浙江省重點(diǎn)工程人工造林成效特點(diǎn)分析與提升建議

吳 昊

浙江省重點(diǎn)工程人工造林成效特點(diǎn)分析與提升建議

吳 昊

（國(guó)家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江杭州 310019）

通過對(duì)近五年浙江省重點(diǎn)工程人工造林結(jié)果的綜合核查，總結(jié)分析了浙江省重點(diǎn)工程人工造林的成效特點(diǎn)，指出其當(dāng)前造林存在的符合工程造林的地塊較難落實(shí)、工程建設(shè)規(guī)模逐年萎縮，造林資金缺口大、投入機(jī)制不健全，非規(guī)劃林地造林比重大、后期管理較為困難等主要問題，并提出了高水平推進(jìn)綠化美化、積極開拓綠色生態(tài)空間，規(guī)范造林作業(yè)設(shè)計(jì)、提升工程成果質(zhì)量，完善質(zhì)量控制體系、鞏固工程建設(shè)成果的提升建議。

人工造林；成效；特點(diǎn)；建議

1 浙江省林業(yè)概況

浙江省地處東南沿海、長(zhǎng)江三角洲南翼，陸域面積10.55萬平方公里，是面積較小的省份之一。浙江山多水好、山清水秀，是個(gè)“七山一水兩分田”的省份。全省現(xiàn)有林地面積660.95萬公頃，森林面積607.82萬公頃，其中喬木林430.21萬公頃(其中喬木經(jīng)濟(jì)林10.54萬公頃)，灌木經(jīng)濟(jì)林84.91萬公頃，竹林92.70萬公頃?；盍⒛究傂罘e3.67億立方米，其中森林蓄積3.30億立方米；毛竹總株數(shù)31.34億株。喬木林單位面積蓄積量76.79立方米/公頃，喬木林分平均郁閉度0.62。森林覆蓋率為61.17%，繼續(xù)位居全國(guó)前列。

2 浙江省重點(diǎn)工程人工造林成效特點(diǎn)

2.1 人工造林區(qū)域由規(guī)劃林地向非規(guī)劃林地拓展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，浙江省前些年大規(guī)模造林綠化，使得規(guī)劃造林地空間逐漸變小，山地造林趨于飽和，人工造林區(qū)域由規(guī)劃林地向非規(guī)劃林地拓展。為改善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的沿海平原區(qū)域生態(tài)脆弱現(xiàn)狀，近年來浙江省以全面推進(jìn)平原綠化造林建設(shè)作為踐行“兩山”理論的具體實(shí)踐。2010年啟動(dòng)實(shí)施“1818”平原綠化行動(dòng)，以加快改善人居環(huán)境為目標(biāo)，把人口集聚區(qū)和綠化薄弱區(qū)作為重點(diǎn)區(qū)域，將城市城鎮(zhèn)、公路鐵路、江河渠堤和村莊的綠化，及農(nóng)田林網(wǎng)和基干林帶建設(shè)為主要任務(wù)。截止2018年，全省累計(jì)投入資金429億元，新增平原林地面積258萬畝，平原區(qū)林木覆蓋率達(dá)到20.01%，比2010年增加了5.21個(gè)百分點(diǎn)?！?818”平原綠化、“四邊三化”行動(dòng)、“美麗鄉(xiāng)村”綠化、和“省級(jí)森林城市”創(chuàng)建等工程建設(shè)緊密結(jié)合，更加注重通道、河道、農(nóng)田林網(wǎng)等平原綠化建設(shè)，鄉(xiāng)村道路林網(wǎng)日趨完善，主要道路、河道綠化率明顯提高。從2016年度核查的數(shù)據(jù)來看，浙江省非規(guī)劃林地造林占抽查小班實(shí)施面積的55.3%。各工程縣非規(guī)劃林地造林比例都有不同程度的上升，如建德市從2012年的26.4%上升到2015年的50.0%；江山市重點(diǎn)工程人工造林2012年全部為山地造林，而從2013年開始，逐步以農(nóng)田林帶林網(wǎng)為主要的造林模式，2015年非規(guī)劃林地造林比例占50.1%。

平原地區(qū)是非規(guī)劃林地造林的主要地區(qū)。地處杭嘉湖平原的湖州市南潯區(qū)規(guī)劃林地造林用地資源匱乏，近四年重點(diǎn)工程造林地均是非規(guī)劃林地，其中主要通道綠化、機(jī)耕路綠化占70%以上。自防護(hù)林工程實(shí)施以來，平原區(qū)新增林木綠化面積207萬畝，林木覆蓋率提高4.7個(gè)百分點(diǎn)。從2018年人工造林核查的結(jié)果來看，非規(guī)劃林地區(qū)域人工成林面積2667.1畝，成林率99.3%，高于規(guī)劃林地造林，成林效果顯著。通過平原綠化建設(shè)，浙江省森林資源連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)“三增長(zhǎng)”，城鄉(xiāng)綠色美景明顯增多，人居環(huán)境顯著改善。

2.2 推進(jìn)珍貴闊葉化造林，提升森林質(zhì)量

自重點(diǎn)防護(hù)林人工造林工程開展以來，針對(duì)喬木林平均蓄積較全國(guó)水平低、喬木林林層結(jié)構(gòu)單一、抗病蟲害能力差和生態(tài)防護(hù)功能偏低等現(xiàn)狀，為加快提升整體森林資源的質(zhì)量，浙江省林業(yè)廳要求各地在工程建設(shè)的同時(shí)，適當(dāng)增加珍貴闊葉樹種種植比例，積極發(fā)展南方紅豆杉、浙江楠、光皮樺等鄉(xiāng)土珍貴樹種，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，提升森林質(zhì)量，持續(xù)推動(dòng)林相改造工程。近幾年，浙江省先后啟動(dòng)“千萬珍貴樹木發(fā)展行動(dòng)”“珍貴樹種進(jìn)萬村行動(dòng)”，提高工程造林經(jīng)濟(jì)效益，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與積極性，截至2016年累計(jì)營(yíng)造珍貴樹種42萬畝。從近5年的人工造林樹種分析，主要樹種以闊葉樹為主，占70%以上，力推珍貴樹種為主要的造林樹種，且以闊葉混交為基本造林模式。例如，遂昌縣重點(diǎn)工程人工造林增加珍貴樹種種植比例，大力推進(jìn)浙江楠、光皮樺等鄉(xiāng)土珍貴樹種造林，以生態(tài)保護(hù)為主的闊葉樹占近幾年重點(diǎn)工程造林面積的50%以上。通過推廣珍貴樹種造林，既優(yōu)化了原有單一的林分結(jié)構(gòu)，森林質(zhì)量穩(wěn)步提高，又增加了儲(chǔ)備和培育大徑材珍貴木材的森林資源，推動(dòng)地方發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯、具有特色的區(qū)域林業(yè)。作為浙江省林業(yè)重點(diǎn)縣的淳安縣，近幾年及時(shí)轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)了從增量向提質(zhì)的轉(zhuǎn)變。針對(duì)千島湖湖區(qū)及其周邊樹種單一、林分結(jié)構(gòu)不合理、森林景觀單調(diào)、易發(fā)松材線蟲病的現(xiàn)狀，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門開展了千島湖萬頃森林景觀改造工程，通過“造、補(bǔ)、改、疏、育”等綜合生態(tài)經(jīng)營(yíng)措施，全面推進(jìn)千島湖“一湖五線”林相改造工程。全省圍繞省委、省政府提出的“五年綠化平原水鄉(xiāng)，十年建成森林浙江”的奮斗目標(biāo)，啟動(dòng)實(shí)施千萬畝彩色健康森林工程，為提升全省森林資源質(zhì)量打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.3 扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)高效林業(yè)，加快實(shí)現(xiàn)浙江林業(yè)現(xiàn)代化

根據(jù)浙江省自然資源狀況和林業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，全省以現(xiàn)代林業(yè)園區(qū)建設(shè)為載體，以大徑材、珍貴用材、特色經(jīng)濟(jì)林、竹產(chǎn)業(yè)、木本糧油、花卉苗木、林下經(jīng)濟(jì)、野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖和森林旅游等產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，發(fā)展生態(tài)高效林業(yè)，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、合作化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)，不斷豐富復(fù)合經(jīng)營(yíng)模式，推動(dòng)多元化組合發(fā)展，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)浙江林業(yè)現(xiàn)代化，提高經(jīng)營(yíng)水平和效益。一是深化現(xiàn)代林業(yè)園區(qū)建設(shè)，2014年公布第五批省級(jí)現(xiàn)代林業(yè)園區(qū)創(chuàng)建點(diǎn)74個(gè)，其中示范區(qū)16個(gè)、精品園58個(gè)。二是扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)高效林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，大力發(fā)展木本油料林，加快油茶、香榧、山核桃等產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。三是加快發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，提高林地綜合經(jīng)營(yíng)效益，推進(jìn)“森林浙江”建設(shè)和林業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收和山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 存在的主要問題

3.1 符合工程造林的地塊較難落實(shí)，工程建設(shè)規(guī)模逐年萎縮

隨著工程造林的逐年實(shí)施，全省符合重點(diǎn)工程造林要求的規(guī)劃林地逐年減少，重點(diǎn)工程人工造林規(guī)模逐年萎縮，各工程縣對(duì)重點(diǎn)工程建設(shè)的積極性也逐年下降，從2008年96萬畝、2009年28萬畝跌至2015年4.1萬畝,2015年之后已經(jīng)沒有縣（市、區(qū)）向省級(jí)林業(yè)部門主動(dòng)申報(bào)重點(diǎn)工程。目前，剩余的大部分荒山荒地多為困難造林地或石質(zhì)山地，立地條件十分差，且分布散、面積小、造林成本高、難以成活，長(zhǎng)期以來一直處于荒蕪狀態(tài)。為完成每年重點(diǎn)工程建設(shè)任務(wù)，大部分縣作業(yè)設(shè)計(jì)時(shí)選擇的造林地地類難以滿足工程建設(shè)要求。例如，根據(jù)2013年遂昌縣林地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該縣有宜林荒山荒地面積1961畝，但實(shí)際上這些統(tǒng)計(jì)出來的宜林荒山荒地現(xiàn)地多為裸巖或土壤貧瘠的區(qū)域，難以完成重點(diǎn)工程造林。因此，為順利完成重點(diǎn)工程的實(shí)施工作，近幾年主要以采伐跡地人工更新為主要造林模式，該縣2012-2015年度核查跡地更新小班面積2238畝，占抽查小班面積的93.8%。

3.2 造林資金缺口大，投入機(jī)制不健全

長(zhǎng)期以來，林業(yè)項(xiàng)目一直延續(xù)補(bǔ)助性質(zhì)的政策，而對(duì)于一些公益性質(zhì)的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政共同投入的機(jī)制仍不健全。全省現(xiàn)行重點(diǎn)工程扶持政策為2008年制定，補(bǔ)助平原林帶林網(wǎng)造林800元/畝、山地營(yíng)造林200元/畝，實(shí)施以來未進(jìn)行調(diào)整。中央財(cái)政已提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)3次，對(duì)人工造林補(bǔ)助從2008年的100元/畝提高至2016年500元/畝。從全省實(shí)際投入看，平原林帶林網(wǎng)造林4077元/畝，山地一般造林819元/畝，涉及到土壤客土改良的基干林帶、平原林帶林網(wǎng)造林等投入成本更高，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際投入相差甚遠(yuǎn)，由于重點(diǎn)工程屬于公益性質(zhì)項(xiàng)目，地方政府特別是財(cái)力不足的山區(qū)縣更難以承受資金配套壓力。多數(shù)工程縣采取補(bǔ)助形式落實(shí)任務(wù)，建設(shè)程序無法落實(shí)到位，阻礙今后重點(diǎn)工程建設(shè)發(fā)展，從而影響地方造林積極性。

3.3 非規(guī)劃林地造林比重大，后期管理較為困難

由于自然條件的制約，全省規(guī)劃林地造林面積減少，非規(guī)劃林地造林面積逐漸增大，2014年核查小班中非規(guī)劃林地造林占18.1%，2016年該比例提高至55.3%。大部分非規(guī)劃林地造林小班在耕地、旱地上實(shí)施，由于具體需要根據(jù)農(nóng)戶意愿落實(shí)造林小班，所以小班面積普遍較小，且零星分散。從現(xiàn)地實(shí)施情況來看，非規(guī)劃林地造林后期管理較為困難，主要原因一是農(nóng)田林網(wǎng)成林后，出現(xiàn)林糧水、肥、光等的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，農(nóng)民毀林現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是非規(guī)劃林地造林后無法確權(quán)發(fā)證，因此林業(yè)主管部門難以按照現(xiàn)有的林業(yè)政策法規(guī)進(jìn)行管理；三是非規(guī)劃林地大多靠近城市建設(shè)區(qū)，人為活動(dòng)頻繁，被征占用的可能性相對(duì)較大，由于耕地的補(bǔ)償比林地高得多，農(nóng)民都愿意按耕地獲取補(bǔ)償，林業(yè)主管部門難以介入管理。

4 提升建議

4.1 高水平推進(jìn)綠化美化，積極開拓綠色生態(tài)空間

結(jié)合浙江省“大花園建設(shè)”“森林城鎮(zhèn)”“一村萬樹”“珍貴樹種造林”等各種造林途徑，解決造林空間問題，積極拓展綠色生態(tài)空間。一是實(shí)施“一村萬樹”千村示范萬村推進(jìn)行動(dòng)，通過“四旁”植樹、補(bǔ)植培育和綠化基地建設(shè)，加快鄉(xiāng)村綠化美化步伐。二是以國(guó)家森林城市、森林城市群建設(shè)為平臺(tái)，整體提升四大都市區(qū)中心城市綠化面貌，加強(qiáng)城市、城鎮(zhèn)國(guó)土綠化空間的均衡利用協(xié)調(diào)發(fā)展，為“大花園建設(shè)”打造完善的森林生態(tài)基礎(chǔ)。三是實(shí)行規(guī)模發(fā)展與分散培育相結(jié)合、人工造林與補(bǔ)植改造相結(jié)合的方式，鼓勵(lì)珍貴樹種成片規(guī)模造林，有效提升綠色生態(tài)空間。為保障高水平綠化美化行動(dòng)穩(wěn)步推進(jìn)，各地要加大對(duì)公益性項(xiàng)目的財(cái)政支持力度，積極落實(shí)撫育、管護(hù)資金，制定出臺(tái)相應(yīng)的支持政策，提高營(yíng)造林建設(shè)投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，將其中的撫育、管護(hù)等建設(shè)內(nèi)容經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目單列，保障造林后續(xù)管護(hù)工作的經(jīng)費(fèi)來源。此外，以林業(yè)股份合作制改革為契機(jī)，創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品和投融資方式。積極組建或引入國(guó)有（國(guó)有控股）擔(dān)保公司，引導(dǎo)工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和林業(yè)大戶等市場(chǎng)主體參與林業(yè)建設(shè)，加快構(gòu)建政府引導(dǎo)、各方參與的多元投入機(jī)制。

4.2 規(guī)范造林作業(yè)設(shè)計(jì)，提升工程成果質(zhì)量

營(yíng)造林作業(yè)設(shè)計(jì)是提升營(yíng)造林質(zhì)量的前提，只有做好作業(yè)設(shè)計(jì)才能保證營(yíng)造林工作的成效。各縣要根據(jù)森林資源分布實(shí)際情況，加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理，科學(xué)規(guī)劃縣域森林生態(tài)功能布局，確立造林生態(tài)林區(qū)和經(jīng)濟(jì)林區(qū)分布區(qū)域，制定營(yíng)造林總體規(guī)劃與實(shí)施方案。每年度的造林作業(yè)設(shè)計(jì)應(yīng)以總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，嚴(yán)格落實(shí)造林樹種和區(qū)域，不得隨意變更。要嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)程進(jìn)行作業(yè)設(shè)計(jì)，提高營(yíng)造林作業(yè)設(shè)計(jì)質(zhì)量。平原區(qū)防護(hù)林營(yíng)造需注重防護(hù)林帶和片林相結(jié)合，合理選擇造林地點(diǎn)和樹種，減少機(jī)械和人為損壞。施工時(shí)嚴(yán)格按照作業(yè)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行，對(duì)于施工中遇到不符合實(shí)際的地方，應(yīng)通過實(shí)地二次查看后及時(shí)修正。規(guī)范完善作業(yè)設(shè)計(jì)審批程序，作業(yè)設(shè)計(jì)一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意變更；確需變更的，必須按規(guī)定提出申請(qǐng)，作業(yè)設(shè)計(jì)修改完善后報(bào)原審批機(jī)關(guān)審批，切實(shí)提高營(yíng)造林作業(yè)設(shè)計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)。

4.3 完善質(zhì)量控制體系，鞏固工程建設(shè)成果

要始終把質(zhì)量管理放在營(yíng)造林工作首位，明確建設(shè)目標(biāo)，牢牢把握規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工作業(yè)、檢查驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格投資概算、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期等要求，堅(jiān)持實(shí)行全過程管理，建立健全責(zé)任追究制度，提高建設(shè)質(zhì)量。加強(qiáng)營(yíng)造林工程實(shí)施的過程服務(wù)、事中事后監(jiān)管和總體控制。明確造林質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格實(shí)施造林檢查驗(yàn)收工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自查的基礎(chǔ)上實(shí)施縣級(jí)檢查驗(yàn)收，縣級(jí)檢查驗(yàn)收實(shí)行全面檢查。積極推行第三方驗(yàn)收和監(jiān)督評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施，做好項(xiàng)目實(shí)施的綜合協(xié)調(diào)工作。檢查驗(yàn)收要嚴(yán)禁流于形式、走過場(chǎng)，要把檢查驗(yàn)收發(fā)現(xiàn)的問題一一記錄、及時(shí)解決。未保存、面積損失等需變更的小班，要嚴(yán)格做好相應(yīng)的變更作業(yè)設(shè)計(jì)，上報(bào)市林業(yè)局審批。造林成活率（保存率）不達(dá)要求的，及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造，并再次組織驗(yàn)收，確保造林成果鞏固。

[1] 國(guó)家林業(yè)局.全國(guó)營(yíng)造林綜合核查技術(shù)規(guī)程（LY/ 2083-2013）[S].2013.

[2] 浙江省林業(yè)局.浙江省營(yíng)造林綜合核查報(bào)告（2014/2015/2016/2018年）[R].

[3] 浙江省林業(yè)局.浙江省森林資源及其生態(tài)功能價(jià)值公告（2018年）[N].浙江日?qǐng)?bào)，2019-01-27.

[4] 浙江省人民政府辦公廳.浙江省高水平推進(jìn)國(guó)土綠化美化行動(dòng)計(jì)劃（2018-2022 年）（浙政辦發(fā)〔2018〕82號(hào)）[R].2018.

2019-08-03

S754.3

B

1004-7743（2019）04-0030-04