探索產(chǎn)業(yè)用地供給創(chuàng)新增強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢

■杜一鳴

實(shí)體經(jīng)濟(jì)是大國經(jīng)濟(jì)之命脈。黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢。地方政府要緊緊抓住發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，就必須把發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)放在首要位置。

一、產(chǎn)業(yè)用地是政府推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手

政府要更好地推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除了營造良好的營商環(huán)境提高市場配置資源的能力，也需要強(qiáng)有力的抓手，必須高效配置好實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源要素，如資金、人才、土地等。我們可以說，其中的資金、人才等要素，在上海基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較為高效的市場化配置。從政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的角度來講，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心資源要素中，掌控性較強(qiáng)的除了核心審批權(quán)和補(bǔ)貼類支持外，最為重要的資源之一就是產(chǎn)業(yè)用地。本文所指的產(chǎn)業(yè)用地，僅限于可供企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并產(chǎn)生稅收收入的工業(yè)用地、研發(fā)用地及商業(yè)商辦用地等地塊類型。

二、上?，F(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)用地存在增量少、產(chǎn)出低等突出問題

上海早在2014年就出臺(tái)過節(jié)約集約用地系列政策，也發(fā)揮了不錯(cuò)的政策效果。但近年來，隨著城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一方面是產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模逐漸減少，新增產(chǎn)業(yè)用地?cái)?shù)量有限，全市著力推進(jìn)城市開發(fā)邊界外建設(shè)用地減量化工作，在規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模下，按照“上海2035”總體規(guī)劃確定的城市功能定位，至2020年規(guī)劃工業(yè)用地規(guī)模550平方公里，至2035年規(guī)劃工業(yè)用地規(guī)模320-480平方公里。另一方面是地均產(chǎn)出水平偏低，存量產(chǎn)業(yè)用地能級(jí)和效益難以提升。2017年，上海市年度GDP為30133億元，全市建設(shè)用地規(guī)模為475.35萬畝，建設(shè)用地的每畝產(chǎn)出約為63.4萬元。如果剔除掉其中無直接稅收產(chǎn)出的市政建設(shè)用地和住宅建設(shè)用地，畝均產(chǎn)出更低，遠(yuǎn)低于東京、倫敦、新加坡等國際城市，也明顯低于深圳、廣州等國內(nèi)城市。上海市產(chǎn)業(yè)用地從總體上看，供需矛盾仍然突出，產(chǎn)出強(qiáng)度仍不充分，配置效率仍不協(xié)調(diào)。提高土地利用效率是產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和基本保障。當(dāng)前，上海城市發(fā)展處于經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，資源環(huán)境約束趨緊，地方政府要想在現(xiàn)有實(shí)體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升質(zhì)量和效益，需要建立以創(chuàng)新發(fā)展提質(zhì)增效為核心的資源高效率配置制度，盤活存量資源、加快騰籠換鳥。同時(shí)，要提高新出讓產(chǎn)業(yè)用地的門檻和后續(xù)管控的有效性，著力提高經(jīng)濟(jì)密度和投入產(chǎn)出效率。

三、存量產(chǎn)業(yè)用地方面容積率提升難度較大、業(yè)主積極性不高

提高產(chǎn)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出密度，提升容積率是主要路徑。近年來上海市陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)旨在提升產(chǎn)業(yè)用地容積率和開發(fā)強(qiáng)度的政策。但在本市存量產(chǎn)業(yè)用地提高容積率二次開發(fā)的實(shí)際操作中，仍存在準(zhǔn)入或轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)缺乏、具體執(zhí)行部門不明確、容積率提升流程繁雜、成本較高等瓶頸問題，難以調(diào)動(dòng)存量產(chǎn)業(yè)用地業(yè)主的改造積極性。

2018年11月，上海市政府印發(fā)了《關(guān)于本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》《關(guān)于本市促進(jìn)資源高效率配置推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（以下合稱“雙高”文件）?！半p高”文件在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，服務(wù)民營、外資、國資共同發(fā)展方面，研究制定了高質(zhì)量的土地供給、存量盤活和規(guī)劃空間政策，提出五條存量土地盤活路徑，包括收儲(chǔ)、轉(zhuǎn)型、提容、節(jié)余轉(zhuǎn)讓、低效退出，進(jìn)一步創(chuàng)新利益平衡機(jī)制，豐富盤活政策路徑，調(diào)動(dòng)各方將盤活存量產(chǎn)業(yè)用地的積極性，建立低效用地倒逼機(jī)制，引導(dǎo)土地資源合理流動(dòng)和高效配置，加大向存量要空間的力度。隨后，上海市規(guī)劃資源局聯(lián)合市經(jīng)信委、市科委發(fā)布《關(guān)于本市推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則》，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃、使用、轉(zhuǎn)讓、退出等階段，以及存量資源盤活、全生命周期管理等方面，提出了加強(qiáng)管理的多項(xiàng)措施。這幾個(gè)重要的政策提出了很好的政策方向，但其中多項(xiàng)“干貨”措施明確需要由各區(qū)政府分別制定政策，因此真正落地見效仍需時(shí)日。

一是流程簡化和調(diào)整幅度有限。如對(duì)流程中耗時(shí)最久的規(guī)劃調(diào)整程序，滬規(guī)土資地〔2018〕687號(hào)文提出了“簡化產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃調(diào)整程序。工業(yè)、研發(fā)用地的拆分合并、綠地率、建筑密度、建筑退界線，以及未出讓的工業(yè)用地容積率不大于2.0、高度不超過30米，未出讓的研發(fā)用地容積率不大于3.0、高度不超過50米，按照建設(shè)項(xiàng)目管理程序確定。其他情況，按照控詳規(guī)劃調(diào)整程序?qū)徟?，以區(qū)為主開展工作，在過程中進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)建筑方案論證”。這一條款僅對(duì)有限范圍的項(xiàng)目調(diào)整適用，多數(shù)情況還需各區(qū)研究明確。而工業(yè)用地2.0、研發(fā)用地3.0的開發(fā)強(qiáng)度，相對(duì)于廣州、深圳等城市平均水平來說較低，調(diào)整幅度和空間并未有較大突破。

二是降低改造成本的有效性不確定。滬規(guī)土資地〔2018〕687號(hào)文提出“存量優(yōu)質(zhì)企業(yè)增容擴(kuò)產(chǎn)，由各區(qū)政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的績效、能級(jí)等情況，確定增容土地價(jià)款的收取比例。各區(qū)政府應(yīng)根據(jù)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況和需求，制定產(chǎn)業(yè)用地地價(jià)和績效掛鉤的具體辦法”。這一條款在各區(qū)落地時(shí)可能會(huì)有差異。一方面，各區(qū)分別制定產(chǎn)業(yè)用地地價(jià)和績效掛鉤的具體辦法時(shí)很難做到“一企一策”，同時(shí)也會(huì)因?yàn)閾?dān)心決策風(fēng)險(xiǎn)而降低政策力度。另一方面，政策規(guī)定只是對(duì)增容土地價(jià)款按照一定比例收取，相對(duì)于原有的補(bǔ)地價(jià)政策只是有所下降，并非取消，政策力度相對(duì)廣州、深圳等地仍然較小，在實(shí)際操作時(shí)可能仍然難以調(diào)動(dòng)原有業(yè)主的改造積極性。上海近年來有很多優(yōu)質(zhì)存量工業(yè)企業(yè)因產(chǎn)能提升擴(kuò)容但是又無法在原有用地周邊獲取新增用地，不得已只能外遷至其他省市，嚴(yán)重影響和制約上海實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，廣州鼓勵(lì)原有企業(yè)低成本提升存量工業(yè)用地容積率的措施，對(duì)上海有著很好的借鑒意義。

四、新出讓產(chǎn)業(yè)用地方面建議用好國企平臺(tái)提升后續(xù)管控效果

回顧過去幾十年的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，不管是推進(jìn)存量產(chǎn)業(yè)用地“騰籠換鳥”，還是新增產(chǎn)業(yè)用地“優(yōu)中選優(yōu)”，對(duì)于一些低效或閑置存量工業(yè)用地，政府在面對(duì)不肯配合的企業(yè)時(shí)往往缺乏有效的行政措施，只能單一靠與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商；對(duì)于新增出讓產(chǎn)業(yè)用地，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，很可能出現(xiàn)企業(yè)“編故事”“畫大餅”圈地的投機(jī)行為，而且政府對(duì)企業(yè)拿地后不兌現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、稅收、功能等承諾缺乏有效的約束機(jī)制和收回土地的強(qiáng)制措施，這些都造成產(chǎn)業(yè)用地整體收益較低。

此次上海出臺(tái)的《關(guān)于本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》也提出了五方面的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)政策，包括“帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”全要素標(biāo)準(zhǔn)化出讓的供地模式，彈性出讓年期和先租后讓的用地方式，實(shí)行底線管理并與產(chǎn)業(yè)績效掛鉤的用地價(jià)格，以全生命周期用地績效評(píng)價(jià)和土地退出為核心的管理機(jī)制，以園區(qū)平臺(tái)、領(lǐng)軍企業(yè)為重點(diǎn)的差別化政策。其中，滬規(guī)土資地〔2018〕687號(hào)文實(shí)施細(xì)則明確了“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地‘先租后讓’試點(diǎn)，各區(qū)每年新供地的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)有一定比例采用先租后讓的用地方式，由企業(yè)先行承租土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，投產(chǎn)或達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收后辦理出讓手續(xù)，出讓價(jià)款按出租時(shí)的約定價(jià)格并扣除租賃期的租賃費(fèi)用”。此次新政為解決產(chǎn)業(yè)用地后續(xù)管理瓶頸問題普遍提出了非常好的政策方向，但在具體操作時(shí)，建議應(yīng)更加充分借助國有企業(yè)園區(qū)平臺(tái)，增強(qiáng)政府對(duì)后續(xù)管控的力度和抓手。

一是在“先租后售”模式中利用國有平臺(tái)可以有效降低回購風(fēng)險(xiǎn)。滬規(guī)土資地〔2018〕687號(hào)文明確支持園區(qū)平臺(tái)提升產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能和領(lǐng)軍企業(yè)打造產(chǎn)業(yè)集群，標(biāo)準(zhǔn)廠房、通用類研發(fā)物業(yè)，在明確土地利用績效和退出機(jī)制等全生命周期管理要求的基礎(chǔ)上，園區(qū)平臺(tái)和領(lǐng)軍企業(yè)可將不超過總量50%的物業(yè)，轉(zhuǎn)讓給符合產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展要求的企業(yè)或研發(fā)機(jī)構(gòu)；可轉(zhuǎn)讓部分，園區(qū)平臺(tái)直接轉(zhuǎn)讓的比例不得超過物業(yè)總量的30%、領(lǐng)軍企業(yè)不超過20%，鼓勵(lì)采用先租后售方式，在承租企業(yè)或機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)績效、研發(fā)投入等指標(biāo)達(dá)到產(chǎn)業(yè)、科技部門或園區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)定條件后，再轉(zhuǎn)讓物業(yè)。企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)退出物業(yè)時(shí)，應(yīng)由園區(qū)平臺(tái)、領(lǐng)軍企業(yè)通過房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式按約定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)回購，也可經(jīng)園區(qū)平臺(tái)同意轉(zhuǎn)讓給符合條件的企業(yè)或研發(fā)機(jī)構(gòu)。這一舉措的實(shí)施主體是園區(qū)平臺(tái)和領(lǐng)軍企業(yè)，是市場行為而非行政舉措。由于園區(qū)平臺(tái)和領(lǐng)軍企業(yè)不一定是國有企業(yè)，可能會(huì)出現(xiàn)業(yè)主方與政府部門利益不一致的情況，如政府部門的關(guān)注點(diǎn)在于稅收產(chǎn)出和產(chǎn)業(yè)集聚，而市場化的園區(qū)平臺(tái)或者領(lǐng)軍企業(yè)可能會(huì)以高租金收益或者開發(fā)成本早日回收為主要驅(qū)動(dòng)。當(dāng)承租企業(yè)未達(dá)到政府部門的產(chǎn)出績效或者產(chǎn)業(yè)集聚條件時(shí)，會(huì)面臨政府與業(yè)主、承租方的三方博弈，應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上避免園區(qū)平臺(tái)或領(lǐng)軍企業(yè)出于回收開發(fā)成本或獲取高租金收益的目的與承租企業(yè)“合謀”的道德風(fēng)險(xiǎn)，影響政府用地管理效果。在這一點(diǎn)上，由于國有企業(yè)是政府出資設(shè)立，既是市場主體，又會(huì)充分考慮政府管控要求和地方收益，兼顧市場效率和社會(huì)責(zé)任，在“先租后售”模式中，以國有平臺(tái)為園區(qū)開發(fā)主體，可以有效避免博弈風(fēng)險(xiǎn)，提高產(chǎn)業(yè)用地后續(xù)管控實(shí)效。

二是在“帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”出讓模式中可以探索國有企業(yè)“植入式、對(duì)賭式”地參與方式。滬規(guī)土資地〔2018〕687號(hào)文明確支持園區(qū)平臺(tái)提升產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能和領(lǐng)軍企業(yè)打造產(chǎn)業(yè)集群，標(biāo)準(zhǔn)廠房類工業(yè)用地、通用類研發(fā)用地出讓給區(qū)政府認(rèn)定的園區(qū)平臺(tái)或領(lǐng)軍企業(yè)，可采用“帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”掛牌方式供應(yīng)。這其中仍會(huì)存在園區(qū)平臺(tái)和領(lǐng)軍企業(yè)不遵守功能承諾的風(fēng)險(xiǎn)。為兼顧民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理需要，可以通過國有企業(yè)“植入式、對(duì)賭式”地與民營園區(qū)平臺(tái)和領(lǐng)軍企業(yè)股權(quán)合作拿地地方式。政府可指定國有平臺(tái)公司作為小股東，與擬拿地的園區(qū)平臺(tái)或領(lǐng)軍企業(yè)合資設(shè)立項(xiàng)目公司拿地開發(fā)，雙方簽訂“對(duì)賭協(xié)議”，即為拿地企業(yè)設(shè)定一定的稅收、產(chǎn)業(yè)，或者其他功能性的目標(biāo)，國有小股東保留產(chǎn)業(yè)用地及地上資產(chǎn)的成本價(jià)（含財(cái)務(wù)成本）或約定價(jià)格回購權(quán)，園區(qū)平臺(tái)或領(lǐng)軍企業(yè)完成約定期限內(nèi)的累計(jì)稅收等所有功能性指標(biāo)時(shí)，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，以成本價(jià)（含財(cái)務(wù)成本）或約定價(jià)格回購國有企業(yè)的股份，獲得相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)載體。反之，如在合作期內(nèi)無法完成指標(biāo)，國有企業(yè)可代表政府方，按照對(duì)賭協(xié)議行使小股東回購權(quán)，以經(jīng)評(píng)估的成本價(jià)或事先約定的價(jià)格回購產(chǎn)業(yè)用地及地上資產(chǎn)股權(quán)，收回產(chǎn)業(yè)載體，再次開展二次招商。通過平臺(tái)企業(yè)這一市場主體、通過履行契約這一市場化手段，避免政府僅能通過行政強(qiáng)制措施收回低效土地，同時(shí)避免圈地企業(yè)的投機(jī)行為給政府帶來損失，吸引真正優(yōu)質(zhì)的企業(yè)合作，利用日益稀缺的產(chǎn)業(yè)用地資源，真正發(fā)揮稅收落地、產(chǎn)業(yè)集聚、功能提升的作用，實(shí)現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)和公共利益。

2019年5月13日，中央政治局會(huì)議審議通過了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。在當(dāng)前的形勢下，上海應(yīng)重新思考其在國內(nèi)特別是長三角產(chǎn)業(yè)布局分工、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位和戰(zhàn)略，強(qiáng)化區(qū)位、人才、科技、金融、國際合作等方面的優(yōu)勢，進(jìn)一步研究完善靈活高效的產(chǎn)業(yè)用地政策措施，用有限但優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)用地資源吸引更多輻射長三角、布局全國，甚至志在走向國際的高端實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，為推進(jìn)落實(shí)“一帶一路”“長三角一體化”等國家戰(zhàn)略布局更好地發(fā)揮更大的輻射帶動(dòng)作用。