推進檔案館開放鑒定工作的若干策略

駱如明/杭州市檔案館

開展館藏檔案開放鑒定工作是檔案館的一項基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作，也是最具有挑戰(zhàn)性的業(yè)務(wù)工作。對于檔案部門來說，“盡管不同時期、不同國家、不同檔案館的開放程度有很大差別，但不可否認的是，200多年來，從總體上來說，公共檔案館一直沿著開放的道路前行，開放的范圍和程度在不斷拓展”[1]。近年來，公共檔案館的建設(shè)理念逐步深入人心，檔案開放已經(jīng)成為衡量公共檔案館建設(shè)水平的重要標準。做好檔案開放鑒定工作，對于提高我國檔案開放的整體水平、提高檔案工作的地位和知名度、維護國家的穩(wěn)定和人民群眾的利益，都有極為重要的意義。

1 檔案開放鑒定含義、原則與依據(jù)

檔案開放鑒定是指檔案館對館藏檔案社會開放范圍的鑒定，主要任務(wù)是區(qū)分館藏檔案中哪些可以開放、哪些要控制使用，因此又被稱為檔案劃控鑒定[2]。檔案的開放鑒定既不同于檔案價值鑒定，也不同于決定檔案實體是否應(yīng)予保管的檔案存毀鑒定，它體現(xiàn)了檔案工作的目的與要求。

檔案開放鑒定應(yīng)遵循依法實施、積極穩(wěn)妥、安全保密、便于利用的原則，以維護黨和國家根本利益和安全、維護社會安定團結(jié)、便于廣大公眾利用為目的，從社會總體需求出發(fā)，用全面、歷史、發(fā)展的觀點，判定檔案的價值，依法依規(guī)開放。在新形勢下，檔案開放鑒定應(yīng)以開放為原則、以不開放為例外，以政策法規(guī)為最主要依據(jù)，著眼于各種現(xiàn)實需求，但也要防止危害國家安全和利益、侵犯商業(yè)秘密和公民隱私。

檔案開放鑒定的依據(jù)涉及檔案開放制度、封閉期制度和保密制度三個方面，在相應(yīng)的法律法規(guī)中有具體體現(xiàn)。有關(guān)檔案開放鑒定的法律依據(jù)主要有檔案法和檔案法實施辦法，其中檔案法第十五條提出了鑒定檔案保存價值的原則、保管期限的標準以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案行政管理部門制定。檔案法實施辦法第二十條則要求“各級各類檔案館保管的檔案，應(yīng)當按照檔案法的規(guī)定，分期分批地向社會開放”，并規(guī)定了具體的開放類型、開放時間與開放要求。但總體上，檔案法及其實施辦法都是從檔案開放制度、封閉期角度提出工作要求，對于開放鑒定的標準、程序、工作要求等沒有明確規(guī)定。因而，《各級國家檔案館開放檔案辦法》（國家檔案局1991年第2號令）、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（國家檔案局、國家保密局，1991）等法規(guī)文件對檔案開放鑒定做出了比較具體的規(guī)定，如前者要求“各級國家檔案館對所有到開放期限的檔案，應(yīng)組織鑒定小組及時進行鑒定”，后者則規(guī)定包含二十類內(nèi)容的檔案不宜開放。因而，這兩份法規(guī)文件是檔案部門開展檔案開放鑒定工作的法定依據(jù)。

2 我國檔案開放鑒定的現(xiàn)狀和問題

與國外主要發(fā)達國家相比，我國的開放檔案比例較低，主要原因是我國檔案開放鑒定工作滯后。據(jù)初步統(tǒng)計，全國各省、自治區(qū)、直轄市各級綜合性檔案館已開放的各類檔案只占全部館藏的30%左右；而歐美多數(shù)國家開放率已達到或超過60%，號稱“世界上最開放”的美國檔案館更有90%以上的檔案對公眾全方位開放，俄羅斯的開放率大約在80%到90%之間。

我國檔案開放鑒定滯后的主要原因如下：第一，工作標準缺乏或規(guī)定模糊。影響我國檔案開放鑒定的最直接因素就是沒有統(tǒng)一的工作標準，或者一些法律條款規(guī)定模糊。如檔案法等對檔案開放鑒定沒有任何規(guī)定；檔案法第十九條、《各級國家檔案館開放檔案辦法》第二條、檔案法實施辦法第二十條都僅就檔案的開放作出原則性規(guī)定，而哪些人、哪些部門具有鑒定檔案的權(quán)利，以及鑒定工作的原則、組織和程序如何安排，都沒有進一步說明。檔案法第十九條規(guī)定的關(guān)于“不宜開放”和《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》關(guān)于需要“控制使用”的二十種檔案的規(guī)定更是存在模糊不清的問題?！安灰碎_放”有沒有時間界限？“控制使用”的條件如何解除？不同的人有不同的理解，不同地區(qū)有不同的執(zhí)行方法，這樣勢必造成一定的混亂。

第二，檔案鑒定工作水平不高。美國檔案學(xué)家威廉·莫斯指出：“鑒定是檔案工作整個系統(tǒng)中的第一個關(guān)鍵性決定，是隨后所有決定的基礎(chǔ)?！薄皩n案專業(yè)來說，是最具挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域?！盵3]而實際上，檔案界對鑒定工作的地位和意義認識相對不足，鑒定工作尚未成為檔案部門的重要工作。目前我國檔案鑒定工作中的重要問題之一就是檔案庫藏量急劇增加，庫藏壓力增大。檔案館和其他檔案機構(gòu)無力組織開放鑒定，大量應(yīng)當開放的檔案得不到及時鑒定，歷史欠賬較多。由于鑒定水平的低下，一些綜合檔案館開放了不應(yīng)開放或公布了不應(yīng)公布的檔案，這不僅給檔案信息安全帶來威脅，而且也容易使綜合檔案館自身工作陷入被動。

第三，檔案解密開放困難重重。檔案法第十四條規(guī)定：“保密檔案的管理和利用，密級的變更和解除，必須按照國家有關(guān)保密的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理”。但在實際工作中，檔案部門向原形成機關(guān)發(fā)出提前解密的通知，后者均以種種借口推脫，造成檔案館也經(jīng)常以有密級、未解密、“控制使用”等為理由拒絕提供檔案利用?？傊?，涉密檔案的管理本應(yīng)按保密法辦理，但有關(guān)法律法規(guī)又賦予檔案館較多自由裁量的權(quán)力，且制定了比保密法更加嚴格、復(fù)雜的管理辦法，使涉密檔案難以順利開放。另外，涉密和非涉密檔案混合組卷、混合保管，也不利于檔案的開放利用。

第四，檔案公布制度的影響。關(guān)于檔案公布的限制和要求越多，檔案開放鑒定的壓力就越大。檔案法第二十二條規(guī)定未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機關(guān)同意，任何組織和個人無權(quán)公布檔案，這使即使已經(jīng)開放的檔案，利用者也不能隨便公布，這樣嚴重阻礙了檔案信息的傳播。信息自由的一個重要特征即獲得信息與傳播信息兩方面自由的不可分割性。根據(jù)信息傳播理論，“知的權(quán)利和傳的權(quán)利不可分離”，已經(jīng)開放的檔案，實際上已無法阻止利用者任何形式的公布。由于擔心不能控制已開放檔案的任意公布，檔案部門自然要對檔案的開放鑒定慎之又慎。

第五，檔案開放鑒定專業(yè)力量配備不足。目前，全國各地綜合檔案館設(shè)置專業(yè)處（科）室專門從事檔案開放鑒定業(yè)務(wù)的寥寥可數(shù)，如北京市檔案館、福建省檔案館、貴州省檔案館。絕大多數(shù)檔案館通常把開放鑒定職責賦予某個業(yè)務(wù)部門，或整理編目部門，或保管利用部門，或編研展覽部門等，因此造成開放鑒定專業(yè)力量不足的問題。許多檔案館現(xiàn)有的開放鑒定專業(yè)隊伍穩(wěn)定性不高、專業(yè)素質(zhì)整體較低，這與全國性或區(qū)域性地組織開展檔案開放鑒定業(yè)務(wù)的教育、交流、培訓(xùn)等力度不夠有密切關(guān)系，所以在較大程度上制約了各地檔案館檔案開放鑒定工作的質(zhì)量和效率，這反映出一些綜合檔案館領(lǐng)導(dǎo)對檔案開放鑒定工作的主要矛盾認識不清，對存在的突出問題重視不夠，對強化檔案開放鑒定缺乏工作手段等問題。

就杭州市檔案館來說，自1990年以來，市檔案館依據(jù)檔案法的要求開展檔案開放鑒定工作，從最初劃控為開放和限制兩級，發(fā)展為嚴格限制級、限制級、政務(wù)網(wǎng)開放級、互聯(lián)網(wǎng)開放級四級，每年按計劃推進開放鑒定工作，截至去年年底，除了近幾年新接收進館的之外，館藏檔案資料已全部進行了開放鑒定。按照四個等級分別在不同的網(wǎng)絡(luò)上公布，其中在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布開放目錄2018條、全文3109份；在政務(wù)網(wǎng)公布開放目錄86408條、全文199681份，全部檔案目錄和數(shù)字化全文按級別分別在本館局域網(wǎng)和內(nèi)部專用網(wǎng)上發(fā)布利用。從市檔案館近30年的開放鑒定實踐來看，檔案鑒定開放工作標準不統(tǒng)一、解密降密難度大、工作推進速度慢、開放率偏低是存在的明顯問題。

3 完善檔案開放鑒定工作的對策和思考

3.1 制定科學(xué)合理的檔案開放鑒定法律規(guī)定

要加強頂層設(shè)計，建立科學(xué)的檔案開放鑒定體系及法律規(guī)范。要根據(jù)當前形勢，在檔案法修訂稿中增加有關(guān)檔案開放鑒定的條款，并及時修訂檔案法實施辦法，尤其需要修訂1991年國家檔案局、國家保密局發(fā)布的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，明確開放鑒定的機制、流程、標準與工作要求，明確相關(guān)部門和單位應(yīng)履行的涉密檔案解降密工作的職責，特別是對已撤銷單位或職能職責已作較大調(diào)整單位形成的涉密文件的解降密工作進行指導(dǎo)。

3.2 利用信息化的手段開展檔案鑒定工作

新形勢下加強檔案開放鑒定工作具有重要的現(xiàn)實意義，但僅憑檔案館目前的人力配置，完成龐大的館藏檔案鑒定工作難度很大，難以滿足公眾檔案利用需求。目前各檔案館都建立了數(shù)字檔案館系統(tǒng)，我們必須拓展工作思路，利用信息技術(shù)手段，切實加強檔案開放鑒定工作。

如杭州市檔案館220萬卷檔案、近千萬份文件，如果采用傳統(tǒng)鑒定方法幾乎無法完成開放鑒定工作。但是在鑒定工作中，就區(qū)分開放與限制而言，還是可以找到一些規(guī)律性的東西。如帶密級的檔案文件一律依據(jù)檔案內(nèi)容逐一鑒定；雖不帶密級，但依據(jù)國家檔案局《館藏檔案解密和劃分控制適用范圍暫行辦法》的規(guī)定，根據(jù)全宗、目錄、時間、文種、特殊的詞語，尋找與需要控制檔案的關(guān)系，輔助劃定檔案開放與否。對沒有敏感詞的檔案，結(jié)合全宗、目錄的性質(zhì)，有重點地進行審查；凡是主題不清楚的，一律對照全文審查鑒定；涉及產(chǎn)權(quán)、個人隱私的檔案，因為大部分集中于專門檔案，鑒定時相對容易一些。凡是確定在互聯(lián)網(wǎng)公開發(fā)布的，一般都對照全文進行審閱；尚未全文審閱的，只作為接待利用的依據(jù)，滿足檔案利用的需求。

3.3 進行檔案開放鑒定前端控制

鑒于檔案源源不斷地被接收進館，檔案開放鑒定也成為經(jīng)常性工作。為促進政府信息公開和檔案開放鑒定有機結(jié)合、發(fā)揮立檔單位熟悉檔案內(nèi)容的優(yōu)勢、緩解檔案數(shù)量激增帶來的開放鑒定工作壓力，結(jié)合檔案信息資源共享工程建設(shè)，杭州市檔案館近年來嘗試將鑒定工作關(guān)口前移。即機關(guān)檔案室負責對新形成檔案的開放鑒定工作進行初步探索，由各形成機關(guān)負責將已進館的未滿30年檔案進行開放鑒定，對其中可公開的檔案，使用統(tǒng)一的檔案信息利用平臺，供機關(guān)工作人員和其他機關(guān)自行查閱利用。這項工作政策性強、工作量大，推行起來有一定難度。目前，市檔案局加強監(jiān)督，將其列為機關(guān)檔案年度檢查的內(nèi)容，同時多次進行相關(guān)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，絕大部分機關(guān)都能按要求完成任務(wù)；此外，市檔案館建立了新進館檔案再審機制，重點審查控制使用檔案是否符合相關(guān)規(guī)定，保留檔案館依法開放檔案的相關(guān)權(quán)利。這一做法推進了檔案信息資源的館室共享和機關(guān)之間共享，也為檔案進館后檔案館最終確定檔案開放等級提供了重要參考，緩解了檔案館鑒定工作的壓力。

3.4 建立規(guī)范的檔案開放鑒定機制

檔案館開展檔案開放鑒定，必須建立規(guī)范的檔案開放鑒定機制，包括：一是制定工作計劃，形成一個包括審查開放劃控檔案的期限、范圍、數(shù)量、控制使用的標準、組織領(lǐng)導(dǎo)、方法步驟及措施等的計劃；二是建立鑒定工作領(lǐng)導(dǎo)小組（鑒定委員會），落實鑒定工作人員和分工；三是統(tǒng)一鑒定標準、提出業(yè)務(wù)要求；四是采用直接鑒定法逐件審核檔案，分清開放與不開放文件，一般要經(jīng)過個人初鑒、相互復(fù)查、組長終審、領(lǐng)導(dǎo)小組成員抽查終審的過程；五是編制開放檔案目錄，并與原開放目錄相銜接，按全宗為單位做好開放與不開放檔案的登記及統(tǒng)計臺賬；六是做好開放鑒定的工作小結(jié)。需要良好的工作機制，保證檔案開放鑒定工作科學(xué)、規(guī)范、合理。

3.5 處理好檔案開放與保密的關(guān)系

檔案的開放與保密是一對長久以來貫穿檔案工作發(fā)展歷史的基本矛盾。利用保密制度限制文件的開放及規(guī)定檔案的利用范圍，是中外普遍運用的一項措施。國外一般將需要保密以及限制利用的檔案列入一個特別說明范圍，規(guī)定其利用時間、限制利用范圍，以達到保密的目的。相對而言，我國保密制度比較完備，但開放利用缺乏詳細規(guī)定。隨著我國檔案的逐步開放，保密與開放這一對矛盾沖突已非常表面化了，要開放，必須要解決保密問題。不過2012年新修訂發(fā)布的保密法，引入保密最小化原則，對國家秘密作了比較好的定密、降密與解密的規(guī)定。但開放利用更多針對的是非密但敏感的信息（我國一般稱之為內(nèi)容控制、內(nèi)部使用的工作秘密）的鑒定，而這一方面幾乎沒有規(guī)定，即保密法覆蓋不到、而原來的檔案法律又沒有規(guī)定。另外，在新形勢下檔案開放鑒定還涉及個人隱私、商業(yè)機密等內(nèi)容，相應(yīng)的檔案法律法規(guī)也沒有進行規(guī)范。因此現(xiàn)實中需要處理好保密與開放的關(guān)系。