我國檔案中介機構(gòu)面臨的問題及解決方案

趙海軍/華東政法大學(xué)、上海市檔案局

我國對檔案中介機構(gòu)的研究始于1998年上海市檔案局主持的“檔案中介機構(gòu)理論與實踐研討會”，20多年來我國學(xué)界對檔案中介機構(gòu)的研究取得了一定成果，但大部分研究從理論思辨的角度展開，缺少立足對檔案中介機構(gòu)調(diào)查的實證分析。近年來，隨著改革開放及檔案中介服務(wù)實踐的不斷深入，檔案中介機構(gòu)出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。針對這些情況，筆者調(diào)研了數(shù)十家具有代表性的檔案中介機構(gòu)、檔案中介委托方、上海市各區(qū)檔案局和檔案館，分析了我國檔案中介機構(gòu)面臨的主要問題及原因，提出了檔案中介機構(gòu)的發(fā)展理念和短期、長期的發(fā)展對策。

1 我國檔案中介機構(gòu)發(fā)展面臨的主要問題及原因

據(jù)筆者調(diào)查，目前全國各省市都建有檔案中介機構(gòu)，上海有檔案中介機構(gòu)近50家。上海市檔案中介機構(gòu)從無到有、由少到多，呈現(xiàn)快速增長并逐步趨于穩(wěn)定的趨勢。從服務(wù)內(nèi)容看，檔案中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)從原來單純的整理逐步滲透、覆蓋到檔案業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)。檔案中介機構(gòu)自身建設(shè)逐步加強的同時也面臨許多問題，主要問題包括如下方面：一是自身發(fā)展不平衡。首先是組織化程度不高，除了國有型和少數(shù)民營型的中介機構(gòu)，大部分機構(gòu)的組織建設(shè)停留在比較初級的階段；其次是從業(yè)人員素質(zhì)不高，普遍存在人員流動性大、專業(yè)性弱、管理松散、年齡偏大等問題，以及創(chuàng)新人才缺乏、人力資源后備不足等突出問題；再次是企業(yè)管理水平較低，許多機構(gòu)缺乏創(chuàng)新思維，檔案管理體制和模式已經(jīng)不適應(yīng)新需求。二是市場競爭不充分。檔案中介服務(wù)尚未形成公平的市場競爭環(huán)境。三是收費方式不規(guī)范。檔案中介服務(wù)存在收費標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、收費構(gòu)成不透明、價格差異比較大等現(xiàn)象。

造成上述問題的主要原因有：第一，法律法規(guī)不完善。雖然我國大部分的地方檔案法規(guī)對檔案中介機構(gòu)有相關(guān)規(guī)定，但由于受“宜粗不宜細(xì)”的陳舊立法理念影響[1]，總體來說基本上都是原則性規(guī)定，在具體實踐中往往難以操作。第二，經(jīng)營理念較落后。許多檔案中介機構(gòu)的經(jīng)營理念已經(jīng)與新時代的發(fā)展要求不相適應(yīng)。第三，質(zhì)量評估不到位。一直以來檔案中介服務(wù)質(zhì)量評估是個難點，以檔案整理服務(wù)為例，委托方要么無人評估、要么無力評估，檔案整理完畢后是否符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，基本由中介機構(gòu)自己說了算。長此以往，不僅檔案外包整理的質(zhì)量難以控制，委托方的檔案管理水平也令人堪憂。

2 未來我國發(fā)展檔案中介機構(gòu)的基本理念

第一，檔案中介機構(gòu)的發(fā)展尤其要注重技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，西方發(fā)達(dá)國家商業(yè)性文件中心就是依靠高技術(shù)服務(wù)引領(lǐng)市場發(fā)展。第二，檔案中介機構(gòu)要在充分關(guān)注市場需求的前提下，大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展之路。第三，檔案中介機構(gòu)要增強法治意識，嚴(yán)格依規(guī)經(jīng)營；并增強“綠色發(fā)展”的責(zé)任感和自覺性，采取切實可行的措施構(gòu)建“綠色發(fā)展”模式。第四，檔案中介機構(gòu)要樹立合作共贏理念，積極探索多渠道和多維度的合作途徑；要尊重人才和尊重知識，加強內(nèi)部民主管理制度。

3 未來我國發(fā)展檔案中介機構(gòu)的短期對策

3.1 加強自身發(fā)展

檔案中介機構(gòu)要從以下幾方面加強自身建設(shè)：第一，緊跟市場需求。作為獨立核算且自負(fù)盈虧的企業(yè)，檔案中介機構(gòu)只有緊跟市場需求、樹立客戶至上的經(jīng)營宗旨，才能發(fā)展壯大。第二，拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域。積極從傳統(tǒng)文檔保管型業(yè)務(wù)向現(xiàn)代信息服務(wù)型業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變，努力開拓文件管理方案設(shè)計、文檔數(shù)字化、文檔管理系統(tǒng)開發(fā)設(shè)計、數(shù)據(jù)處理、電子文件管理、信息管理、知識產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)代信息服務(wù)領(lǐng)域，甚至涉足云計算、云存儲、虛擬化和數(shù)據(jù)倉庫等相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域。第三，不斷優(yōu)化服務(wù)。要嚴(yán)格按照相關(guān)的國家、行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和個性化服務(wù)，并堅持安全第一、預(yù)防為主、質(zhì)量為上的服務(wù)原則。第四，促進(jìn)良性發(fā)展。樹立現(xiàn)代企業(yè)管理理念和質(zhì)量管理、服務(wù)至上、公平競爭與科技創(chuàng)新等工作理念。

3.2 借鑒國外公司先進(jìn)管理經(jīng)驗

歐美發(fā)達(dá)國家檔案中介機構(gòu)的發(fā)展已經(jīng)很成熟。如英國歐斯吉（OSG）、美國信安達(dá)（GRM）和理格（Recall）檔案文件管理公司都是國際文件與信息管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會（PRISM）的成員，該協(xié)會是影響較大的文件管理行業(yè)協(xié)會，是“宗旨明確和成員廣泛的文件管理行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)中心”，在全球60多個國家建立了2000多個分支機構(gòu)。而且，國外檔案中介機構(gòu)往往經(jīng)濟實力雄厚，采用先進(jìn)的庫房管理設(shè)備并適時更新，以提高競爭力。如美國鐵山集團擁有總資產(chǎn)近100億美元和2.4萬名專業(yè)人員，建筑面積總計8萬平方千米，可以保存1000多萬立方米的實體文件，基建設(shè)施包括超過1000多個倉庫及3500件運輸工具，并擁有功能龐大的鐵云存儲和數(shù)據(jù)中心（2016年數(shù)據(jù)）。國外檔案中介機構(gòu)經(jīng)營理念先進(jìn)、管理規(guī)范且運行機制完善。以美國鐵山集團為例，該公司以最嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)保護和存儲客戶信息并提供解決方案以幫助客戶降低成本和風(fēng)險[2]。該公司在我國設(shè)有分支機構(gòu)，我國檔案中介機構(gòu)應(yīng)該學(xué)習(xí)其先進(jìn)的管理理念，并形成完善的制度，開展各項管理工作。

3.3 建立檔案中介行業(yè)協(xié)會

建立檔案行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范收費方式、加強職業(yè)培訓(xùn)、促進(jìn)合作交流和行業(yè)自律，最終推動行業(yè)迅速發(fā)展。歐美國家于1990年成立國際文件信息管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會，并制定了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對于促進(jìn)企業(yè)之間的合作和實現(xiàn)公開公平競爭起到了重要作用。隨著我國“放管服”改革的不斷深化，民間力量逐步參與公共治理，政府對公共事務(wù)壟斷的局面被逐漸打破。《杭州市檔案中介機構(gòu)管理工作指導(dǎo)意見》（2009年）明確規(guī)定“鼓勵檔案中介機構(gòu)依法建立行業(yè)協(xié)會”；《上海市行業(yè)協(xié)會暫行辦法》（2002年）倡導(dǎo)建立權(quán)責(zé)明確、依法自治的行業(yè)協(xié)會。上海市多年來對行業(yè)協(xié)會的實踐探索證明，行業(yè)協(xié)會強化了誠信自律、提高了市場配置、促進(jìn)了公平競爭、協(xié)調(diào)了行業(yè)利益、增進(jìn)了社會和諧。2017年，深圳市檔案行業(yè)協(xié)會成立，促進(jìn)了當(dāng)?shù)貦n案中介機構(gòu)的健康發(fā)展。

4 未來我國發(fā)展檔案中介機構(gòu)的長期對策

未來發(fā)展我國檔案中介機構(gòu)的根本在于發(fā)展商業(yè)性文件中心，據(jù)國際檔案理事會調(diào)查，文件中心是世界公認(rèn)的、最令人滿意且最經(jīng)濟的現(xiàn)代新型檔案管理機構(gòu)。

4.1 發(fā)展商業(yè)性文件中心的可行性分析

第一，我國中央和地方相繼制定了相關(guān)規(guī)范，為商業(yè)性文件中心的發(fā)展提供了有利條件。如，國家檔案局先后發(fā)布了《檔案保管外包服務(wù)管理規(guī)范》（2017年）以及《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》等12項檔案行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn)（2018年）。上海市于2015年制定了《關(guān)于加強檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)管理的指導(dǎo)意見》。

此外，2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》，文件指出，“規(guī)范并支持檔案中介機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)參與檔案事務(wù)”。2015年2月，上海市檔案局印發(fā)的《深入貫徹〈關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下本市檔案工作的實施意見〉的工作措施》也明確提出“規(guī)范檔案業(yè)務(wù)外包和中介服務(wù)”的要求。2016年4月，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中提到：“鼓勵檔案社會化服務(wù)，加快檔案服務(wù)外包系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定?！边@些文件為推動檔案整理中介機構(gòu)協(xié)調(diào)健康發(fā)展提供了政策保障，并明確傳遞了檔案行政管理部門加強中介服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管的重要信息。

第二，從新時代檔案事業(yè)發(fā)展來看，當(dāng)前我國檔案事業(yè)的長足發(fā)展給商業(yè)性文件中心的發(fā)展帶來了機遇。我國政府工作報告連續(xù)多年提到要發(fā)展檔案事業(yè)，體現(xiàn)了黨和國家對檔案工作的重視。近年來，我國檔案事業(yè)也取得了許多突破性進(jìn)展，如上海自貿(mào)區(qū)從2015年開始探索電子檔案“單套制”管理模式。從國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐來看，“單套制”的實踐與制度正在逐漸興起，以數(shù)字形式為主的管理模式是未來文檔管理不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

第三，未來國內(nèi)市場潛力巨大。檔案中介服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，減少眾多企業(yè)在檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重復(fù)投入現(xiàn)象。同時，檔案中介服務(wù)機構(gòu)為各類企業(yè)和組織提供了大量技術(shù)、咨詢或信息服務(wù)，尤其是為中小企業(yè)服務(wù)，解決了中小企業(yè)檔案工作資金、人員缺乏的問題；檔案服務(wù)機構(gòu)可以更加方便和靈活地為個體檔案產(chǎn)生者和利用者服務(wù)，將在家庭檔案、私人檔案等民生檔案保管和利用中起到重要作用。在國外，企業(yè)普遍選擇文件管理外包服務(wù)。截至2016年，超過94%的世界1000強企業(yè)購買了美國鐵山公司的文件外包服務(wù)。2009年度《外包產(chǎn)業(yè)黑皮書》調(diào)查報告顯示，文件管理外包已成為全球最活躍的新興商業(yè)活動。商業(yè)性文件中心的業(yè)務(wù)范圍可延伸至文件階段，以順應(yīng)“大文件觀”所倡導(dǎo)的文檔一體化管理理念。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，信息的運輸成本越加低廉，檔案業(yè)務(wù)的外包所擁有的技術(shù)支持愈加強大，電子檔案外包越來越具有意義。近年來，我國檔案事業(yè)發(fā)展迅速，特別是檔案數(shù)字化及數(shù)字檔案館（室）快速發(fā)展，外包服務(wù)需求增長迅猛。

第四，國外發(fā)展相當(dāng)成熟。國外文件中心的發(fā)展已有近80年的歷史，因其經(jīng)濟高效而備受國際檔案界推崇，被稱為“最有生命力的新型現(xiàn)代檔案機構(gòu)”。目前美國商業(yè)文件中心幾乎遍及全美各州，商業(yè)性文件中心是擁有高科技的現(xiàn)代企業(yè)，它提供文件和信息領(lǐng)域全套專業(yè)化和社會化服務(wù)，體現(xiàn)了精細(xì)的社會化分工和高效的文件管理，滿足了多元化的市場需求[3]。以美國鐵山集團和里格公司為例，其服務(wù)涵蓋文檔與信息管理，以文件生命周期理論和文件連續(xù)體理論等經(jīng)典檔案學(xué)理論作為指導(dǎo)，積極應(yīng)用先進(jìn)的文檔存儲技術(shù)，兼顧檔案管理本身和客戶需求不斷優(yōu)化服務(wù)，其服務(wù)既遵守行業(yè)準(zhǔn)則又緊跟新時代步伐，努力做到服務(wù)的精細(xì)化和優(yōu)質(zhì)化[4]。

第五，國內(nèi)已有一定的發(fā)展。我國真正意義上的商業(yè)性文件中心是2000年7月美國Guarantee Records Management公司與中國上海創(chuàng)造實業(yè)公司共同創(chuàng)立的上海信安達(dá)檔案文件管理有限公司。2003年，英國歐斯吉檔案文件管理公司（OSG Records Management）入駐上海，并在多個城市開設(shè)分公司。2008年，美國理格（上海）限公司成立。此外，美國嘉柏（Crown）有限公司屬下的文檔管理公司在上海、北京、天津、重慶等17個城市都設(shè)有文檔管理中心。美國鐵山集團于2003年開始在中國開拓市場，目前已在中國8大城市設(shè)有分公司，2013年收購成立于2003年的中國檔案管理公司德保（Databox）、2016年收購理格（中國）、2018年10月收購信安達(dá)（中國）。

4.2 發(fā)展商業(yè)性文件中心亟需解決的問題

第一，法律依據(jù)問題。美國商業(yè)性文件中心的建設(shè)與運行有《國家檔案局檔案管理法》（1976年修正案）第七條作為依據(jù)。反觀我國，還沒有專門規(guī)范商業(yè)性文件中心的法律法規(guī)，致使社會各界對商業(yè)性文件中心的合法性和可靠性存在顧慮，商業(yè)性文件中心的業(yè)務(wù)拓展和行業(yè)定位等也受到影響。因此，我國亟需制定統(tǒng)一的檔案中介機構(gòu)管理法規(guī)。

第二，安全保密問題。檔案安全包括實體安全和信息安全，其重要性毋庸置疑。美國鐵山集團正是依靠其安全可靠性贏得客戶信任，并不斷發(fā)展壯大。我國商業(yè)性文件中心要發(fā)展，必須要解決安全問題，將安全擺在第一位，將安全和保密工作貫穿公司的所有業(yè)務(wù)流程、人員考核、庫房建設(shè)等，杜絕安全事故和泄密事故。

第三，高新科技問題。只有應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，才能提供便捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提升用戶的滿意度，在激烈的市場競爭中脫穎而出。美國商業(yè)性文件中心的發(fā)展，源于對技術(shù)的重視。我國商業(yè)性文件中心應(yīng)當(dāng)引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，不但可以提高服務(wù)質(zhì)量，還能確保檔案安全。

第四，設(shè)施設(shè)備問題。與傳統(tǒng)檔案中介機構(gòu)相比，商業(yè)性文件中心的一大優(yōu)勢是擁有自己獨立的檔案庫房。美國商業(yè)性文件中心都擁有檔案庫房，可以提供文件保存和管理服務(wù)。我國商業(yè)性文件中心建造庫房，可參照《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范JGJ25－2010》中對檔案庫房建設(shè)的相關(guān)規(guī)定。此外，商業(yè)性文件中心要引進(jìn)最先進(jìn)的設(shè)施設(shè)備，如數(shù)字監(jiān)控設(shè)施、數(shù)碼跟蹤設(shè)施、入侵檢測系統(tǒng)、運動傳感器等，因為先進(jìn)的硬件設(shè)施是商業(yè)文件中心發(fā)展的助推器。

第五，合作交流問題。借鑒鐵山公司的經(jīng)驗，根據(jù)自身業(yè)務(wù)需要，與物流運輸行業(yè)和電腦技術(shù)行業(yè)開展合作。此外，要與海外公司開展技術(shù)合作和交流，強化服務(wù)的專業(yè)性。

第六，融資渠道問題。只有解決資金問題，才能引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、建設(shè)庫房、購買設(shè)備。商業(yè)性文件中心應(yīng)當(dāng)采用多種融資方式，擴大融資渠道。

第七，緊跟時代拓展新業(yè)務(wù)。我國商業(yè)性文件中心的發(fā)展應(yīng)該緊跟新時代步伐，利用其規(guī)模優(yōu)勢，積極在數(shù)字檔案館建設(shè)等領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)。