“睦鄰四堂間”：一種遠(yuǎn)郊閑置宅基地的活用模式*
——基于上海市奉賢區(qū)調(diào)研

紀(jì)曉嵐，金鉑皓

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 200237）

隨著城市化、工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)，我國農(nóng)村正經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”轉(zhuǎn)型的歷史性變革（劉守英等，2018）。然而，產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，至今仍保留最初無償獲取、權(quán)利殘缺的宅基地制度，在當(dāng)今農(nóng)村土地粘性松動、農(nóng)村人口規(guī)模萎縮的市場經(jīng)濟中，產(chǎn)生宅基地閑置荒廢和農(nóng)村建設(shè)用地緊張的矛盾。除宅基地制度安排，公共服務(wù)嚴(yán)重滯后是另一項制約鄉(xiāng)村振興的因素。農(nóng)村居住者中，老年人和兒童占絕大多數(shù)，是公共服務(wù)供給關(guān)鍵群體。由于歷史原因，我國農(nóng)村無法建設(shè)匹配需求的公共服務(wù)（劉守英，2018）。

2019年中央一號文件明確農(nóng)村土地改革必要性，指出深化農(nóng)村土地制度改革，豐富宅基地制度改革內(nèi)容，完善制度設(shè)計；同時，關(guān)注農(nóng)村公共服務(wù)短板，力求提升農(nóng)村公共服務(wù)水平?；诖耍狙芯糠治錾虾Ｊ修r(nóng)村宅基地活用模式，以解決提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)性要素難題，實現(xiàn)閑置宅基地活用與農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量提升的相互融合，并探討此模式形成背景、可能路徑和持續(xù)性制度安排。

一、“睦鄰四堂間”產(chǎn)生背景

農(nóng)村建設(shè)用地法學(xué)界分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地（劉藝，2010）。目前，一方面法律尚未健全，治理機制有待加強和基層民主有待完善（孫永軍等，2012），農(nóng)村宅基地閑置荒廢現(xiàn)象突出，宅基地利用率低（孟祥仲等，2006）；另一方面農(nóng)村建設(shè)用地有限，偏重于發(fā)展經(jīng)濟效益高的經(jīng)營性建設(shè)用地，而忽略經(jīng)濟屬性較弱的公益性公共設(shè)施用地。針對上述矛盾，并結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀，學(xué)者提出現(xiàn)實倒逼宅基地制度改革，將公共服務(wù)用地來源寄托于因宅基地改革而騰換取得的建設(shè)用地，研究重點則放在宅基地退出機制和宅基地“三權(quán)分置”上。

宅基地退出機制是一項基于農(nóng)村居民選擇變化，促進(jìn)土地節(jié)約利用的改革實驗（歐陽安蛟等，2009），我國城鎮(zhèn)化加速初期，由于農(nóng)村人口逐漸減少，宅基地退出機制訴求受學(xué)者關(guān)注（姜廣輝等，2007）。2007年國家批準(zhǔn)成渝經(jīng)濟區(qū)作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)后，自愿退出宅基地使用權(quán)方案首次于地方層面試點（國家土地督察成都局課題組，2008）。但當(dāng)時機制設(shè)計和相關(guān)配套措施均為空白。因此，學(xué)者建議起草《農(nóng)村宅基地管理條例》，并建立與宅基地退出機制相配套的宅基地流轉(zhuǎn)辦法、耕地占補平衡、宅基地有償使用、土地復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌利用機制等制度（崔永亮，2013；彭長生等，2012；李寧等，2014）。隨著理論體系完善和現(xiàn)實時機成熟，宅基地退出機制于2015年11月中共中央《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中確定為宅基地制度改革基本思路之一。

依托頂層設(shè)計，宅基地退出機制推進(jìn)動力大幅增強，并培育出浙江省義烏“集地券”（朱從謀等，2017）、江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”（上官彩霞等，2014）等典型案例。宅基地退出后，將所獲指標(biāo)部分投入農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘怨苍O(shè)施用地，此為宅基地制度改革和農(nóng)村公共服務(wù)融合的有效安排，但改革試驗中發(fā)現(xiàn)宅基地退出機制面臨推進(jìn)難題。從人文角度而言，由于宅基地多為早年審批獲得，被農(nóng)民賦予“祖產(chǎn)”地位，若退出宅基地，則產(chǎn)生背棄傳統(tǒng)觀念的偏見；從宗族地位而言，宅基地上農(nóng)村自建房象征家庭發(fā)展水平（劉守英等，2018）；從理性角度而言，宅基地財產(chǎn)權(quán)并未取得法律、地方政府、基層組織高度重視，是農(nóng)民尤其是“農(nóng)二代”群體拒絕退出已荒廢宅基地的首要原因（王兆林，2013）。此外，宅基地固有社會保障功能轉(zhuǎn)化困難、補償形式單一等問題阻礙宅基地退出機制順利推行（張勇等，2016）。

總體而言，宅基地退出機制運行過程因宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能受限，實施面臨巨大挑戰(zhàn)。基于此，充分注重農(nóng)民權(quán)利保護(hù)、顯化宅基地權(quán)能屬性的宅基地“三權(quán)分置”探索進(jìn)入改革視野。2018年中央一號文件指出，探索宅基地“三權(quán)分置”為宅基地改革指出新方向（陳振等，2018）。宅基地“三權(quán)分置”是指穩(wěn)固宅基地所有權(quán)公有制，保障集體經(jīng)濟組織宅基地資格權(quán)，對宅基地使用權(quán)采取市場化配置。此改革思維是對馬克思摒棄虛無所有但主張具體個人組成公有的個人所有制理論的靈活運用，彰顯宅基地價值（嚴(yán)金明等，2019）。此外，宅基地“三權(quán)分置”擁有資源整合、產(chǎn)權(quán)明晰目標(biāo)（陳振等，2018），依靠整合將零碎化建設(shè)用地組合為完整公益性建設(shè)用地，將為建設(shè)農(nóng)村綜合大型公共服務(wù)設(shè)施提供基礎(chǔ)載體。在產(chǎn)權(quán)明晰前提下，可充分發(fā)揮宅基地退出機制作用，提高宅基地融合農(nóng)村公共服務(wù)運轉(zhuǎn)效率。

宅基地“三權(quán)分置”是我國長期宅基地改革融合農(nóng)村公共服務(wù)關(guān)鍵措施，目前上海市松江、溫州市瑞安等宅基地“三權(quán)分置”試點成效顯著。由于宅基地“三權(quán)分置”仍屬摸索階段，宅基地使用權(quán)需審慎放活，無法快速擴大試點范圍；此外，上海市奉賢區(qū)等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，提升農(nóng)村公共服務(wù)需求強烈，但處于試點范圍之外。面對改革穩(wěn)健性和居民需求急迫性矛盾，奉賢區(qū)需在不變更宅基地權(quán)屬前提下，探尋宅基地改革與農(nóng)村公共服務(wù)提升融合的思路。

隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，一方面，大量青壯年勞動力流入奉賢中心城鎮(zhèn)或上海市中心。2017年，奉賢區(qū)已培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民556人，推動農(nóng)民職業(yè)化，繼續(xù)推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，全面鋪開“合作社農(nóng)場”的規(guī)模經(jīng)營模式。截至2017年末，奉賢區(qū)農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)農(nóng)地面積達(dá)18.02萬畝，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率達(dá)79%。奉賢區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已發(fā)生從“每家每戶自給自足”到“農(nóng)業(yè)職業(yè)化運作”的質(zhì)變，加速農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工。另一方面，奉賢區(qū)位于上海市南部遠(yuǎn)郊，距市中心40公里，宅基地自建房閑置率居高不下。在青壯年流失率高、外來人口吸引力低背景下，逐漸失去勞動邊際產(chǎn)出優(yōu)勢的老年人口成為農(nóng)村居住主體。2017年奉賢區(qū)戶籍老年人口總數(shù)為17.3萬人，占比達(dá)32%，屬于嚴(yán)重老齡化地區(qū)?？紤]到該統(tǒng)計口徑包含奉賢區(qū)城鎮(zhèn)，而我國城鄉(xiāng)老齡化水平相比經(jīng)濟發(fā)展存在倒掛，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老齡化程度可能更高。因此，提高農(nóng)村常住人口公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村老齡群體健康養(yǎng)老，是規(guī)避農(nóng)村老齡人口貧困、健康、照料、社會和制度5大風(fēng)險的關(guān)鍵舉措（陸杰華等，2018）。

基于理論和現(xiàn)實背景，奉賢區(qū)近年開展一項以不變更宅基地權(quán)屬為前提，以盤活宅基地利用為手段，以提升農(nóng)村公共服務(wù)為目標(biāo)，名為“睦鄰四堂間”的改革嘗試。本研究基于奉賢區(qū)案例分析遠(yuǎn)郊地區(qū)以閑置宅基地作為公共服務(wù)載體，剖析該模式創(chuàng)新優(yōu)勢和潛在弱點，并展望其未來發(fā)展。

二、“睦鄰四堂間”的運營特點

（一）新時代我國社會主要矛盾變化：“睦鄰四堂間”的現(xiàn)實推手

十九大報告指出，我國當(dāng)前社會主義初級階段矛盾已發(fā)生變化，不再局限于物質(zhì)文化需求，而擴展到美好生活的需要；生產(chǎn)力發(fā)展不能僅考慮數(shù)量，更需要注重發(fā)展之間的不平衡不充分。此點如實反映在奉賢區(qū)農(nóng)村變化上。依據(jù)奉賢區(qū)各年度統(tǒng)計年鑒顯示，從2007年起，農(nóng)村人均可支配收入連續(xù)10年同比增長超10%，且高于城鎮(zhèn)同比增速；收入結(jié)構(gòu)由過往單一構(gòu)成轉(zhuǎn)變?yōu)楣べY性、家庭經(jīng)營性、財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入多種結(jié)合組成，且后三項占比總和在2017年已接近30%，收入方式呈現(xiàn)多樣化。物質(zhì)生活得到明顯滿足，農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展卻相形見絀。從縱向發(fā)展角度看，以養(yǎng)老事業(yè)為例，在2012年，奉賢區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)場所達(dá)30家，直至2017年末，養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量34家，僅可提供6 327張床位，與奉賢區(qū)高度老齡化現(xiàn)狀極不匹配；從橫向發(fā)展角度看，以醫(yī)療事業(yè)為例，2017年，城鎮(zhèn)基層醫(yī)療機構(gòu)在崗人數(shù)達(dá)2 258人，而農(nóng)村衛(wèi)生室人員僅341人，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。面對公共服務(wù)日漸走高的需求和不充分不平衡發(fā)展的矛盾，奉賢區(qū)各級政府、村兩委、企業(yè)黨建部門等達(dá)成加速提高農(nóng)村公共服務(wù)的共識，為合作奠定基礎(chǔ)。

（二）奉賢區(qū)“鄉(xiāng)賢”歷史傳統(tǒng)：“睦鄰四堂間”的民間基礎(chǔ)

奉賢區(qū)具有推崇儒家思想、信奉賢人的文化傳統(tǒng)，因而得名“奉賢”。在奉賢鄉(xiāng)村，德高望重、備受百姓依賴、尊敬的村民，則被推舉成為“鄉(xiāng)賢”。隨著城市化和奉賢農(nóng)業(yè)職業(yè)化的浪潮，大量原本居住在奉賢農(nóng)村的“鄉(xiāng)賢”進(jìn)城務(wù)工，并依靠自身努力站穩(wěn)腳跟?！班l(xiāng)賢”集體懷有回饋家鄉(xiāng)情懷，也樂意助推農(nóng)村公共服務(wù)的提升。在奉賢區(qū)倡導(dǎo)宅基地閑置活用之后，“鄉(xiāng)賢”紛紛表態(tài)愿為盤活閑置宅基地盡力。“鄉(xiāng)賢”與農(nóng)村百姓具有血肉聯(lián)系，是連接政府與村民間的橋梁。

結(jié)合奉賢區(qū)歷史傳統(tǒng)和實際現(xiàn)狀，當(dāng)?shù)爻醪酱_立以“鄉(xiāng)賢”擁有使用權(quán)的宅基地上的自建房為載體，以各黨支部合作為手段，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，而以該形式盤活的農(nóng)村閑置宅基地自建房，被命名為“睦鄰四堂間”。

（三）需求導(dǎo)向：“睦鄰四堂間”的建設(shè)指南

調(diào)研發(fā)現(xiàn)奉賢區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)主要問題為：第一，80歲以上高齡老人比例高且逐漸喪失自理能力。奉賢區(qū)常住老年人口占農(nóng)村常住人口10%以上，該群體人地粘性極高，其子女進(jìn)城務(wù)工，代際分化開啟。第二，農(nóng)村失能失智群體比例大，該群體無法融入城市，被迫留守農(nóng)村；第三，調(diào)查區(qū)內(nèi)人群孤獨感強烈。由于城市化形成的代際分離，導(dǎo)致老年群體缺乏子女陪伴，留守兒童缺乏父母關(guān)懷。

綜上所述，“睦鄰四堂間”提升農(nóng)村公共服務(wù)的重點，即提供高齡老人、失能失智群體生活助餐，降低農(nóng)村老年群體孤獨感，共建和睦大家庭。

（四）多方合作：“睦鄰四堂間”的改建措施

由于宅基地自建房常年閑置與荒廢，加之缺乏相應(yīng)的硬件設(shè)施，無法直接使用。自建房改建措施，一是區(qū)級層面統(tǒng)籌安排，動員相關(guān)企業(yè)、社會組織參與“睦鄰四堂間”建設(shè)，提供屋面翻新資金支持；二是鎮(zhèn)級和村委提供日常運營經(jīng)費支持；三是企業(yè)以認(rèn)領(lǐng)方式，配套服務(wù)一定數(shù)量“四堂間”，并提供相應(yīng)設(shè)備支持。如南方集團為所認(rèn)領(lǐng)的“四堂間”配備電視機、空調(diào)等家用電器；四是離鄉(xiāng)致富的村民自愿提供物資支持。

（五）主次分明：“睦鄰四堂間”的運作模式

“四堂間”包括助餐的飯?zhí)谩⑿蓍e的客堂、學(xué)習(xí)的學(xué)堂和議事的廳堂。根據(jù)需求導(dǎo)向，奉賢區(qū)各地村委將宅基地自建房內(nèi)更多面積改造為飯?zhí)?、廚房和客堂。相比主要承擔(dān)休閑娛樂功能的客堂，助餐的飯?zhí)霉芾黼y度更高，為此奉賢區(qū)各級政府采取各種措施保障飯?zhí)眠\營。一是所有飯?zhí)镁O(shè)置在自建房一樓并配備無障礙設(shè)施；二是建立梯度經(jīng)費管理制度。在農(nóng)村居民樂意選擇飯?zhí)媒鉀Q基本餐飲前提下，經(jīng)過村委會確認(rèn)，按照年齡為分類依據(jù)梯度收費。當(dāng)前各村普遍收費方式為，75周歲以下人口每餐收費6元，75～90歲人口每餐收費3元，90歲以上人口村里負(fù)擔(dān)。三是建立“點長”制度，推薦由常住農(nóng)村的“鄉(xiāng)賢”擔(dān)任?！包c長”一方面配合鎮(zhèn)政府、村集體，確保飯?zhí)檬巢膩碓窗踩?，另一方面維護(hù)飯?zhí)眠\營秩序，管理飯?zhí)媒?jīng)費，接受村民監(jiān)督；四是成立“巾幗志愿者”團隊，主要由已退休常住農(nóng)村老齡女性組成，主要工作為挑選食材并烹飪加工（部分村莊由鎮(zhèn)里統(tǒng)一供應(yīng)餐飲），對失能失智等群體提供上門助餐服務(wù)。

（六）“睦鄰四堂間”初步成效

從閑置宅基地改革而言，“睦鄰四堂間”將原本荒廢的宅基地成功盤活，土地得到合理利用；從公共服務(wù)角度看，“睦鄰四堂間”解決了高齡老人與失能失智群體基本飲食難題。以需求為導(dǎo)向的項目建設(shè)，實施時間雖短，但居民廣泛認(rèn)同。以奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)為例，將“睦鄰四堂間”作為養(yǎng)老服務(wù)模式的村民，是居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老村民總數(shù)的兩倍。部分村莊“睦鄰四堂間”還提供免費理發(fā)、補鞋修傘等便民服務(wù)，成為奉賢區(qū)村莊綜合公共服務(wù)聚集點。旺盛需求、高效盤活土地和高度認(rèn)同促進(jìn)了“睦鄰四堂間”建設(shè)，奉賢區(qū)計劃每年建設(shè)“睦鄰四堂間”數(shù)量不少于20間。

三、“睦鄰四堂間”的現(xiàn)實意義

（一）豐富宅基地改革內(nèi)涵

我國宅基地制度改革因無法找到宅基地管理和村莊自治平衡點，效果不佳（劉守英等，2018）。奉賢區(qū)大膽突破過往宅基地改革只求提升土地利用率的單一性目標(biāo)，將以人為本的自治核心納入宅基地改革中，充分考慮村民需求之后推進(jìn)宅基地改革，形成復(fù)合性目標(biāo)，改革更有成效。在改革中，奉賢區(qū)不僅發(fā)揮了宏觀層面的力量，同時基于長期村莊自治的特點，注重村莊基層自治的“能人賢人”帶領(lǐng)作用，同時考慮村民訴求，拓寬了實施改革的主體，降低了宅基地改革在農(nóng)村推進(jìn)的難度。與以往宅基地改革集中在宅基地退出機制、宅基地產(chǎn)權(quán)改革等領(lǐng)域相比，將閑置宅基地盤活與農(nóng)村公共服務(wù)尤其是養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合，豐富了一種宅基地改革內(nèi)涵。宅基地改革不再僅是一個鄉(xiāng)村振興的獨立環(huán)節(jié)，既能盤活閑置宅基地，又能提升公共服務(wù)水平。按照“睦鄰四堂間”的模式，宅基地改革成為以改善村民生活為核心，政府、村委、“鄉(xiāng)賢”、常住村民共同參與，最終實現(xiàn)村莊振興的新嘗試。

（二）轉(zhuǎn)變宅基地改革思路

在已往宅基地改革中，無論是情感上呼吁進(jìn)城務(wù)工者返鄉(xiāng)居住，還是吸引外來人口入村租住，均未擺脫對宅基地自建房居住功能的依賴。實際上，由于人地粘性降低的不可逆性和遠(yuǎn)郊地區(qū)的區(qū)位級差效應(yīng)，遠(yuǎn)郊宅基地的居住屬性弱化無法避免（趙渺希等，2018）。奉賢區(qū)的改革使宅基地公共服務(wù)功能、養(yǎng)老保障功能彰顯，充分挖掘了已往宅基地被大眾忽視的潛在功能。奉賢區(qū)在農(nóng)地社會保障功能逐漸弱化的大背景下，突破宅基地的傳統(tǒng)功能，為農(nóng)村宅基地改革提供了新思路。

（三）“睦鄰四堂間”是一項產(chǎn)權(quán)不變更的宅基地改革

土地產(chǎn)權(quán)是最基礎(chǔ)制度安排，也是農(nóng)民高度重視的權(quán)利。在宅基地“三權(quán)分置”之前的宅基地管理改革中，一旦涉及產(chǎn)權(quán)的界定、變更、注銷等，經(jīng)常發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛導(dǎo)致改革受阻（劉守英等，2018）。直至宅基地“三權(quán)分置”試點啟動，才發(fā)生顯著變化。作為非宅基地“三權(quán)分置”試點的奉賢區(qū)，以“睦鄰四堂間”化解了改革穩(wěn)健性和居民需求急迫性的矛盾。在改革中，“鄉(xiāng)賢”自愿提供的宅基地未發(fā)生產(chǎn)權(quán)變更，宅基地所有權(quán)仍屬于集體，使用權(quán)仍屬于農(nóng)戶。由于不存在產(chǎn)權(quán)變更，村民前往“睦鄰四堂間”助餐休閑，抵觸情緒較少，是“睦鄰四堂間”短時間內(nèi)順利運營，獲得常住村民認(rèn)可的主要原因。

四、“睦鄰四堂間”面臨困難

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善，“睦鄰四堂間”在啟動和運行過程中存在如下問題。

（一）“睦鄰四堂間”，使用功能存在局限

“睦鄰四堂間”土地來源于“鄉(xiāng)賢”原有宅基地，面積有限。在運行過程中，由于服務(wù)對象多為行動不便老年人或失能失智人群，農(nóng)村自建房未安裝電梯，二樓及以上區(qū)域除用于村民議事、鄰里調(diào)解等外無法充分利用，僅自建房一層實現(xiàn)居住向服務(wù)功能的轉(zhuǎn)化。另外，受面積限制，“睦鄰四堂間”功能被局限在助餐、休閑等基礎(chǔ)服務(wù)，醫(yī)療、衛(wèi)生等功能無法發(fā)揮。依靠宅基地“三權(quán)分置”，在保證農(nóng)戶宅基地資格權(quán)前提下，開展宅基地使用權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，實施土地資源整合歸并，才能建設(shè)大規(guī)模公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

（二）閑置宅基地盤活數(shù)量有限

從供需角度而言，由于“睦鄰四堂間”功能的局限性，無法將農(nóng)村宅基地自建房全部改建為公共服務(wù)場所，供過于求產(chǎn)生資源浪費；從財產(chǎn)保護(hù)角度而言，由于土地財產(chǎn)界定、配置模糊，農(nóng)民擔(dān)憂改建后宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬問題，大部分村民僅愿意作為“睦鄰四堂間”使用者而不愿成為服務(wù)者，可供盤活的宅基地僅限于“鄉(xiāng)賢”提供，且不超過總體閑置面積的10%；從地理位置而言，考慮村民往返“睦鄰四堂間”通勤便利度和村委會治理難度，偏僻的宅基地不在盤活范圍內(nèi)。解決上述問題，供需與財產(chǎn)問題的解決思路與第一點類似：確保農(nóng)戶宅基地資格權(quán)穩(wěn)定前提下，將各宗宅基地整合歸并，形成大型公共服務(wù)場所；地理位置異質(zhì)性問題，其他地區(qū)的改革經(jīng)驗顯示，宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化是理想解決方案（譚榮，2018），這同樣需要依托宅基地“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計。

（三）“睦鄰四堂間”可持續(xù)性問題

按照預(yù)先設(shè)計，“睦鄰四堂間”的經(jīng)營模式為“政府補一點、村委出一點、企業(yè)捐一點、個人付一點”，實現(xiàn)“睦鄰四堂間”可持續(xù)運營。在實際運作過程中，企業(yè)支持僅停留在修建時期，正式運營后，由于資本下鄉(xiāng)的障礙和宅基地用益物權(quán)屬性未顯化，企業(yè)不可能獲得“睦鄰四堂間”股權(quán)，投資缺乏動力；在個人層面，每餐飯?zhí)檬杖胧恰澳类徦奶瞄g”主要收入來源，但低于高達(dá)3萬元以上的年運營成本。因此，四種主體共同參與的理想模式變成僅依靠政府和村委兩大主體支撐的簡單經(jīng)營，投資主體明顯收窄，直接影響運營可持續(xù)性。事實上，鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性發(fā)展必須依靠常態(tài)性的公共性營造（蘆恒等，2019），“睦鄰四堂間”項目長期可持續(xù)運營問題尚待解決。

五、“睦鄰四堂間”的未來展望

一是做好“睦鄰四堂間”從屬宅基地的資格權(quán)認(rèn)定。在“睦鄰四堂間”改革中，“鄉(xiāng)賢”讓渡宅基地產(chǎn)權(quán)的程度同樣是復(fù)雜的難題，須由村委會與“鄉(xiāng)賢”進(jìn)一步協(xié)商。如“鄉(xiāng)賢”未放棄宅基地資格權(quán)，僅自愿讓渡宅基地使用權(quán)，應(yīng)將“睦鄰四堂間”從屬的宅基地資格權(quán)，確權(quán)于“鄉(xiāng)賢”一戶，保障“鄉(xiāng)賢”權(quán)利；如“鄉(xiāng)賢”愿意讓渡宅基地資格權(quán)與使用權(quán)，應(yīng)按照宅基地退出辦法，有償補貼“鄉(xiāng)賢”，顯化宅基地用益物權(quán)，防止以“自愿奉獻(xiàn)”的名義，變相要求村民無償退出宅基地，保障農(nóng)戶利益不受損。二是調(diào)查各村內(nèi)宅基地閑置情況，了解村民盤活意愿。由于供求調(diào)節(jié)、地理位置等原因未能成為“睦鄰四堂間”的閑置宅基地，將成為未來宅基地“三權(quán)分置”開展后重點盤活對象。