關(guān)于糧食動態(tài)輪換的思考

文/吳德

糧食安全事關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定大局，黨的十九大報告明確指出，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢抓在自己手中”。在確保糧食安全的措施中，儲備糧可以說是起到“壓艙石”的作用，因此，各級財政每年投入大量資金用于儲備糧管理。因我國當(dāng)前糧食生產(chǎn)、消費存在結(jié)構(gòu)性失衡的問題，高企的儲備糧庫存對各級財政來說壓力不小。要在確保糧食安全的前提下有效壓縮庫存，減輕各級財政負擔(dān)，改革現(xiàn)有儲備糧輪換方式刻不容緩。我國儲備糧歷來采取按存儲年限均衡輪換的方式。在筆者看來，這一方式在有利于開展監(jiān)管和實施宏觀調(diào)控的同時，也存在著增加企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險和導(dǎo)致糧食市場大幅波動等問題，探索開展儲備糧動態(tài)輪換勢在必行。下面，筆者作為一名基層糧食監(jiān)管工作從業(yè)者，對儲備糧動態(tài)輪換工作有一些粗淺的思考。

一、實行動態(tài)輪換的優(yōu)點

一是有利于促進糧食流通向著健康有序的方向發(fā)展，確保市場糧食價格波動相對平穩(wěn)。按照傳統(tǒng)輪換方式，每年9月份開始，大量出庫糧食進入市場勢必壓低陳糧價格，而大量的收購又抬高了新糧價格，導(dǎo)致糧食流通容易呈現(xiàn)大起大落的態(tài)勢。同時，傳統(tǒng)輪換方式還影響了消費環(huán)節(jié)的糧食品質(zhì)，因為儲備糧食必須要在倉庫里面儲存到相應(yīng)的年限才能出庫進入流通，導(dǎo)致每年均有大量的陳糧進入市場。如果實行動態(tài)輪換，若將動態(tài)輪換率設(shè)定為30%，對筆者所在的鎮(zhèn)寧縣來說則意味著在有70%的儲備糧庫存前提下，將有近萬噸糧食進入市場流通，占全縣糧食消費的1/10，這對穩(wěn)定鎮(zhèn)寧縣糧食價格的作用不容小覷。同時這一方式還能促進儲備糧常儲常新，大幅降低市面流通陳糧比例。

二是有利于有效緩解當(dāng)前糧食庫存高企和財政負擔(dān)重的實際問題。當(dāng)前糧食庫存高企，各級財政每年需為此耗費大量財力。就鎮(zhèn)寧縣來看，按三年為一個周期計算，縣級財政每年平均需安排320余萬元資金用于儲備糧保管、輪換及貸款利息，這筆費用對一個依靠中央轉(zhuǎn)移支付才能維持正常運轉(zhuǎn)的貧困縣來說困難不小。而實行動態(tài)輪換，在一次性減少30%的糧食庫存的同時，將余下70%的庫存盤活，可以有效解決糧食庫存高企的問題。同時，實行動態(tài)輪換后，可對保管費、輪換費、儲備貸款利息重新定義和核算，每年勢必將減少大量財政資金投入。

三是有利于提升承儲企業(yè)特別是國有企業(yè)活力，促進國有糧食企業(yè)向著健康的方向發(fā)展。受各方面因素影響，國有承儲企業(yè)普遍存在著發(fā)展活力和動力不足的問題，主要原因是企業(yè)收入的主要來源就是儲備糧保管費，主要的經(jīng)營方式就是買原糧、存原糧、賣原糧，制約了企業(yè)發(fā)展。實行動態(tài)輪換將促使國有企業(yè)摒棄傳統(tǒng)的經(jīng)營模式，倒逼國有企業(yè)積極參與市場競爭，在競爭中不斷提升企業(yè)活力，加快向現(xiàn)代企業(yè)邁進。

二、實行動態(tài)輪換面對的挑戰(zhàn)

一是對糧食行政部門提出了更高的工作要求。

一方面，增加了糧食行政部門與各相關(guān)部門對接協(xié)調(diào)工作難度。儲備糧管理雖說主責(zé)在各級糧食行政部門，但必須在同級發(fā)改、財政、農(nóng)發(fā)行等部門的配合下才能得以順利開展。對傳統(tǒng)輪換方式進行調(diào)整，必須與上述部門達成一致意見方可實施，這就要求糧食行政部門要加強與上述相關(guān)部門的溝通，取得大家對動態(tài)輪換的認可。特別是農(nóng)發(fā)行屬于政策性銀行，政策性比較強，同時又因其是垂管機構(gòu)，工作主要服從于上級業(yè)務(wù)部門，若非頂層有安排部署，各地出臺的輪換新政策一般是不會得到各級農(nóng)發(fā)行的支持和認可的。所以，建議從國家層面出臺一個通用的政策，以便各級糧食行政部門與各相關(guān)部門溝通順暢。

另一方面是大幅增加了監(jiān)管難度。傳統(tǒng)輪換模式下，儲備糧庫存數(shù)據(jù)基本上是固定不變的，監(jiān)管起來相對簡單得多。每年就是定期下達輪換計劃，輪換完成后組織驗收，以及定期開展庫存檢查就行。而實行動態(tài)輪換后，監(jiān)管部門必須隨時跟進輪換情況，確保適時掌握承儲企業(yè)糧食庫存情況，避免企業(yè)打政策擦邊球超量輪換，導(dǎo)致庫存不足而影響宏觀調(diào)控，這就對各級糧食行政部門的儲備糧監(jiān)管工作提出了更高的要求。

二是對企業(yè)經(jīng)營管理提出了更高要求。

就目前的情況來看，國有糧食儲存企業(yè)普遍采取的是收原糧、賣原糧的傳統(tǒng)經(jīng)營模式，開展原糧加工的很少，將糧食經(jīng)營做活的更少。實施動態(tài)輪換，勢必倒逼企業(yè)主動開展原糧加工，一改以往單純收原糧、賣原糧的經(jīng)營模式，這就要求企業(yè)在硬件設(shè)施和經(jīng)營管理方面都要有相應(yīng)的措施。針對這一問題，筆者覺得并不憑承儲企業(yè)一家之力，可以采取變通的方式，比如與糧食加工企業(yè)合作，可以先通過松散的方式開展國有糧食企業(yè)與非公加工企業(yè)的合作進行過渡，時機成熟后再考慮國有企業(yè)自行開展加工貿(mào)易或是成立合資公司。這樣一來，就解決了政策初期大部分國有企業(yè)條件不足的問題。同時，建議在政策中明確可以由承儲企業(yè)自主選擇是否開展動態(tài)輪換，不搞一刀切。

三、對動態(tài)輪換的建議

一是盡快出臺國家層面的政策。目前各級儲備糧輪換均采取均衡輪換制度，政策依據(jù)是中央儲備糧管理辦法及各地的儲備糧管理辦法。沒有國家層面的政策依據(jù)，地方在探索開展動態(tài)輪換中難免會出現(xiàn)畏手畏腳的情況，加上儲備糧管理涉及多家部門，沒有頂層的政策支撐，單靠糧食行政部門一家之力是難以推動的。

二是加強基層糧食行政隊伍建設(shè)。當(dāng)前正值市縣機構(gòu)改革的有利契機，若能從上自下發(fā)力，借用儲備糧輪換體制改革的政策推動各地加強糧食行政隊伍建設(shè)，將對下步開展動態(tài)輪換提供強有力的組織保障。

三是注重政策的科學(xué)性。國家層面出臺的政策應(yīng)盡量宏觀，在不突破大原則的范圍內(nèi)給各地更多自主權(quán)，以便各地結(jié)合實際出臺適用的方案；地方的政策也不能過于機械，比如在時間上建議給出三年的期限，讓企業(yè)選擇早啟動還是晚啟動；在原糧加工及貿(mào)易上可以由承儲企業(yè)自行實施，或采取與其他企業(yè)合作的方式。