特別法人定位下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能重構(gòu)*

◎臧 昊

一、現(xiàn)行立法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)定位

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)行法律規(guī)定

《物權(quán)法》第五十九條、第六十條中規(guī)定集體財產(chǎn)屬于村農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會代表集體行使所有權(quán)，在《憲法》、《土地管理法》第十條、《土地承包法》第十二條、《民法通則》第七十四條也有類似規(guī)定。從法律條文中可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不是法律意義上的集體財產(chǎn)所有者，只是起到代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的作用，真正的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體。但何為農(nóng)民集體？在現(xiàn)代漢語詞典中集體和團體是兩個意思相近的詞語，如果將農(nóng)民集體理解為由一定地域范圍的農(nóng)民團體的話，那么集體所有就變?yōu)榱斯餐灿?，這與一般法理和現(xiàn)實情況是不符合的。集體作為和個人相對的概念，在財產(chǎn)權(quán)形式上應(yīng)為集體財產(chǎn)權(quán)，而共有實際上對應(yīng)的是私人財產(chǎn)權(quán)。再者，從歷史來看，我國集體所有制的產(chǎn)生目的是為了服從社會主義總路線和更好的完成社會主義改造，也就是要將生產(chǎn)資料私有制變?yōu)樯鐣髁x公有制。集體經(jīng)濟組織設(shè)立的初衷就是要將原本屬于成員的生產(chǎn)資料收歸本集體經(jīng)濟組織，達到消滅私有的目的，“集體所有權(quán)專指經(jīng)過社會主義改造后而催生的一種所有權(quán)”（金巖2002）［1］。從另外一個角度看，即使農(nóng)民集體是所有權(quán)主體，也只是一個名義上的權(quán)利，人人有份極有可能導致人人無份。并且這種全體農(nóng)民的所有權(quán)實際上可以被集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)所涵蓋，將土地所有權(quán)主體強化到集體經(jīng)濟組織身上，并不會造成農(nóng)民權(quán)利的損失，反而更有利于集體財產(chǎn)的行使。因此，筆者認為以土地為代表的集體所有權(quán)主體應(yīng)歸為集體經(jīng)濟組織，而不是集體成員。

《民法總則》將民事主體分為自然人、法人和非法人組織，法人又被分為營利法人、非營利法人和特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被首次規(guī)定為法人分類中，成為特別法人。《民法總則》第九十六條規(guī)定“本節(jié)規(guī)定的機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”。這四類雖都被劃在特別法人范圍內(nèi)，但他們之間并不能歸納出共性特點，特別法人實際上是營利法人和非營利法人的除外部分（譚啟平，應(yīng)建均2017）［2］。但《民法總則》確認了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度的進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)有職能

現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要職能有四方面：經(jīng)營管理屬于本組織成員集體所有的土地和其他資產(chǎn)；管理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上人民政府撥給的補助資金以及公民、法人和其他組織捐贈的資產(chǎn)和資金；辦理集體土地承包、流轉(zhuǎn)及其他集體資產(chǎn)經(jīng)營管理事項；第四，為本組織成員提供服務(wù)。從現(xiàn)有法律規(guī)定上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能分為兩類：《土地管理法》第十條、第三十七條、第四十一條、《農(nóng)業(yè)法》第十條和《村民委員會組織法》第八條規(guī)定的對集體財產(chǎn)經(jīng)營、管理、監(jiān)督和發(fā)展壯大履行經(jīng)濟職能，同時《土地承包法》第十四條、《農(nóng)業(yè)法》第十條、第七十三條和《農(nóng)田水利條例》第十八條指出了集體經(jīng)濟組織有為集體成員提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的職能。從目前來看，這兩種職能對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是缺一不可的。一方面，當下農(nóng)村的發(fā)展仍然滯后，農(nóng)民的生活水平雖然有所提高但依舊處于偏低水平，基本公共服務(wù)還未完全覆蓋到農(nóng)村，農(nóng)民還是需要通過集體經(jīng)濟組織提供的公共服務(wù)來補充社會基本公共服務(wù)的空缺。另一方面，發(fā)展集體經(jīng)濟的目標就是以集體帶動成員，通過集體收益的二次分配來實現(xiàn)集體成員的生活水平的提高。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)依其集體財產(chǎn)所有者的地位，利用農(nóng)村最常見也是社會最珍貴的人力和物力，不斷發(fā)展壯大集體資產(chǎn)，通過二次分配來提高集體成員物質(zhì)生活水平，這是它的職責所在，也是黨和國家在新時期對它的要求。

從目前農(nóng)村具體情況來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以經(jīng)濟職能為基礎(chǔ)，同時兼具公共服務(wù)職能，是集地域性、社區(qū)性、內(nèi)部性為一體的農(nóng)村合作經(jīng)濟體?；谶@種特性，不能簡單的將其歸為營利法人和非營利法人，更不能認定為非法人組織，《民法總則》將其定義為特別法人的目的就是首先給予它法人地位，解決其進入市場的障礙，然后總結(jié)經(jīng)驗為以后法律的進一步完善提供依據(jù)。

二、城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村的發(fā)展趨勢

在我國經(jīng)濟發(fā)展的過程中城市與農(nóng)村始終處于兩種不同的發(fā)展軌跡，城鄉(xiāng)之間不僅是地理、空間、職業(yè)上存在差異，而且在社會保障、社會組織原則、社會生活形態(tài)上也存在顯著差異。有學者形象的將這個現(xiàn)象描述為“一國兩策，城鄉(xiāng)分治”，與城市人口相比農(nóng)村人口成為了“二等公民”（陸學藝2000）［3］。事實證明，“先富幫后富，最終實現(xiàn)共同富?！钡男Ч⒉幻黠@，過去著重強調(diào)發(fā)展城市并利用城市的“涓滴效應(yīng)”來輻射農(nóng)村的想法也并未實現(xiàn)，所以國家以“城鄉(xiāng)一體化”作為社會協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略之一。美國地理學家詹姆斯認為，在自然界中是沒有界限分明的區(qū)域的（詹姆斯，旭旦1989）［4］。因此，人類生活的區(qū)域也不能人為的割裂為城市和鄉(xiāng)村，應(yīng)該作為“一個以多樣性為基礎(chǔ)的關(guān)系共同體”（鄭慧子1999）［5］。

（一）社會保障制度逐漸完備

從1958年《中華人民共和國戶口登記條例》開始，城市和農(nóng)村間人口的流動就被人為的控制了。戶籍制度本身只是作為一種記錄人口身份信息的憑證，卻演變?yōu)榱耸欠駬碛刑囟?quán)力的判斷標準：非農(nóng)業(yè)戶口可以享受到國家專為城市提供的各種服務(wù)，如優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療、各種社會保障等，農(nóng)業(yè)戶口居民則擁有向村集體經(jīng)濟組織組織申請宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)等福利。2014年戶籍制度改革動搖了城鄉(xiāng)分治制度的根基，改革的目標是優(yōu)化人口流動、統(tǒng)一登記戶口、取消二元戶籍制。伴隨著戶籍制度改革，基本公共服務(wù)一體化工作也在加速進行。國家不僅要“做大蛋糕”，更重要的是“分好蛋糕”。社會保障作為人民生存發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一，是衡量生活質(zhì)量和幸福度的一個重要標尺。

從《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》到《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，國家逐步加大了對基本公共服務(wù)的資金投入，預計到2020年基本公共服務(wù)體系相對完善，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)大體均衡，貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平?！靶罗r(nóng)合”、“新農(nóng)?！焙推渌r(nóng)村社會救濟制度逐步完備，城鄉(xiāng)之間的差異逐步減少，農(nóng)村居民也能充分享受到改革開放和社會發(fā)展的成果，“二等公民”的稱呼將成為歷史。

（二）土地保障功能變?nèi)?/h3>

農(nóng)村土地長期以來兼具保障功能和經(jīng)濟功能，這種模式帶來的是農(nóng)村低水平保障和低經(jīng)濟效率?！拔覈r(nóng)村土地同時承載了的保障功能和經(jīng)濟功能，兩個任務(wù)具有替代性，應(yīng)當將保障功能分離以保證經(jīng)濟功能的有效發(fā)揮”（程承坪，張曉麗2015）［6］。要想真正處理好“三農(nóng)問題”，應(yīng)當跳出固有的改革思路，將保障功能從中剔除，充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能，這樣才能激發(fā)農(nóng)村活力，更好的實現(xiàn)土地的價值。戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化的不斷推進，為農(nóng)村土地的改革提供了新的契機。我們可以預期，經(jīng)濟的發(fā)展和國家資金的投入會使得基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，戶籍制度改革會逐步消除城鄉(xiāng)不同身份之間的差異，城市人口和農(nóng)村人口的差異將只是居住地和職業(yè)上的不同，每個農(nóng)民都能享受到基本社會保障。在這種情況下，農(nóng)民的生活保障將從土地轉(zhuǎn)向國家，由國家承擔起全社會生存保障的責任，土地則僅作為一種可利用的財產(chǎn)通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的不斷優(yōu)化來實現(xiàn)最大的經(jīng)濟價值。

（三）農(nóng)村人口向城市集中

農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營使得農(nóng)民將作為一種專業(yè)化的職業(yè)存在。這種規(guī)模經(jīng)營將對農(nóng)村大量剩余人口形成一種向外的推力，而另一方面，城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展使得城市能為農(nóng)村外出人口提供大量的就業(yè)機會，形成一種向內(nèi)的拉力，吸引農(nóng)村剩余人口向城市流動。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，1978年我國的城鎮(zhèn)化水平為17．92%，2016年中國城鎮(zhèn)化率達到57．35%，不到40年的時間里城鎮(zhèn)化率提升了近40%，平均每年以1%的速度往上漲，城鄉(xiāng)之間發(fā)生了翻天覆地的變化。2016年，我國農(nóng)民工數(shù)量為28171萬，比2015年增加424萬人，增長1．5%，增速比上年加快0．2個百分點［7］。城鄉(xiāng)一體化促使城鄉(xiāng)之間人口流動增速，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會的熟人社會逐漸解體。國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，到2030年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到70%左右。土地的功能性降低，農(nóng)村人口將擺脫土地的束縛，城鄉(xiāng)之間的人口流動會更加頻繁。農(nóng)村人口向城市集中是一個趨勢，人口的聚集能提高自然資源的利用效率和公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效應(yīng)，同時也能為城市創(chuàng)造出更多的產(chǎn)業(yè)，增加更多的就業(yè)機會，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

城市和農(nóng)村將成為一個有機的整體，未來“農(nóng)村”將會被“鄉(xiāng)村”所替代，城鄉(xiāng)差異只是因為居住地的不同，在公共服務(wù)和社會保障方面幾乎再無差異。農(nóng)民將作為一種專業(yè)化職業(yè)的存在于鄉(xiāng)村中。人作為一種不可替代的生產(chǎn)力會被擺在日益突出的位置。在未來無論是農(nóng)村還是城市都需要大量的人口去維持和發(fā)展，“人”將成為兩方爭奪的對象。

三、未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的重新定位

由于農(nóng)村的現(xiàn)實情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直至今日都擔負著經(jīng)濟和公共服務(wù)雙重功能。這兩種功能在一定時期內(nèi)也確實產(chǎn)生了重要的作用，但是歷史的車輪不斷向前，基于特別法人地位對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行的制度微調(diào)也只是其大變革的過渡階段，改革還未到終點。筆者認為，基于當下農(nóng)村的實際情況，并結(jié)合未來農(nóng)村的發(fā)展趨勢，應(yīng)當將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)有的公共服務(wù)職能移交至村委會，將為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供協(xié)作與幫助的職能交由各種專業(yè)合作社行使，其自身只專注于履行土地所有者職能，這樣三部門相互協(xié)作，充分發(fā)揮自身特性，實現(xiàn)效率的最大化實現(xiàn)，共同致力于農(nóng)村社會的發(fā)展。

（一）剝離公共服務(wù)職能

目前由于社會公共服務(wù)的差異化和農(nóng)村社會保障制度的殘缺，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然擔負著為集體成員提供公共服務(wù)的責任，但這并不意味著將來不會發(fā)生改變。我國已經(jīng)在“重工業(yè)”、“重城市”的道路已經(jīng)走了幾十年，今天黨和國家已經(jīng)逐步意識到衰敗的鄉(xiāng)村是絕對烘托不出繁榮的城市的，城鄉(xiāng)作為命運共同體，兩者存在密不可分的關(guān)系。黨的十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”新理念，這更加表明了國家發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)的決心和信心。

近年來，國家加大對基本公共服務(wù)的資金投入力度，2014年至2016年政府在基本公共服務(wù)（主要為教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生方面）上分別投入了48905億、57122億、62758億，占當年財政支出的比重分別為32．24%、32．5%、33．41%①。雖然這些比重和丹麥、德國和美國等發(fā)達國家相比仍然略低，但是通過近三年的對比可以看出，國家為了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標而不斷提高資金的投入比例。社會保障的社會全覆蓋是一個趨勢，也是實現(xiàn)社會主義和諧社會所必須達成的目標。公共服務(wù)功能不應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔，而應(yīng)由國家和政府承擔。一方面，2006年以后國家取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織失去了向組織內(nèi)成員籌集資金的重要渠道，其既無人力又無資金去進行公共服務(wù)；另一方面，由于每個集體經(jīng)濟組織所處的地域、范圍和財產(chǎn)等都不盡相同，每個組織的經(jīng)濟實力也不一樣，如果讓集體經(jīng)濟組織對其成員提供公共服務(wù)，那么集體經(jīng)濟組織發(fā)展水平的差距就直接顯示為公共服務(wù)質(zhì)量的差異，這對農(nóng)民來說是不公平的。公共服務(wù)作為社會保障的一種，應(yīng)該具有普惠性和公平性的。長期以來，經(jīng)濟職能和公共服務(wù)職能的并行使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能集中力量做好自己該做的事情，造成資金使用效率的低下和成員對其認同感的喪失，并在一定程度上影響了經(jīng)濟職能的發(fā)揮。村民委員會作為基層群眾自治組織，有固定的人員和場所，在履行村內(nèi)治安、消防、衛(wèi)生、計劃生育等公共服務(wù)時更加有優(yōu)勢，應(yīng)當協(xié)助政府做好區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)工作。因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當剝離公共服務(wù)職能，將其移交給村民委員會。

（二）強調(diào)土地所有者職能

在1984年中央一號文件中，集體經(jīng)濟組織的職能幾乎涵蓋了農(nóng)村生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域。在農(nóng)村當時的情況下，如此廣泛的職能覆蓋面能較好的與人民公社制度相銜接，穩(wěn)定農(nóng)村的生產(chǎn)生活秩序，避免出現(xiàn)職能空白，但隨著農(nóng)村社會的發(fā)展變化原有制度已經(jīng)出現(xiàn)了一定的滯后性。一方面，近年來國家大力提倡農(nóng)民通過自發(fā)自愿的形式成立各種專業(yè)合作社來解決與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營有關(guān)的需要，并且隨著2018年新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的實行，專業(yè)合作社將更規(guī)范的為農(nóng)民提供服務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后方面的功能將逐步被專業(yè)合作社取代。另一方面，前文也論述了在社會基本公共服務(wù)均等化不斷深入的影響下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織剝離公共服務(wù)職能的可能性和合理性。綜合兩方面的變化，未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將只行使土地所有者職能，經(jīng)營管理屬于本組織成員集體所有的土地和其他資產(chǎn)。

筆者認為，現(xiàn)階段三農(nóng)問題一直解決不了，一部分原因就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有者的地位被忽視了。土地承包責任制實行以來，集體土地依照公平原則被劃分成了無數(shù)小塊，成員承包的土地往往分散在不同的地域。“生不增、死不減”的政策和土地承包期的一再延長，使得集體土地被固化在每個成員手中，呈現(xiàn)出了土地的“重利用、輕所有”的趨勢。這種趨勢減少了集體對成員土地權(quán)利的侵害，但與此同時，集體經(jīng)濟組織利用自己所有權(quán)人的身份去調(diào)整土地的權(quán)利也被禁止了，這種的弊端是顯而易見的。由于農(nóng)民數(shù)量大、土地分散化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下等特點，需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以土地所有者的身份發(fā)揮起引領(lǐng)和帶頭的作用。這種作用指的是：在成員自愿的基礎(chǔ)上，通過對土地的調(diào)節(jié)實現(xiàn)適度規(guī)?；?jīng)營；利用集體土地這個寶貴的自然資源，吸引外部資本的投入，將先進科技和生產(chǎn)手段方向引入農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；根據(jù)本集體所處地域、氣候等實際情況，帶領(lǐng)集體成員發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，豐富集體成員多元化收益渠道。黨的十九大提出，要堅持土地生產(chǎn)資料集體所有制的基礎(chǔ)上，深化農(nóng)村土地制度改革，新時期土地集體所有是一切改革的前提，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是一切改革的基石。因此，在未來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當專注于土地所有者職能的發(fā)揮。