淺論我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度
——基于94號(hào)令與20號(hào)令對(duì)比研究

孟祥虎

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116025)

《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》(財(cái)政部令第94號(hào),以下稱94號(hào)令)是對(duì)財(cái)政部令第20號(hào)(以下簡(jiǎn)稱20號(hào)令)的接替,2018年3月1月94號(hào)令正式生效,將質(zhì)疑提出和答復(fù)納入范疇,同時(shí)著重維護(hù)政府采購(gòu)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益,并強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致,形成了完整的政府采購(gòu)救濟(jì)制度。新規(guī)章的生效,體現(xiàn)了我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的發(fā)展和完善,也是我國(guó)法治的健全與進(jìn)步,同時(shí)為我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》(簡(jiǎn)稱GPA)掃清法律障礙。94號(hào)令的生效帶來(lái)的法律規(guī)定和立法理念上的差異,需要通過(guò)將20號(hào)令與94號(hào)令相比較,研究其內(nèi)在理論變化和實(shí)踐新需求。

一、新法律的幾點(diǎn)重要變化

94號(hào)令與20號(hào)令在形式上相比,可以很直觀的看出94號(hào)令的條文更加豐富,其在內(nèi)容上更加詳盡,對(duì)于政府采購(gòu)的救濟(jì)制度設(shè)計(jì)、程序規(guī)范更加詳實(shí)。此次修改內(nèi)容上主要有兩大亮點(diǎn),一方面是新增的質(zhì)疑機(jī)制,不僅符合GPA對(duì)于加入方的基本要求,同時(shí)也是完善救濟(jì)程序的重要舉措;另一方面,94號(hào)令對(duì)于供應(yīng)商濫用救濟(jì)權(quán)利進(jìn)行明確的限制,與20號(hào)令相比較更為完整。具體變化主要有以下幾點(diǎn);

(一)政府采購(gòu)救濟(jì)原則的變化

法律原則是一部法律的靈魂,貫穿在一部法律制定、實(shí)施的全過(guò)程中。原則所體現(xiàn)的是立法者在立法初期所要表達(dá)的立法目的和法的基本價(jià)值。對(duì)于法律原則的變動(dòng)可以看出立法者立法意圖和價(jià)值取向的不同。94號(hào)令規(guī)定,政府采購(gòu)質(zhì)疑答復(fù)和投訴處理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法依規(guī)、權(quán)責(zé)對(duì)等、公平公正、簡(jiǎn)便高效原則。這與20號(hào)令“公平、公正和簡(jiǎn)便、高效的原則,維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”的原則有明顯的區(qū)別。

首先,新增依法依規(guī)原則,94號(hào)令將其放在首位是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要體現(xiàn),尤其是在政府采購(gòu)這一重要領(lǐng)域,主旨在于確保政府采購(gòu)行為的合法性,并可以依照相應(yīng)的法律進(jìn)行質(zhì)疑投訴,相關(guān)主體可以依法對(duì)質(zhì)疑投訴做出回應(yīng)。這也是與《政府采購(gòu)法》規(guī)范采購(gòu)行為的立法宗旨相契合的選擇。其次,權(quán)責(zé)一致也是此次新增原則,這一原則的重點(diǎn)在招標(biāo)人或者說(shuō)政府采購(gòu)一方,以及質(zhì)疑投訴處理一方。突出權(quán)責(zé)一致原則,可見立法者對(duì)政府采購(gòu)救濟(jì)程序之重視。有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,這是強(qiáng)化監(jiān)督和保障政府廉潔性的有效手段。最后,公平公正與簡(jiǎn)便高效兩原則保留在94號(hào)令之中,是與GPA相關(guān)規(guī)定相一致的選擇,同樣也符合權(quán)利救濟(jì)的基本要求和價(jià)值取向。

(二)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的主體變化

財(cái)政部20號(hào)令對(duì)于質(zhì)疑投訴的主體并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定,全文僅以供應(yīng)商進(jìn)行限定,而94號(hào)令則對(duì)供應(yīng)商的范圍進(jìn)行專門表述:提出質(zhì)疑的供應(yīng)商(以下簡(jiǎn)稱“質(zhì)疑供應(yīng)商”)應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。這就表明,有權(quán)提出質(zhì)疑的不僅僅是供應(yīng)商,即中標(biāo)可以訂立合同的相對(duì)方,同樣包含了第三人,也就是曾參與過(guò)招標(biāo)過(guò)程的潛在供應(yīng)商和投標(biāo)供應(yīng)商[1]。適用范圍在主體上的擴(kuò)大或者明確,對(duì)于供應(yīng)商和第三人權(quán)利的救濟(jì)是一種基礎(chǔ)性的保障。這種對(duì)救濟(jì)主體的完善也符合GPA的要求,最新GPA《政府采購(gòu)協(xié)議》對(duì)于供應(yīng)商也有相應(yīng)的分類,細(xì)化的分類不僅有利于加強(qiáng)規(guī)制的精準(zhǔn)性,同時(shí)也可以發(fā)揮法律的預(yù)示作用,從而保障供應(yīng)商的權(quán)利。

(三)程序上,94號(hào)令嚴(yán)格規(guī)范質(zhì)疑投訴程序

94號(hào)令內(nèi)容詳實(shí)主要的體現(xiàn)之一就是在其很多制度的設(shè)計(jì)和完善上,使得當(dāng)供應(yīng)商面對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)投訴環(huán)境時(shí),有法可依、有章可循。例如,確立了以預(yù)算級(jí)次為標(biāo)準(zhǔn)的相應(yīng)投訴部門;對(duì)跨區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)項(xiàng)目的投訴做出規(guī)定等。主要的程序設(shè)定是質(zhì)疑程序,94號(hào)令利用多個(gè)條文,對(duì)質(zhì)疑的主體、質(zhì)疑對(duì)象、質(zhì)疑函內(nèi)容與形式、以及質(zhì)疑函的回復(fù)等多個(gè)問(wèn)題進(jìn)行全面規(guī)范,使得質(zhì)疑程序清楚有序,從形式和內(nèi)容上真正做到可以被廣大供應(yīng)商采用。

(四)94號(hào)令對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的規(guī)制

采購(gòu)人以及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為會(huì)對(duì)供應(yīng)商能否中標(biāo)有著決定性的影響,94號(hào)令對(duì)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)制,明確其禁止行為以及懲罰措施,一方面是對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的警醒,規(guī)定其不可為事項(xiàng),從而指導(dǎo)其合法行事;另一方面,給供應(yīng)商或者說(shuō)投標(biāo)供應(yīng)商以說(shuō)明,以列舉的方式告知其權(quán)利,可以更直接地保障供應(yīng)商以及投標(biāo)供應(yīng)商的合法權(quán)利,主要包括采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拒收質(zhì)疑函,對(duì)質(zhì)疑拒絕回復(fù)以及不配合財(cái)政部門處理投訴等。當(dāng)然對(duì)于采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為規(guī)制不僅僅限于以上三個(gè)方面,其他不符合招投標(biāo)程序和公正公開原則的一切行為,供應(yīng)商以及潛在供應(yīng)商都有權(quán)按照法定的程序進(jìn)行質(zhì)疑投訴。

(五)對(duì)于供應(yīng)商濫用救濟(jì)權(quán)利的限制

法律對(duì)于權(quán)力的救濟(jì)是希望通過(guò)有效的方式來(lái)保證公平,這種救濟(jì)的前提是在利益相關(guān)人的利益確實(shí)受有損害,對(duì)損害進(jìn)行補(bǔ)救。然而在現(xiàn)實(shí)生活中,很多供應(yīng)商往往是其權(quán)利并沒(méi)有真正受到損害,或者說(shuō)政府采購(gòu)的過(guò)程完全合法,而只是基于其沒(méi)有中標(biāo)而心有不滿的宣泄,這種無(wú)理的訴求只會(huì)影響行政部門的工作效率,所以94號(hào)令明確列舉了全國(guó)范圍12個(gè)月內(nèi)三次以上投訴查無(wú)實(shí)據(jù)的列入黑名單,以及駁回投訴的情況,以此種形式來(lái)提高質(zhì)疑投訴的工作效率,同時(shí)也規(guī)范了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的行為,從而達(dá)到公平公正、高效便民的立法初衷。與20號(hào)令不同的規(guī)范方式,對(duì)于供應(yīng)商質(zhì)疑投訴事項(xiàng)的范圍,94號(hào)令用這種肯定與否定并存的方式,更為準(zhǔn)確地限定了范圍。

二、基于94號(hào)令分析我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的不足

94號(hào)令作為財(cái)政部實(shí)施最新的部門規(guī)章,是對(duì)《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的細(xì)化,是研究我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制的最重要資料,與GPA和其他國(guó)家的救濟(jì)機(jī)制相比較, 94號(hào)令以及整個(gè)救濟(jì)機(jī)制還有不足,這些不足有待新的法律和法規(guī)進(jìn)一步的修改和完善。

(一)94號(hào)令作為行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì),有很強(qiáng)的行政色彩

94號(hào)令所規(guī)定的質(zhì)疑投訴機(jī)制是基于行政系統(tǒng)而設(shè)立的救濟(jì)機(jī)制,但是我們知道政府采購(gòu)活動(dòng)中的采購(gòu)人,一般均來(lái)自于行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位,即便采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)也是為以上主體所服務(wù)的,那么讓處于同一行政系統(tǒng)的主體,一個(gè)是當(dāng)事人,另一個(gè)則作為處理者,從有效監(jiān)督的角度看來(lái),似乎公平與正義的價(jià)值不能完全體現(xiàn)。94號(hào)令作為行政主導(dǎo)的立法,利益的天平不可避免的有所偏向。當(dāng)然,我們說(shuō)質(zhì)疑投訴的救濟(jì)方式,只是供應(yīng)商在面對(duì)困境時(shí)的一種選擇,并非唯一的選擇,司法途徑也是供應(yīng)商的可選救濟(jì)路徑,但是在普通大眾的意識(shí)之中,司法程序因復(fù)雜性和程序性對(duì)其來(lái)說(shuō)可能成本是較高的,不如質(zhì)疑投訴來(lái)的直接高效。所以如何保障行政救濟(jì)權(quán)利的切實(shí)有效、公正權(quán)威,顯得尤為重要。

(二)質(zhì)疑投訴機(jī)制的透明程度仍需加強(qiáng)

94號(hào)令無(wú)論是精細(xì)化的程序管理還是采購(gòu)人法定職責(zé)的強(qiáng)化,最終目的都是為了使得質(zhì)疑投訴成為一個(gè)透明獨(dú)立的救濟(jì)機(jī)制?？梢钥闯?4號(hào)令在這方面相較20號(hào)令已有很大程度的進(jìn)步,然而基于現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,要想做到程序透明,還需進(jìn)一步改進(jìn),這不單純是法律條文規(guī)范的原因,形成當(dāng)前問(wèn)題的原因很多,例如監(jiān)督管理疏漏,采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等。

基于94號(hào)令十四條之規(guī)定來(lái)看①,質(zhì)疑的過(guò)程并不是接受質(zhì)疑投訴的機(jī)構(gòu)一方就可以完美的處理投訴的,處理質(zhì)疑投訴實(shí)質(zhì)上與法院審理判決的過(guò)程相似,這一過(guò)程必然牽扯到多方主體,如原評(píng)標(biāo)委員會(huì)以及評(píng)標(biāo)專家。這些都是影響程序透明的重要原因,對(duì)質(zhì)疑函的答復(fù)沒(méi)有就上述相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定,這就給不正當(dāng)行為提供了可乘之機(jī)。

(三)94號(hào)令關(guān)于投訴質(zhì)疑主體的規(guī)定不夠完整

(1)基于94號(hào)令十一條之規(guī)定,可以看出對(duì)投訴人的確定已經(jīng)由原來(lái)20號(hào)令的實(shí)際投標(biāo)人范圍擴(kuò)大到所有質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商,以及潛在供應(yīng)商。但是供應(yīng)商是一個(gè)廣義的概念,供應(yīng)商可以將其分為直接供應(yīng)商和間接供應(yīng)商。直接供應(yīng)商是指那些旨在與采購(gòu)人直接簽訂政府采購(gòu)合同的供應(yīng)商。此類供應(yīng)商又可分為實(shí)際參與供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商,前者是指那些參與了特定政府采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)但自認(rèn)因采購(gòu)人的違規(guī)行為而未能贏得政府采購(gòu)合同的供應(yīng)商,后者是指那些有意參與特定政府采購(gòu)合同競(jìng)爭(zhēng)但因采購(gòu)人的違規(guī)行為(如歧視性技術(shù)規(guī)格要求)而未能參與到競(jìng)爭(zhēng)中去的供應(yīng)商。間接供應(yīng)商是指那些未打算直接與采購(gòu)人簽約而僅意在通過(guò)為采購(gòu)人提供所采購(gòu)的貨物或服務(wù)而參與到相關(guān)政府采購(gòu)過(guò)程中的供應(yīng)商,主要包括分包商、聯(lián)合投標(biāo)體中的供應(yīng)商、以及最終產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)商[2]。

由以上供應(yīng)商概念可知,94號(hào)令現(xiàn)有調(diào)整對(duì)象僅包括直接供應(yīng)商和部分間接供應(yīng)商,也就是,投標(biāo)供應(yīng)商、潛在供應(yīng)商和聯(lián)合體供應(yīng)商。這對(duì)于分包商,以及其他供應(yīng)商來(lái)講是不公平的。

(2)無(wú)論94號(hào)令還是20號(hào)令,對(duì)于供應(yīng)商提出質(zhì)疑投訴的一個(gè)前提是需要身份確認(rèn),94號(hào)令第二十條規(guī)定②,質(zhì)疑必須表明身份。這對(duì)于提出質(zhì)疑的供應(yīng)商來(lái)說(shuō)并不是一件有利的事情。身份的表明可能會(huì)給原本就處于相對(duì)弱勢(shì)一方的供應(yīng)商一種不正當(dāng)?shù)膲毫?這種身份的表明可能會(huì)使供應(yīng)商在采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)心中留下不好印象,在后續(xù)的招投標(biāo)活動(dòng)中中標(biāo)機(jī)會(huì)更加渺小。那么匿名的質(zhì)疑投訴機(jī)制是不是一個(gè)好的選擇呢?雖然可能會(huì)導(dǎo)致投訴權(quán)利的濫用,加大質(zhì)疑投訴處理機(jī)制的工作量,但是94號(hào)令已經(jīng)對(duì)不正當(dāng)?shù)臑E訴情形進(jìn)行了限制,一方面給予更大的投訴范圍,另一方面還能避免無(wú)效或者沒(méi)有意義的投訴,保障相關(guān)主體權(quán)益的同時(shí),還能提高質(zhì)疑投訴處理的質(zhì)量和數(shù)量。

(四)救濟(jì)程序冗長(zhǎng)

94號(hào)令增加的質(zhì)疑程序與GPA要求的救濟(jì)程序相吻合,程序變得更加復(fù)雜,看似是對(duì)供應(yīng)商權(quán)利的多重保障,實(shí)則不然。質(zhì)疑成了投訴的前置程序,結(jié)合我國(guó)的《政府采購(gòu)法》規(guī)定,“行政復(fù)議”只有“對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門逾期未作處理的”才能提起,也就是說(shuō),供應(yīng)商的行政救濟(jì)必須按照一定的順序進(jìn)行,即:詢問(wèn)—質(zhì)疑—投訴—行政復(fù)議[3]。這意味著供應(yīng)商如果想通過(guò)司法途徑進(jìn)行救濟(jì),必須經(jīng)過(guò)多重環(huán)節(jié),啟動(dòng)多個(gè)相關(guān)程序,這必然是對(duì)供應(yīng)商權(quán)利的限制,不利于供應(yīng)商高效便利的實(shí)施。程序設(shè)計(jì)復(fù)雜雖然可以保證每一個(gè)供應(yīng)商不會(huì)因?yàn)橹贫热毕荻斐蓹?quán)益的損失,但是同樣救濟(jì)路徑過(guò)長(zhǎng)也使受害人獲得賠償?shù)臅r(shí)間過(guò)久,甚至造成獲得賠償大打折扣。

三、完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的措施

基于以上我國(guó)政府采購(gòu)就機(jī)制的不足,我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度應(yīng)采取一下措施:

(一)突出質(zhì)疑投訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

基于上述救濟(jì)機(jī)制行政性較強(qiáng)的問(wèn)題,應(yīng)該突出質(zhì)疑投訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。這也符合GPA對(duì)于質(zhì)疑投訴機(jī)制設(shè)立的目的,質(zhì)疑程序作為GPA對(duì)成員國(guó)政府采購(gòu)制度所要求的先行程序,其本身也是有具體要求的,其本質(zhì)上要求處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)無(wú)非法院或與采購(gòu)結(jié)果無(wú)利害關(guān)系的獨(dú)立的行政審議機(jī)構(gòu),其目的是在國(guó)際政府采購(gòu)中使權(quán)益受損供應(yīng)商能夠獲得及時(shí)的、有效的、透明的和“非歧視”的行政和司法程序保障[4]。

同時(shí),借鑒GPA《政府采購(gòu)法》中關(guān)于專門救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)理念,設(shè)立政府采購(gòu)委員會(huì),可以作為一種國(guó)內(nèi)獨(dú)立第三方政府監(jiān)管部門,從事專業(yè)的政府采購(gòu)救濟(jì)事務(wù)。GPA在全球范圍內(nèi)設(shè)立政府采購(gòu)委員會(huì),并通過(guò)簽訂協(xié)議等方式授權(quán)其處罰職能,從事跨國(guó)間的政府采購(gòu)或公共采購(gòu)的救濟(jì)。

借鑒德國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)的相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),德國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)的救濟(jì)機(jī)構(gòu)是招標(biāo)審查所,這一機(jī)構(gòu)根據(jù)《反競(jìng)爭(zhēng)限制法》設(shè)立,并履行救濟(jì)職能,在解決救濟(jì)糾紛的過(guò)程中,法律并沒(méi)有禁止調(diào)解,但是調(diào)解制度并沒(méi)有在德國(guó)廣泛的實(shí)施[5]。調(diào)解這一制度是否可以作為一種解決政府采購(gòu)的救濟(jì)機(jī)制,值得我們深入思考,調(diào)解是避免救濟(jì)機(jī)制行政性的向優(yōu)選擇,而且我國(guó)立法的價(jià)值取向也是注重調(diào)解在解決糾紛上的作用,同時(shí)符合我國(guó)和為貴的傳統(tǒng)道德思想,有利于化解糾紛矛盾。

(二)完善質(zhì)疑投訴的主體

對(duì)于質(zhì)疑投訴的主體的界定是一個(gè)值得我國(guó)法律完善的方面,同樣有兩點(diǎn)。第一,在我國(guó)肯定式列舉的質(zhì)疑投訴主體中,盡可能多的將招投標(biāo)活動(dòng)中的所有主體納入質(zhì)疑投訴的主體范圍之內(nèi),至于賦予絕大多數(shù)人以權(quán)利才能保證公平與正義,這里我國(guó)的立法機(jī)構(gòu)可以采取肯定式列舉與否定式排除相結(jié)合的立法模式,確定范圍。第二,在某些重要的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中,可以允許匿名的方式進(jìn)行質(zhì)疑投訴,匿名方式可以去除供應(yīng)商的顧慮,當(dāng)然匿名投訴也存在某些弊端,運(yùn)用需謹(jǐn)慎。但匿名投訴從救濟(jì)的角度來(lái)看是不可或缺的。

(三)將必要前置改為任意選擇

針對(duì)程序冗長(zhǎng)這一問(wèn)題,有其存在的必要,也是加入GPA的硬性要求,但是必要前置的設(shè)定還是欠妥,可以將必要前置改為任意選擇,不僅在質(zhì)疑與投訴的兩程序之間,在投訴與行政復(fù)議之間也不應(yīng)該存在前置要求。通過(guò)任意選擇模式,使得詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴、復(fù)議、訴訟,在同一維度為供應(yīng)商提供選擇。這種多路徑的選擇空間,為不同投訴需求的供應(yīng)商提供多樣的解決方式,而不是必須經(jīng)歷多個(gè)程序才能得到最終的結(jié)果。當(dāng)然因?yàn)檫\(yùn)行方式和內(nèi)在法理不同,不同的救濟(jì)制度還需要具體研究,才能做好制度的銜接和完整運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)兩部法律的研究可以看出,我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度有很大程度的進(jìn)步,尤其是在政府采購(gòu)活動(dòng)繁榮和加入GPA的緊要關(guān)頭。94號(hào)令一方面符合GPA加入規(guī)則,為加入GPA奠定基礎(chǔ);另一方面質(zhì)疑投訴程序也明確規(guī)范了政府采購(gòu)救濟(jì)行為。然而就救濟(jì)的最終目的來(lái)講,94號(hào)令以及我國(guó)的政府采購(gòu)救濟(jì)制度還是有缺陷的,仍需進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)的政府采購(gòu)制度規(guī)范化和科學(xué)化。

[注釋]

① 第十四條 供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的,采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組、詢價(jià)小組或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑。

② 第十二條 供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:

(一)供應(yīng)商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話;

(二)質(zhì)疑項(xiàng)目的名稱、編號(hào);