“四議兩公開(kāi)”：基層社會(huì)治理的南陽(yáng)探索

尚 巖

基層社會(huì)治理一直都是社會(huì)治理工作的重點(diǎn)?！八淖h兩公開(kāi)”工作法對(duì)解決中國(guó)基層社會(huì)治理問(wèn)題有著重要的參考價(jià)值。黨的十九大提出構(gòu)建全民共建共治共享的社會(huì)治理格局，基層治理是當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。鄉(xiāng)村治理就個(gè)體而言是國(guó)家治理的最小單元，最能考驗(yàn)國(guó)家社會(huì)治理體系解決基層實(shí)際問(wèn)題的能力；就整體而言又是農(nóng)村問(wèn)題復(fù)雜性和多樣性的具體體現(xiàn)，最能考驗(yàn)國(guó)家社會(huì)治理體系在廣大農(nóng)村地區(qū)的適應(yīng)能力。同時(shí)，基層社會(huì)治理是自治與共治的有機(jī)結(jié)合，但群眾自治與黨和政府的公共治理之間沒(méi)有一條清晰的界限，既無(wú)法規(guī)定自治的上限，也無(wú)法界定公治的下限。

“四議兩公開(kāi)”工作法既發(fā)揮了銜接自治與共治的作用，也兼具基層社會(huì)治理的針對(duì)性和普適性，是推動(dòng)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。南陽(yáng)市探索開(kāi)展“四議兩公開(kāi)”工作法從2004年至今已有15個(gè)年頭，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展帶來(lái)了鄉(xiāng)村治理模式的變革，面對(duì)新時(shí)代、新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)“四議兩公開(kāi)”與全新鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)合是推動(dòng)基層社會(huì)治理的關(guān)鍵所在。

一、組織引領(lǐng)與多元共治相結(jié)合

基層社會(huì)治理不是基層黨組織的單打獨(dú)斗，治理主體多元化已成為現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的客觀存在，基層黨組織必須發(fā)揮對(duì)多元治理主體的統(tǒng)合、引領(lǐng)作用。治理主體的多元化決定了基層社會(huì)治理模式必須隨之進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)組織協(xié)同和基層群眾參與的基層社會(huì)治理模式?！八淖h兩公開(kāi)”工作法立足于黨的領(lǐng)導(dǎo)，在基層社會(huì)治理過(guò)程中充分重視“兩新”組織所能夠發(fā)揮的巨大作用，通過(guò)協(xié)商的方式增進(jìn)共識(shí)、凝聚力量，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理能力的提升。該工作法是應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理主體多元化，實(shí)現(xiàn)基層黨組織引領(lǐng)與多元共治相結(jié)合的重要途徑，在處理村級(jí)重大事務(wù)過(guò)程中充分發(fā)揮了政策導(dǎo)向、直接民主和有序有效參與的功能。解決村級(jí)重大事務(wù)不僅要立足本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，同時(shí)也要確保地方的發(fā)展與國(guó)家政策的相適應(yīng)、相吻合。“四議兩公開(kāi)”工作法推行過(guò)程中，基層黨組織能夠立足大局，協(xié)調(diào)整體利益與個(gè)體利益，既解決了實(shí)際問(wèn)題，又維護(hù)了合法權(quán)益。

以南水北調(diào)移民遷安為例，南陽(yáng)市共需移民16.54萬(wàn)人，全市6個(gè)縣區(qū)及鄧州市共89個(gè)移民新村運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”工作法召開(kāi)黨員大會(huì)1.1萬(wàn)次、群眾大會(huì)8200次、村民代表會(huì)議9100次，解決矛盾9600起，不僅順利實(shí)現(xiàn)了“四年任務(wù)、兩年完成”的目標(biāo)，同時(shí)也維護(hù)了移民群眾的切身利益?；鶎尤罕娮鳛榛鶎由鐣?huì)治理的主體在“四議兩公開(kāi)”工作機(jī)制中不僅是直接利益相關(guān)者，同時(shí)也是村級(jí)重大事務(wù)決策參與者。由利益相關(guān)群體直接參與決策過(guò)程，不僅是通過(guò)協(xié)商民主的方式尋求個(gè)體與集體、不同群體間最大利益“公約數(shù)”的有效途徑，同時(shí)也保障了基層群眾知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

以鄭萬(wàn)高鐵拆遷安置為例，鄧州市東樓村運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”工作法召集涉及征地的239戶村民代表直接參與拆遷安置工作，在尊重多數(shù)人意愿的基礎(chǔ)上保護(hù)少數(shù)人的合法權(quán)益，順利完成了征地工作。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，大量企業(yè)、協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社等“兩新”組織的出現(xiàn)不僅在經(jīng)濟(jì)、文化方面改變了傳統(tǒng)基層社會(huì)治理模式，同時(shí)“兩新”組織在經(jīng)濟(jì)、思想方面的先進(jìn)性也為基層治理提供了必要的支持，他們有強(qiáng)烈的政治參與意愿。而政治參與必須按照一定的規(guī)則有序進(jìn)行，“四議兩公開(kāi)”工作法不僅為“兩新”組織的政治參與提供了必要的渠道，保障了政治參與的有序性和有效性，同時(shí)也在基層黨組織的引導(dǎo)下形成了“兩新”組織回報(bào)社會(huì)、助力基層社會(huì)治理的局面。2017年以來(lái)，南陽(yáng)市臥龍區(qū)基層黨組織運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”工作法，組織100多家企業(yè)參與脫貧攻堅(jiān)，建設(shè)扶貧車間或就業(yè)基地11個(gè)，資助學(xué)生2150名，幫助851戶1846名群眾順利實(shí)現(xiàn)脫貧，形成了企業(yè)回報(bào)社會(huì)、社會(huì)認(rèn)同企業(yè)的良好局面。

二、事務(wù)管理與治理創(chuàng)新相結(jié)合

農(nóng)村基層黨組織肩負(fù)著本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等重要職責(zé)，基層治理模式的創(chuàng)新有利于進(jìn)一步完善治理體系、提升治理效能。網(wǎng)格化管理模式作為當(dāng)前基層社會(huì)治理的創(chuàng)新舉措，通過(guò)對(duì)目標(biāo)區(qū)域范圍內(nèi)人、地、事、物、組織的全面信息匯總，在大數(shù)據(jù)平臺(tái)的支持下不僅提高了基層社會(huì)治理的精細(xì)化程度，同時(shí)也為基層黨組織及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題提供了有力支持。目前，網(wǎng)格化管理在南陽(yáng)市鄉(xiāng)村治理工作中得到廣泛運(yùn)用，“四議兩公開(kāi)”工作法與網(wǎng)格化管理相結(jié)合，通過(guò)黨員擔(dān)任網(wǎng)格長(zhǎng)，集中反映網(wǎng)格內(nèi)居民訴求，實(shí)現(xiàn)了由靜態(tài)管理到動(dòng)態(tài)服務(wù)的突破?；鶎由鐣?huì)治理不僅要提供服務(wù)，更要解決問(wèn)題；不僅要解決群眾提出的問(wèn)題，更要發(fā)揮黨員、黨組織的主觀能動(dòng)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在的各種隱患，把問(wèn)題解決在萌芽階段。網(wǎng)格化管理與“四議兩公開(kāi)”的有機(jī)結(jié)合為基層黨組織及早、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、識(shí)別問(wèn)題提供了一雙“慧眼”，也為應(yīng)對(duì)問(wèn)題、解決問(wèn)題提供了一個(gè)“好幫手”。

以社旗縣趙河街道辦事處為例，通過(guò)網(wǎng)格化管理將街道辦事處黨工委、村黨支部、村民小組三級(jí)網(wǎng)格地圖電子化，分為9個(gè)二級(jí)網(wǎng)格、69個(gè)三級(jí)網(wǎng)格。在區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上實(shí)行“一長(zhǎng)三員”制度，由村支書擔(dān)任網(wǎng)格長(zhǎng)，村干部擔(dān)任網(wǎng)格員、巡查員、監(jiān)督員。每個(gè)三級(jí)網(wǎng)格配備至少5名民情聯(lián)絡(luò)員，每位民情聯(lián)絡(luò)員分包10戶至20戶居民，將居民訴求反饋給網(wǎng)格長(zhǎng)。在及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上通過(guò)“四議兩公開(kāi)”進(jìn)行決策，實(shí)現(xiàn)了小事不出組、大事不出村。

三、共商共議與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相結(jié)合

在信息化時(shí)代，基層社會(huì)治理離不開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)的支持，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)打通了基層黨組織與外出黨員之間空間上的壁壘?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第八章第三十七條明確規(guī)定，流出地黨組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與外出黨員的經(jīng)常聯(lián)系。“四議兩公開(kāi)”工作法借助微信公眾號(hào)、微信群、QQ等互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了基層黨組織與外出黨員的常規(guī)聯(lián)系，能夠針對(duì)本區(qū)域的重大事項(xiàng)進(jìn)行常態(tài)化的溝通、商議，進(jìn)一步拓展了基層民主協(xié)商范圍，不僅提升了決策的民主化、科學(xué)化程度，更為外出黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了渠道。此外，隨著中國(guó)教育現(xiàn)代化的推進(jìn)，廣大基層為社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)培養(yǎng)了大量人才，遍布全國(guó)各地、各行各業(yè)。在中國(guó)傳統(tǒng)文化的熏陶下，中國(guó)人在取得成功之后都會(huì)有“造福桑梓”的家鄉(xiāng)情懷，“四議兩公開(kāi)”與網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的結(jié)合為這些有意愿、有能力建設(shè)家鄉(xiāng)的事業(yè)、學(xué)業(yè)有成者提供了一條為家鄉(xiāng)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的途徑。

對(duì)于基層社會(huì)治理而言，“四議兩公開(kāi)”工作法不僅是必要的工作程序，更是匯集民智的有效渠道，基層黨組織根據(jù)鄉(xiāng)村治理實(shí)際情況，借助網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)邀請(qǐng)外出黨員、創(chuàng)業(yè)人員和相關(guān)專業(yè)大學(xué)生直接或間接參與協(xié)商、決策、實(shí)施過(guò)程，為基層社會(huì)治理提供技術(shù)、智力和資金方面的支持。此外，“四議兩公開(kāi)”工作法與網(wǎng)絡(luò)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的有機(jī)結(jié)合進(jìn)一步提升了縣鄉(xiāng)村三級(jí)政務(wù)服務(wù)的總體效能，如2015年鄧州市就將“四議兩公開(kāi)”工作法應(yīng)用于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，探索開(kāi)展“四化雙評(píng)”工作?！八幕p評(píng)”服務(wù)平臺(tái)覆蓋鄧州市28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處、管理區(qū)）、626個(gè)村（社區(qū)），聯(lián)結(jié)63個(gè)相關(guān)部門，在基層社會(huì)治理網(wǎng)格化、服務(wù)信息化、服務(wù)全程化和效能公開(kāi)化的基礎(chǔ)上對(duì)基層黨組織和黨員進(jìn)行星級(jí)評(píng)定，在強(qiáng)化監(jiān)督的同時(shí)更提升了基層窗口單位的辦事效率，有效解決了服務(wù)基層群眾“最后一公里”問(wèn)題。