10號文之后的 PPP將何去何從？
——財政部PPP新規(guī)評析

文/ 中倫律師事務(wù)所 周蘭萍 張留雨

2019年3月8日，財政部下發(fā)《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10 號，以下簡稱“10 號文”）對PPP 項目規(guī)范操作提出要求。總體上，財政部10 號文新政，認可并重申P(guān)PP 模式作為國家重大決策部署的積極作用，且延續(xù)規(guī)范PPP 項目實施、防控地方政府隱性債務(wù)風險的基本精神。但相較于以往PPP 相關(guān)政策，10 號文規(guī)范力度更大、導(dǎo)向性更加明顯、影響更為深遠，更加突出強調(diào)PPP 的穩(wěn)健發(fā)展。

一、通過“正面清單”對 PPP 項目的規(guī)范實施明確標準

10號文分別從規(guī)范PPP項目的基本條件、新上政府付費項目的審慎要求和財政支出責任監(jiān)測及風險預(yù)警三個層面，對 PPP 項目的規(guī)范實施明確標準，即是對前序PPP 相關(guān)政策的總結(jié)和調(diào)整，也是對業(yè)界討論的“何謂規(guī)范PPP”問題的積極回應(yīng)。

（一）明確 “規(guī)范的PPP 項目”應(yīng)具備的要件

10 號文第二條第一款明確規(guī)定了規(guī)范的PPP 項目應(yīng)當具備的要件，即采用PPP 模式的項目應(yīng)當具有公益屬性、能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值并且財政可承受、10年以上期限的長期合作、有合理的風險分擔機制、產(chǎn)出要求明確并且付費與績效掛鉤等基本特征。

此外，10 號文還就保障PPP 項目規(guī)范實施的其他基本要求做了規(guī)定，如對政府方簽約主體明確規(guī)定為“縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機關(guān)或事業(yè)單位”，這將為PPP 項目的規(guī)范有序推進提供更有力的行政資源保障。 結(jié)合當下由行政層級較低的政府實施的部分項目推進過程中已經(jīng)出現(xiàn)的問題來看，此舉對提升社會資本的項目參與度會是新的利好。

（二）滿足新上政府付費項目的審慎要求

10 號文第二條第二款在財金〔2017〕92號文要求審慎開展政府付費項目的基礎(chǔ)上，對地方新上政府付費項目的條件做了進一步明確，即當?shù)丶扔蠵PP 項目財政支出責任占比需不超過5%。筆者認為，考慮到財承論證系基于對未來經(jīng)濟增長的預(yù)測而經(jīng)濟實際增長情況客觀上存在一定不確定性，為避免該不確定性對于屆時項目實際運營以及政府履約造成的影響，對當前新上政府付費項目的條件加以限定既有必要性，也有合理性。與此同時，基于“實質(zhì)重于形式”原則，文件規(guī)定，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP 項目不受前述限制。這一規(guī)定呼應(yīng)了財建〔2017〕455 號文對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP 模式的政策要求，進一步體現(xiàn)出中央對污水、垃圾處理兩大環(huán)保領(lǐng)域的傾斜支持。值得進一步探討的是，片區(qū)綜合開發(fā)PPP 項目中因涉及土地出讓金收支兩條線管理規(guī)定而需通過政府付費列支相應(yīng)子項目前期開發(fā)支出的，是否也屬前述例外情形之列？

文件在對政府付費項目明確規(guī)定應(yīng)通過競爭性方式采購社會資本的同時，對新上政府付費項目還提出了跟蹤審計的要求。筆者認為，實踐中不少政府付費項目的可研報告等前期文件論證不盡充分，實際招采時所依據(jù)的相關(guān)數(shù)據(jù)也較為粗略，為確保項目最終實現(xiàn)物有所值，有必要加大過程成本管控，并且管控周期應(yīng)當覆蓋項目全周期。從這個意義上講，跟蹤審計亦是政府付費項目的必要監(jiān)管舉措。

文件同時對有意規(guī)避政府付費監(jiān)管的做法做了禁止性規(guī)定，即“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的”，不得入庫。不難想見，對使用者付費占比較低的項目，后續(xù)入庫審查會更加嚴格。

（三）符合財政支出責任監(jiān)測及風險預(yù)警要求

根據(jù)10 號文第二條第三款規(guī)定，“財政支出責任監(jiān)管”將作為規(guī)范推進PPP 項目實施的基本要求。

1、按照規(guī)定，PPP 項目財政支出責任不得超過當年本級一般公共預(yù)算支出的10%，在防范、化解地方政府隱性債務(wù)的大背景下，這一比例上限仍為不可突破的政策紅線。

2、10 號文對一般公共預(yù)算以外的預(yù)算資金尤其是政府性基金預(yù)算如何用于支持PPP項目的疑問做了回應(yīng)。文件明確規(guī)定，“政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，不得列支PPP 項目的運營補貼支出”；結(jié)合第四條第四款規(guī)定，“PPP 項目形成的政府支出事項……是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出”，明確從政府一般公共預(yù)算中支出的屬于“經(jīng)常性支出”。筆者認為，結(jié)合前文提及的“實質(zhì)重于形式”原則，污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域基于收支兩條線管理通過政府性基金預(yù)算列支運營補貼的，應(yīng)當不受本條限制。

同樣值得進一步探討的是，片區(qū)綜合開發(fā)項目中因土地出讓金收支兩條線管理規(guī)定而需通過政府性基金預(yù)算列支的名義上為PPP項目運營補貼、性質(zhì)上實為資本性支出的前期開發(fā)支出（包括征拆遷費用和土地一級開發(fā)支出），是否也不受本條限制？期待中央層面給予進一步明確，以使現(xiàn)實中的片區(qū)開發(fā)PPP項目得以更有序順暢推進。與此同時，根據(jù)10 號文精神，并結(jié)合筆者的經(jīng)驗和思考，相比動輒上百億的過往項目規(guī)模，后續(xù)推進的片區(qū)開發(fā)PPP 項目的規(guī)模將會大幅度縮減，片區(qū)開發(fā)項目的實施模式也迫切需要創(chuàng)新，而無論以何種模式實施，片區(qū)開發(fā)項目終將回歸以產(chǎn)業(yè)為核心的綜合開發(fā)本質(zhì)，最終產(chǎn)業(yè)運營能力的強弱也將決定項目的走向乃至成敗。

3、文件規(guī)定，財政支出責任占比超過7%的地區(qū)，實行PPP 支出責任預(yù)警機制。10 號文雖規(guī)定對于7%至10%占比的地區(qū)實行支出責任預(yù)警，但是，實操層面，不排除地方政府可能會出于謹慎起見，對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)限制其新增PPP 項目入庫。

二、以“負面清單”管理，強化實施規(guī)范PPP 項目的政策“紅線”

10 號文從防范和化解構(gòu)成地方政府隱性負債角度，以PPP 項目庫動態(tài)調(diào)整為抓手，對PPP 項目實行“負面清單”管理，強化規(guī)范實施PPP 項目的政策紅線。在延續(xù)之前PPP 相關(guān)文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，10 號文針對地方國企參與本級政府PPP 項目問題做了新的規(guī)范要求：

根據(jù)10 號文第三條第二款規(guī)定，“融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)”，不能作為社會資本參與本級PPP 項目。這一規(guī)定是對財金〔2014〕113號文和國辦發(fā)〔2015〕42 號文在當?shù)貒髤⑴c本級PPP 項目問題上的補充規(guī)定，“從實質(zhì)重于形式”的角度為地方國企規(guī)范參與本級PPP 項目確定原則，厘清界限。合理預(yù)計，新規(guī)對與融資平臺公司控制的當?shù)貒髤⑴c的部分項目將會帶來直接影響，地方政府或需調(diào)整相應(yīng)項目的實際推進方式。

三、財政部門主動作為，協(xié)同有關(guān)部門共同營造PPP 規(guī)范發(fā)展環(huán)境

為保障PPP 模式有效落實國家既定重大決策部署，10 號文從財政部門協(xié)同有關(guān)部門營造PPP 有利發(fā)展環(huán)境角度提出了多種并行舉措。

（一）鼓勵民資和外資參與

民資和外資更大力度的參與對于提升PPP 項目的整體運營水平尤為重要。10 號文針對適合向民企推介的項目規(guī)定同等條件下優(yōu)先支持民企參與，并將通過中央財政轉(zhuǎn)移支付資金對相關(guān)項目的優(yōu)先支持引導(dǎo)并提升民企參與相應(yīng)領(lǐng)域項目的積極性。與此同時，財政部也將引導(dǎo)中國PPP 基金加大對民企參與項目的支持力度。

（二）融資支持措施

10 號文第四條第二款分別從政府參與方式（資本金注入、運營補貼等）、拓寬項目資金來源（保險資金、中國PPP 基金的股權(quán)投資等）、盤活存量資產(chǎn)和豐富社會資本進入和退出渠道等方面，提出了加大融資支持的多項舉措。該等舉措所涉及的問題，均為目前PPP 項目實操層面較為棘手的難點問題，但該條規(guī)定過于原則，尚不具有可操作性，期待后續(xù)更具實效性的舉措。

（三）有一定收益的公益性項目將成為PPP 重點實施領(lǐng)域

10 號文第四條第三款指出，“基礎(chǔ)設(shè)施補短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目”，將作為重點實施PPP 項目領(lǐng)域。結(jié)合政府付費項目審慎開展以及使用者付費占比較低的可行性缺口補貼項目將會從嚴把關(guān)入庫的前述分析，無論是為補齊短板而實施的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還是為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化而推進的社會事業(yè)領(lǐng)域，各方都有必要從源頭上重視策劃項目，盡可能拓展項目的經(jīng)營性空間，在發(fā)揮社會資本的項目運營經(jīng)驗管理優(yōu)勢、降低政府債務(wù)風險的同時，真正實現(xiàn)PPP 模式的物有所值。

（四）項目庫“能進能出”的動態(tài)調(diào)整機制將成為PPP 規(guī)范管理常態(tài)

10 號文第四條第五款重申了財辦金〔2017〕92 號等文件關(guān)于項目庫“能進能出”的動態(tài)調(diào)整機制，并且PPP 項目庫亦將成為后續(xù)政府方管理PPP 項目規(guī)范操作和甄別、控制是否形成或增加地方政府隱性債務(wù)的重要方式。同時，10 號文特別強調(diào)，不以入庫為項目合規(guī)“背書”，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件，明確了項目庫的功能與定位，對PPP 項目實操中融資方將項目入庫作為貸款審批、簽署融資文件和放貸前置條件現(xiàn)象作了明確回應(yīng)。結(jié)合實踐中審計部門以及部分銀行對PPP 項目存有的不同看法和顧慮已經(jīng)對PPP 項目融資帶來的影響，合理預(yù)計，在更有力的支持性政策出臺前，PPP 項目“融資難”問題可能會持續(xù)更長時間，該等PPP 項目或?qū)⒁虼嗣媾R暫停實施、退庫、調(diào)整模式甚至因此終止項目本身的風險，建議遭遇融資等困境的PPP 項目相關(guān)各方在對標進行“項目體檢”并審慎論證后對項目后續(xù)推進方式及時作出理性的決策。

（五）強化對PPP 項目咨詢機構(gòu)的管理

10 號文第四條第7 款規(guī)定，就包裝不規(guī)范PPP 項目增加隱性債務(wù)風險、出具咨詢意見違反相關(guān)政策規(guī)定、收費標準偏離市場合理水平、對PPP 項目實施造成消極影響和嚴重后果的咨詢機構(gòu)和專家，將按規(guī)定予以追責。據(jù)此，PPP 項目咨詢機構(gòu)應(yīng)當規(guī)范咨詢服務(wù)工作，重視自身專業(yè)能力的提升，在助力PPP 項目規(guī)范實施過程中更好地實現(xiàn)自身發(fā)展。

總結(jié)

財政部10 號文作為2019年度開篇規(guī)范PPP 項目操作的“重磅文件”，在延續(xù)多部政策文件精神的同時，對當前形勢下的PPP 項目規(guī)范實施和監(jiān)管要求做了更為具體明確的規(guī)定。綜合當前投資機遇相關(guān)的社會經(jīng)濟發(fā)展需求以及參與公益性項目的合規(guī)要求來看，未來很長一段時間內(nèi)，PPP 模式仍將在基本公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮不可替代的作用，但其適用范圍將逐步收縮至運營屬性較強、有一定收益的公益性項目。放眼長遠，10 號文無疑將會進一步引導(dǎo)市場回歸理性，基于市場運營需求導(dǎo)向加強相應(yīng)能力儲備與提升，而這也將從根本上促進和保障PPP 市場的健康發(fā)展。