整治鑒定“黃?！眮y象收編“四類外”機構(gòu)

林茗

12月19日，《上海市司法鑒定管理條例》（以下簡稱條例）經(jīng)市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過。歷時近9個月的審議、調(diào)研、修改，兩次赴京與全國人大常委會法工委、國務(wù)院司法部就重點問題進(jìn)行溝通匯報，兩次召開專家論證會、專題協(xié)調(diào)會就草案關(guān)鍵條款進(jìn)行研究、協(xié)調(diào)，幾易其稿，條例終付表決。

地方立法：細(xì)化補充，適應(yīng)需求

在司法鑒定管理領(lǐng)域，2005年全國人大常委會頒布實施的關(guān)于司法鑒定管理問題的決定對司法鑒定業(yè)務(wù)的登記管理、主管部門、從業(yè)機構(gòu)和人員條件等作了框架性規(guī)定。依據(jù)該決定，司法部相繼頒布了《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》《司法鑒定程序通則》等部門規(guī)章，為加強司法鑒定活動日常管理、規(guī)范司法鑒定執(zhí)業(yè)活動提供了重要的法律依據(jù)。

在國家立法的基礎(chǔ)上，需要地方立法結(jié)合自身實際進(jìn)行細(xì)化補充，以適應(yīng)自身司法鑒定行業(yè)發(fā)展水平、管理實踐、執(zhí)法難點等方面的個性需求。2018年6月，市委深改組第五次會議審議通過《關(guān)于貫徹落實<關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見>的工作措施及分工方案》，強調(diào)要積極推動司法鑒定地方立法工作，要堅持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)司法鑒定領(lǐng)域的難點、痛點和盲點，制定全流程、全要素管理制度，并在實施過程中不斷調(diào)整完善;要著力培養(yǎng)一批高資質(zhì)、高水平的司法鑒定機構(gòu)，把上海司法鑒定打造成上海法律服務(wù)的重要品牌。為了貫徹落實司法鑒定領(lǐng)域的法律規(guī)定以及國家和本市關(guān)于加強司法鑒定管理工作的相關(guān)要求，制定《上海市司法鑒定管理條例》被正式提上議事日程，列入2019年市人大常委會立法計劃正式項目。

條例嚴(yán)格遵循國家法律規(guī)定和政策要求，結(jié)合近年來司法鑒定管理積累的經(jīng)驗，針對本市司法鑒定存在的準(zhǔn)入門檻低、執(zhí)業(yè)能力參差不齊、執(zhí)業(yè)活動不規(guī)范和鑒定“黃?！钡取皝y象”，在健全完善統(tǒng)一司法鑒定管理體制、完善司法鑒定程序規(guī)范、加強“四類外”鑒定機構(gòu)和鑒定人監(jiān)管及信息公示、綜合運用多種手段提升監(jiān)管實效性等方面都作了系統(tǒng)全面的規(guī)定。

適用范圍：

活動全覆蓋，對象分類管

全國人大常委會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定明確了省級司法行政部門只對法醫(yī)類、物證類、聲像資料類、環(huán)境損害類等“四大類”司法鑒定人和鑒定機構(gòu)實行登記管理。司法部出臺的司法鑒定管理領(lǐng)域規(guī)章也大都圍繞上述“四大類”的管理設(shè)計。在上位法和國家相關(guān)規(guī)定對管理對象的指向都較為明確的情況下，地方專項立法可否拓展，能否將“四大類”外其他鑒定機構(gòu)、鑒定人也納入管理對象予以規(guī)范，一度成為條例起草過程中的焦點。

經(jīng)過反復(fù)研究、論證，對適用范圍不斷調(diào)整、推翻、重構(gòu)之后，絕大多數(shù)意見認(rèn)為，對訴訟涉及的專門性問題進(jìn)行鑒別判斷而進(jìn)行的“四類外”鑒定活動，本質(zhì)上也屬于司法鑒定活動，納入司法鑒定管理專項立法中予以規(guī)范當(dāng)屬本次立法目的的應(yīng)有之義，在條例適用范圍的確定上，堅持“活動全覆蓋，對象分類管”的原則，將所有從事司法鑒定活動的機構(gòu)和人員均納入條例的調(diào)整范圍。

具體到相關(guān)制度設(shè)計，一方面，在堅持健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體制的基礎(chǔ)上，對不同類型鑒定機構(gòu)、鑒定人實行分類管理。對從事“四大類”鑒定業(yè)務(wù)的司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人嚴(yán)格按照法定的登記條件、程序?qū)嵭械怯浌芾?對從事“四類外”鑒定業(yè)務(wù)的其他鑒定機構(gòu)、鑒定人，則由行業(yè)主管部門依照各行業(yè)、領(lǐng)域的相關(guān)法律、行政法規(guī)進(jìn)行管理。條例還規(guī)定從事“四類外”鑒定業(yè)務(wù)的其他鑒定機構(gòu)、鑒定人開展鑒定活動，沒有國家或者行業(yè)組織規(guī)定的程序、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，參照條例對司法鑒定活動的相關(guān)要求規(guī)定執(zhí)行，從而形成制度閉環(huán)，減少制度盲點。另一方面，確立“四大類” “四類外”鑒定機構(gòu)、鑒定人主體信息發(fā)布的不同模式?！八拇箢悺辫b定機構(gòu)、鑒定人由司法行政管理部門統(tǒng)一編制名冊并公告;“四類外”鑒定機構(gòu)、鑒定人主體信息等則由相關(guān)行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會通過公共法律服務(wù)平臺予以公告;也鼓勵“四類外”鑒定機構(gòu)、鑒定人通過平臺自行發(fā)布其主體信息。

制度設(shè)計：

準(zhǔn)入嚴(yán)要求，管理全方位

司法鑒定作為“證據(jù)之王”直接關(guān)系到司法審判的公平正義，其核心在于司法鑒定程序的公正與鑒定意見的科學(xué)可靠。條例基于“準(zhǔn)入嚴(yán)要求、管理全方位”的原則，在司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人從事司法鑒定活動的具體程序上作出較為全面的規(guī)范。

在司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人登記審核環(huán)節(jié)，條例在明確登記范圍、準(zhǔn)入條件的基礎(chǔ)上，通過建立專家評審制度和執(zhí)業(yè)能力測試制度，確保申請登記的機構(gòu)、人員具備與從事鑒定業(yè)務(wù)相適應(yīng)的能力，使登記程序更加嚴(yán)格、專業(yè)、科學(xué)。

在司法鑒定機構(gòu)委托環(huán)節(jié)，條例基于保障委托程序公平公正、便于司法鑒定全流程管理、尊重操作實際情況等方面的考慮，明確辦案機關(guān)選擇鑒定機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明、公正的原則，并向社會公布具體選擇規(guī)則，以保證委托程序的公平公正。對需要委托“四大類”司法鑒定的，備選范圍為全國統(tǒng)一的司法鑒定機構(gòu)名冊中的司法鑒定機構(gòu)，其中委托本市司法鑒定機構(gòu)進(jìn)行鑒定的，全流程納入本市統(tǒng)一的司法鑒定管理平臺進(jìn)行管理;對需要進(jìn)行“四類外”司法鑒定的，賦予已在本市公共法律服務(wù)平臺信息公告、發(fā)布主體信息的鑒定機構(gòu)以優(yōu)先被選的機會，以激發(fā)“四類外”鑒定機構(gòu)向平臺歸集信息的積極性。

在司法鑒定進(jìn)行環(huán)節(jié)，條例充分發(fā)揮鑒定專家集思廣益的優(yōu)勢，為重大、疑難、復(fù)雜案件提供專業(yè)意見支持，從制度上避免重復(fù)鑒定帶來的鑒定資源浪費、訴訟成本增加、訴訟時間拖延等后果。條例規(guī)定，本市建立完善司法鑒定專家委員會咨詢制度，由相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有高級專業(yè)技術(shù)職稱并熟悉相關(guān)司法鑒定業(yè)務(wù)，同時具備良好的科學(xué)道德和職業(yè)操守、健康狀況良好的人員組成司法鑒定專家委員會，接受辦案機關(guān)委托，針對特別疑難、復(fù)雜、特殊的技術(shù)問題以及有較大爭議的鑒定案件，提供專家咨詢意見。

具體措施：手段多樣化，監(jiān)管重實效

為進(jìn)一步提升司法鑒定管理的實效性，條例在具體管理措施上，將信息化手段的運用，行業(yè)自律管理的強化，部門、行業(yè)之間管理工作的溝通銜接等，予以固化確定。

充分發(fā)揮信息化手段在司法鑒定管理上的運用。條例規(guī)定對司法鑒定案件實行統(tǒng)一賦碼管理，實現(xiàn)對司法鑒定案件實施程序、鑒定材料保管、檢驗檢測數(shù)據(jù)保存、鑒定意見書形成等全流程監(jiān)管，從源頭上規(guī)范司法鑒定活動。條例還規(guī)定司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人的基本信息、信用信息等相應(yīng)納入本市司法鑒定信息化管理平臺和本市信用信息服務(wù)平臺，最大程度實現(xiàn)司法鑒定信息化監(jiān)管。

強化行業(yè)自律管理的有效性。條例在明確行政監(jiān)管體制的同時，在進(jìn)一步強化司法鑒定協(xié)會建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在自律管理、業(yè)務(wù)指引、職業(yè)道德教育、行業(yè)懲戒等方面的作用上作了具體規(guī)定。

建立司法鑒定工作銜接協(xié)調(diào)機制。條例根據(jù)《最高人民法院、司法部關(guān)于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》，將本市已經(jīng)初步形成的司法鑒定管理與使用銜接工作機制予以固化并完善。條例規(guī)定，市司法行政部門與辦案機關(guān)、相關(guān)行業(yè)主管部門之間應(yīng)當(dāng)加強溝通協(xié)調(diào)和信息互通，市司法行政部門應(yīng)當(dāng)及時將司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人名冊和其他鑒定機構(gòu)、其他鑒定人的信息提供給人民法院等辦案機關(guān)，人民法院應(yīng)當(dāng)將鑒定人出庭作證和鑒定意見采信等情況向同級司法行政部門通報，相關(guān)情況通報作為司法行政部門對司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人定期考核、誠信評價的重要依據(jù)。