的專題報(bào)告。有軌電車和輕軌項(xiàng)目對(duì)中等城市而言，也是一項(xiàng)投資較大的基礎(chǔ)設(shè)施，并且，從規(guī)劃源頭開始研究，有利于軌道交通與城市更好地耦合與融合，并協(xié)調(diào)好其他基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。加強(qiáng)有軌電車和輕軌系統(tǒng)的前期研究，并廣泛征求市民和政府相關(guān)部門意見，是城軌項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展的基本保障。

4.3 城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃中應(yīng)增加輕軌系統(tǒng)規(guī)劃

《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》于2018年5月頒布了修編稿，在該標(biāo)準(zhǔn)中明確提出，該標(biāo)準(zhǔn)不適用于有軌電車，原因在于有軌電車嚴(yán)重依賴城市道路系統(tǒng)，其規(guī)劃技術(shù)路線和系統(tǒng)技術(shù)特征與全封閉、大運(yùn)量的系統(tǒng)相比，具有不一樣的特性。

筆者認(rèn)為，在引入“以高架為主，含部分B路權(quán)的鋼輪鋼軌的輕軌系統(tǒng)”概念后，城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)需要納入這類輕軌系統(tǒng)的規(guī)劃。與之前的全封閉地鐵和輕軌規(guī)劃方法相比，這一類規(guī)劃需要增加道路斷面規(guī)劃、平交路口的交通管理規(guī)劃和相交道路規(guī)劃，以及沿線土地開發(fā)規(guī)劃(包括強(qiáng)度和性質(zhì)的規(guī)劃)，以處理好輕軌系統(tǒng)與道路及土地規(guī)劃的關(guān)系。

4.4 根據(jù)車輛制式進(jìn)一步修編相關(guān)輕軌系統(tǒng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范

新近頒發(fā)的《輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，在總則中明確，“本標(biāo)準(zhǔn)適用于鋼輪鋼軌鉸接車輛……”，該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上更多針對(duì)的是采用鋼輪鋼軌鉸接車的有軌電車。但對(duì)于采用C型車的鋼輪鋼軌輕軌系統(tǒng)，該標(biāo)準(zhǔn)不適用，兩種車型將會(huì)導(dǎo)致線路、限界等標(biāo)準(zhǔn)的不一致，且由于路權(quán)的不一致，將引起鋼軌標(biāo)準(zhǔn)的不一致；系統(tǒng)能力差異將引起信號(hào)、供電等標(biāo)準(zhǔn)的差異，等等。因此，筆者建議，在未來采用或推廣C型車的輕軌系統(tǒng)時(shí)，《輕軌交通設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》應(yīng)補(bǔ)充有關(guān)以該類車型為基礎(chǔ)的輕軌設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。

4.5 加快制定有軌電車和輕軌系統(tǒng)的運(yùn)營管理辦法，《安全法》中也應(yīng)增加有軌電車相關(guān)內(nèi)容

有軌電車與城市道路其他參與者，主要是行人、機(jī)動(dòng)車等的關(guān)系較其他軌道交通尤為密切和復(fù)雜，已有城市自有軌電車開通以來，多次在專用道和平交路口發(fā)生交通事故。對(duì)事故責(zé)任的界定尚缺乏法律法規(guī)，只能借鑒《中華人民共和國道路交通安全法》。該法規(guī)2011年修訂時(shí)，國內(nèi)尚未開展大規(guī)模的有軌電車應(yīng)用，其中對(duì)專有路權(quán)、平交道口的有軌電車或輕軌也未涉及，因此，筆者建議《安全法》修編時(shí)需要納入有軌電車或輕軌等相關(guān)內(nèi)容。

但完善的隔離設(shè)施、科學(xué)的信號(hào)設(shè)置、簡(jiǎn)明的通行規(guī)則應(yīng)是有軌電車或輕軌系統(tǒng)設(shè)計(jì)首要考慮的因素，在物理設(shè)施上首先杜絕或降低交通事故的發(fā)生。筆者建議加快《有軌電車道路安全運(yùn)營技術(shù)規(guī)范》的頒布，并引起業(yè)內(nèi)更廣泛的關(guān)注。