風險矩陣視閾下政府購買服務的風險評估
——基于對174個社會組織的調查研究

劉志輝

（天津財經大學 財稅與公共管理學院，天津 300222）

一、問題的提出

政府購買社會組織服務是近年來學界研究的熱點問題，其中對政府購買社會組織服務的風險研究是整個研究的重要組成部分，業(yè)已積累了較為豐碩的成果。依據研究內容可以將政府購買社會組織服務的風險研究主要劃分為以下幾個方面：第一，關于風險的類型及內容。一是基于政府購買服務所涉及主體的劃分，將風險分為來自政府的風險和社會組織的風險兩類。吳磊認為“政府在向社會組織購買公共服務過程中，需求方（政府）存在著購買成本增加、監(jiān)管失靈等風險，而供給方（社會組織）則面臨功能喪失、尋租行為以及壟斷的風險”[1]。王義從政府方面分析了購買服務風險的內容，包括虛假招標、串標、資金浪費、腐敗、監(jiān)管缺失等[2]。二是基于政府購買服務過程對風險的劃分。鄭亞瑜認為“風險包括需求信息‘失真’、資金管理‘缺位’、私人供應‘壟斷’、公平責任‘缺失’、評估結果‘難產’”[3]。楊承志、王韜從對浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)的購買服務實際出發(fā)，指出購買風險包括“決策方面、實施環(huán)節(jié)、監(jiān)督考評環(huán)節(jié)”[4]三個方面存在的風險。三是基于風險產生原因的不同進行的劃分。孫曉莉指出“風險可以區(qū)分為內生性系統(tǒng)風險與外生性管理風險”[5]。第二，關于風險產生的原因分析。風險原因從政府和社會組織兩個方面分析。王義認為“經驗不足、購買方與承接方地位的不對等、監(jiān)督機制缺失、標準的模糊、社會組織能力制約等等，都會給政府購買服務帶來各種各樣的風險”[2]。徐家良、許源從政府方面分析風險產生的原因，包括“制度目標存在內在的矛盾性、行政化壟斷和地方保護主義大量存在、合同管理能力存在嚴重不足、轉移公共責任和公共資源的覆蓋非均等化”[6]。第三，關于風險的防范。一是從政府方面或社會組織方面提出風險防控舉措，主要包括制度建設、過程管理、責任建構、機制建設等方面。吳磊指出要“加強法律規(guī)制、健全多元主體監(jiān)督評價機制、加強購買績效評估、提升社會組織承接服務能力”[1]。楊承志、王韜指出要“完善科學決策機制、完善合同管理機制、完善激勵約束機制、完善監(jiān)督考核機制”[4]。二是多元主體風險分配與共擔視角。徐家良、許源認為“風險治理的核心是建立多元主體的風險分配和風險共擔機制”[6]。周俊認為“政府和供應商應分別加強合同管理和內部控制能力，公民應充分履行參與和監(jiān)督權利”[7]。

學界對政府購買社會組織服務風險的研究取得了一定的成果。但是，現(xiàn)有研究還存在著局限性。第一，從研究方法上和研究工具上看，既有成果多重規(guī)范研究而輕實證研究，研究中缺少對風險識別工具的運用。第二，研究對象和內容有待進一步細分和深入，風險的歷時性差異與共時性差異被忽略?，F(xiàn)有研究將社會組織作為一個整體，而忽略我國政府與社會組織關系的不同可能導致購買風險存在的差異。第三，國內學者對于不同購買形式的風險研究關注不夠。政府購買社會組織服務有多種形式，如形式性購買、委托性購買和契約化購買。不同的購買形式面臨的風險是一樣的還是不一樣的？如果不一樣，各種形式面臨的風險又是什么？對這些問題的回答既是理論研究也是政府購買實踐亟需解決的重要問題。因此，為了克服已有研究中對風險識別工具的疏略和對政府與社會組織關系與購買風險類型的相關性研究的不足，筆者在借鑒已有研究成果基礎上引入風險矩陣方法，運用半定量風險矩陣方法開發(fā)風險矩陣問卷，通過問卷調查社會組織對政府購買服務的風險進行評估、構建風險等級并對社會組織的風險評估進行劃分，并嘗試探索社會組織與政府關系和社會組織對購買服務的風險認知的相關性以及社會組織與政府關系對社會組織對政府購買服務風險評估的影響。

二、研究設計

（一）風險矩陣問卷開發(fā)①

風險矩陣方法是識別風險和評估風險重要性的一種結構性方法，它能把定性分析與定量分析相結合。風險矩陣方法一方面能夠將政府購買服務的風險進行可視化表達，即展示風險；另一方面，能夠對風險的潛在影響進行評估，對風險進行排序，確定風險等級。借助該方法可以從動態(tài)、定量化視角揭示風險等級。風險矩陣方法的運用需要確定風險準則，風險準則的確立是實施風險評估的前提。風險準則是一套度量尺，是評估風險重要性的評價標準。筆者引入風險矩陣方法的后果準則和可能性準則作為政府購買社會組織風險評估的參照依據。后果準則用于判定風險的后果嚴重程度，可能性準則用于識別風險發(fā)生可能性的大小。后果準則和可能性準則既可以定性描述，也可以半定量或是定量描述，筆者采用半定量描述。半定量后果準則將風險后果嚴重的影響程度劃分為五個等級，半定量可能性準則將風險發(fā)生的可能性劃分為五個等級，都有五個賦值，分別為：“1，極低；2，低；3，中等；4，高；5，極高”。

風險矩陣問卷除去明確風險評估的準則之外，更為重要的是確定政府購買社會組織服務的風險內容。學界關于風險內容的研究是基于三個層面的劃分，一是基于政府購買服務所涉及的主體；二是基于政府購買服務過程，單純從政府一方對風險進行的劃分；三是基于風險發(fā)生原因的劃分。事實上，政府購買社會組織服務的風險，從所涉及的主體上，既包括政府，又包括社會組織；從政府購買社會組織服務的過程上，風險發(fā)生既可能是政府的行為引發(fā)的，同樣也可能是社會組織能力、壟斷公共服務提供等因素引發(fā)的。因此，無論是單純從政府購買服務所涉及的主體，還是僅從政府一方的購買過程分析風險是存有局限性的。筆者提出政府購買社會組織風險劃分的新標準，即依據風險發(fā)生的階段將風險分為運作過程風險和運行結果風險。運作過程風險包括政府所購買公共服務與公民的需求脫節(jié)、政府對社會組織提供公共服務行為監(jiān)管不到位、社會組織壟斷某一種公共服務的提供。運行結果風險包括社會組織提供公共服務的公共性弱化傾向和社會組織提供公共服務的效率不高。依據新的風險類型和風險內容設計了風險矩陣問卷，問卷中對每一種風險都進行半定量后果準則和半定量可能性準則調查。

（二）數(shù)據

研究數(shù)據來自筆者2016年12月組織的中國社會組織發(fā)展狀況的問卷調查，其中對政府購買社會組織服務的風險進行了調查。本次問卷調查共發(fā)放問卷302份，回收問卷218份，其中有效問卷174份，有效問卷回收率57.6%。有效樣本中，社會團體被訪者為104家，占有效樣本的59.8%，基金會被訪者44家，占有效樣本的25.3%，民辦非企業(yè)單位被訪者為26家，占有效樣本的14.9%。有效樣本的登記注冊情況為：民政部門登記注冊占75.86%，未注冊的為9.77%，工商登記注冊的為7.47%，免登記的為6.90%。有效樣本的每年活動資金的情況為：10萬以下的占22.41%，10萬到50萬之間的占39.08%，50萬以上的占38.51%。

（三）研究假設

假設1：政府購買社會組織服務的風險重要性程度是有差異的，即風險存在著不同的等級。假設2：社會組織與政府關系是影響社會組織對風險認知的關鍵因素之一，社會組織與政府是否建立合作關系使得社會組織對政府購買社會組織服務的風險認知存在差別。有效調查樣本中與政府建立合作關系的社會組織對政府購買社會組織服務的風險認知相對淡化，而未與政府建立合作關系的社會組織更加認同政府購買社會組織服務的風險，且對部分風險評估等級高于與政府建立關系的社會組織。

三、研究結果

（一）有效調查樣本對政府購買社會組織服務的風險評估

運用描述性統(tǒng)計分析方法對問卷數(shù)據進行整理獲得社會組織對政府購買服務的風險認知情況，見表1。根據半定量風險矩陣方法，分別對表1中社會組織對各種風險認知的選擇進行賦值計算平均數(shù)，由于半定量風險評估的可能性等級和后果性程度的取值都是整數(shù)，因此匯總174個社會組織的風險評分時也只能是整數(shù)，需要對平均數(shù)進行“四舍五入”取整。在半定量分析中，無論是可能性等級還是后果程度，包括風險等級都是階梯式的整數(shù)，且風險評估的值只能是表中的值。這也就意味著在可能性等級和后果性程度均為 5 個等級的情況下， 風險等級包括 1、2、3、4、5、6、8、9、10、12、15、16、20、25，一共14個風險等級。按照風險矩陣方法通常對風險等級的劃分，可以將政府購買社會組織服務的風險等級分為4類。其中風險等級1-3為Ⅰ級風險，此類風險為可接受風險；風險等級4-9為Ⅱ級風險，此類風險為一般風險，但是對此類風險應該制定防范措施；風險等級10-12級為Ⅲ級風險，此類風險為重要風險，對此類風險應增加防范措施；風險等級15-25為Ⅳ級風險，此類風險為重大風險，對此類風險應立即重點防范。從表2可以看出被調查社會組織對政府購買服務的風險評估的情況，具體為政府購買社會組織服務需求脫節(jié)和公共性弱化的風險等級為9，為Ⅱ級風險；社會組織提供公共服務效率不高和社會組織壟斷公共服務的提供的風險等級為12，為Ⅲ級風險；政府對社會組織提供公共服務行為監(jiān)管不到位的風險等級為16，為Ⅳ級風險。

表1 社會組織對政府購買服務風險的認知（頻次）

（二）社會組織與政府關系對社會組織風險認知的影響

1.社會組織與政府關系和社會組織風險認知的相關性

表2 政府購買社會組織服務的風險等級表

問卷中設計了單項選擇題“近三年來，貴組織是否與政府建立合作關系？”的問題，備選項有兩個：“建立”“未建立”，有效樣本中選擇“建立”的為102個社會組織，“未建立”的為72個社會組織。問卷中設計了單項選擇題 “您認為政府向社會組織購買公共服務可能存在的風險程度？”備選項有四個：“一般”“較大”“較小”“沒有風險”。有效樣本選擇各項的比例從高到低依次為：“一般”42.53%，“較小”35.63%，“較大”16.67%，“沒有風險”5.17%。從表3中看出，社會組織與政府是否建立合作關系對社會組織的風險認知是有差異的。為了解社會組織與政府關系的不同情況對社會組織風險認知的影響，對近三年與政府建立和未建立合作關系的社會組織的風險認知情況進行了卡方檢驗得到了表4?？ǚ綑z驗結果顯示Pearson（皮爾森）顯著性為0.017，這表明社會組織與政府是否建立合作關系和其對購買服務的風險認知具有顯著的差異，這與表3所反映的情況是一致的。對社會組織與政府關系和社會組織的風險認知進行相關性分析，Pearson（皮爾森）相關系數(shù)為-0.17。由此可知，社會組織與政府是否建立合作關系對社會組織對風險認知存在顯著差異，且具有負相關關系，即與政府建立合作關系的社會組織對政府購買社會組織服務的風險認知更加淡化，而未與政府建立合作關系的社會組織更加認同政府購買社會組織服務風險的存在。

表3 社會組織與政府關系和社會組織對風險認知的交叉分析表（%）

2.社會組織與政府關系對政府購買社會組織服務的風險評估的影響

通過問卷調查社會組織近三年是否與政府建立合作關系來描述社會組織與政府關系，分為建立和未建立兩種類型。通過對問卷數(shù)據進行交叉分析，獲取與政府建立合作關系和未建立合作關系的社會組織對風險的認知，如表5所示。依據與政府建立合作關系和未建立合作關系的社會組織對風險認知的選擇，根據風險認知選項的賦值，求取各種風險的平均數(shù)，并計算風險等級，如表6所示。表6反映出與政府建立合作關系和未建立合作關系的社會組織對風險的評估所形成的風險等級既有一致的一面，同時也有差異。一致性表現(xiàn)在兩者對政府購買社會組織服務的需求脫節(jié)風險、社會組織提供服務的公共性弱化風險以及政府監(jiān)管不到位風險的等級是一致的。兩者的分歧體現(xiàn)在社會組織提供公共服務效率不高和社會組織壟斷公共服務提供上，與政府建立合作關系的社會組織認為公共服務效率不高的等級為9，壟斷公共服務提供的等級為8，均為Ⅱ級風險，屬于一般風險；與政府未建立合作關系的社會組織認為公共服務效率不高和壟斷公共服務提供的等級均為12，為Ⅲ級風險，屬于重要風險。這在一定程度上進一步證實了假設2關于社會組織與政府關系和社會組織對政府購買服務的風險認知之間具有相關性。與政府建立合作關系的社會組織對公共服務效率不高和壟斷公共服務提供風險的等級是低于未與政府建立合作關系的社會組織的判斷。

表4 社會組織與政府不同關系情況下社會組織對風險認知的卡方檢驗

表5 與政府建立合作關系和未建立合作關系的社會組織對政府購買服務風險的認知（頻次）

表6 與政府建立合作關系和未建立合作關系的社會組織風險等級表

四、防范政府購買社會組織服務風險的對策建議

上述研究表明社會組織對政府購買服務風險的認知是存在差異的，具體表現(xiàn)為政府購買服務的風險等級不同，包括一般風險、重點風險和重大風險。同時，社會組織與政府是否建立合作關系和社會組織對風險的認知具有一定程度的負相關關系。基于社會組織對風險認知的差異以及由此形成不同的風險等級提出防范風險的措施。

（一）加強政府對承擔購買服務社會組織的監(jiān)管

有效調查樣本中所有社會組織對政府購買服務的風險評估中 “政府監(jiān)管不到位”的風險等級為16，為Ⅳ級風險，屬于重大風險。因此，防范風險的首要任務應強化政府對承接服務社會組織的監(jiān)管。政府購買服務使政府從過去服務的直接生產者轉變?yōu)榉盏馁徺I者。然而，角色的轉變并不意味著政府所應承擔公共責任的弱化或轉嫁給社會組織。政府在購買服務的過程中發(fā)揮著實質性的作用，這決定了其對公共服務的生產與提供中應承擔的公共責任是不可規(guī)避的，決定了其作用的發(fā)揮不能因購買社會組織服務的形式的改變而發(fā)生變化，也不能因政府與社會組織關系的親疏而有所不同。具體而言，政府所應承擔的公共責任包括三個方面：“確定公共服務應達到的水平以及可以支出的公共資源；制定和監(jiān)督提供服務的安全、質量和表現(xiàn)標準；執(zhí)行這些標準并對違反的情況采取行動?！盵8]為了規(guī)范和約束社會組織的行為，政府的監(jiān)管應貫穿于政府購買服務的全過程。在政府購買社會組織服務的整個過程中，政府既要通過強化公共責任意識和加強監(jiān)管做好公共利益的維護，同時也要做精明的購買者。政府需要對購買合同的執(zhí)行情況實施系統(tǒng)的監(jiān)督，加強合同履行過程中潛在風險的評估與管理，以保障社會組織提供公共服務的質量。除此之外，政府應建立以公共責任為核心的風險防范制度框架，建立以政府為主導的網絡監(jiān)管模式，在強化政府對社會組織監(jiān)管的同時，更要激發(fā)社會監(jiān)督的活力，發(fā)揮包括社會組織自身、公民和社會等力量的防范風險作用。

（二）建構社會組織間的競爭性

政府購買服務中社會組織間的競爭性是決定政府購買服務成效和風險的關鍵因素。英國學者格蘭德在《另一只無形的手：通過選擇與競爭提升公共服務》一書中將其作為布萊爾政府推行公共服務提供方式改革期間政策顧問的經驗總結如下：要達到良好的服務，最好的方法是給用戶選擇權，并鼓勵服務提供者之間的競爭。無獨有偶，詹國彬認為“政府購買服務取得成功的一個重要前提是必須有較為發(fā)達的公共服務生產者，事實上只有具備發(fā)達的公共服務生產者，才能在服務購買過程中創(chuàng)設一個競爭性的市場”[9]。由此可見，社會組織間競爭性是影響政府購買服務成效的關鍵，而社會組織間的競爭性在于社會上是否存在合法且發(fā)達的社會組織，這取決于社會組織管理是否鼓勵社會組織間競爭。我國在相當長的時期內對社會組織的管理采取的是雙重管理體制，在管理中采取分級管理、非競爭性和限制分支的原則。社會組織管理的三個條例都強調社會組織成立的非競爭性原則，這種原則是計劃經濟體制下政府控制思維的產物。非競爭性原則在客觀上必然造成社會組織的壟斷地位，而壟斷地位的形成通常會使社會組織疏略其對社會公眾應盡的責任，使其公共責任意識不斷弱化，進而影響社會組織能力的提升和公共服務供給的質量。因此，通過引入競爭機制打破社會組織壟斷應成為社會組織管理體制改革的重點。同時，不應以登記注冊作為社會組織獲得合法性的唯一途徑，在合法性地位的獲取上應考慮到社會組織的層次和類別上的差異，應實行包括備案、登記、公益認定的多層次登記管理制度和分級分類監(jiān)管制度。社會組織管理體制改革的推進可以進一步降低準入門檻，為社會組織間競爭性奠定管理體制基礎，為政府購買服務培育大量發(fā)達的公共服務生產者。

（三）規(guī)范政府向社會組織購買服務

政府購買服務的規(guī)范化有助于防范風險。規(guī)范化建設首先是實現(xiàn)政府購買服務的制度化。發(fā)展政府購買公共服務，首先要改變這一制度無法可依的困境。[8]制度化的關鍵在于政府制定規(guī)范購買服務的法律法規(guī)等規(guī)范性文件，完善配套制度以規(guī)避風險，以確保政府購買服務運行的穩(wěn)定和公共服務有效與公平的提供。如通過對《政府采購法》的修訂進一步明確購買服務的范圍。同時政府應建立政府購買服務資金管理制度、招投標制度，完善工作流程，制定政府向社會組織購買服務目錄，建立社會組織承接公共服務準入制度，實施合同化管理等。其次是努力為各類社會組織創(chuàng)造統(tǒng)一開放、公平競爭的發(fā)展環(huán)境，真正將競爭機制引入到政府購買服務的過程中。購買過程中的競爭性，即誰能購買是通過市場競爭來確定下來的。實踐中，對于購買主體方式的競爭性而言，政府購買呈現(xiàn)出“內部化”特征和形式性購買，社會組織成為政府部門的延伸。[10]購買服務“內部化”和形式性購買都是對競爭性的否定，購買的競爭性不足制約了社會組織之間的合理競爭，不利于應對政府購買服務中潛在的風險。選擇合適的社會組織是從源頭上防范風險的重要環(huán)節(jié)，而合適社會組織的選擇只有通過公開、公平和競爭的方式依照社會組織的專業(yè)性和效率來選擇，而不是基于政府與社會組織之間的某種關系。問卷中設計了多項選擇題“貴組織承接政府項目采取何種方式？”備選項有六個，有效樣本選擇各項的比例從高到低依次為：“定向補貼”47.06%，“依據法律法規(guī)進行授權”37.25%，“簽訂短期合作協(xié)議”28.43%，“由政府公共平臺集中招標采購”17.65%，“定向簽訂長期合作協(xié)議”15.69%，“其他方式”0%。這在一定程度上說明了現(xiàn)行的政府向社會組織購買服務競爭性購買方式占比不高的現(xiàn)實，政府購買“內部化”較為普遍，體現(xiàn)為社會組織承接政府項目是政府通過定向補貼和法律法規(guī)進行授權進行的。因此，政府應以規(guī)范化建設作為防范購買服務風險的切入點和突破口。

注釋：

①感謝中國社會科學院人口與勞動經濟研究所王磊副研究員為問卷數(shù)據分析所做的工作。