糧食安全保障立法應(yīng)明確的幾個(gè)前提問(wèn)題

文/穆中杰

2018 年9 月，《糧食安全保障法》列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，條件比較成熟，任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議。同年11月8 日，《糧食安全保障法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組在京召開(kāi)第一次會(huì)議，認(rèn)為《糧食安全保障法》的立法思路定位清晰準(zhǔn)確，糧食生產(chǎn)流通體系基本形成，關(guān)鍵領(lǐng)域改革政策基本成型，糧食安全保障方面形成了相關(guān)制度規(guī)定，加快制定《糧食安全保障法》已經(jīng)具備比較好的工作基礎(chǔ)和條件。2019 年中央一號(hào)文件明確提出“加快推進(jìn)糧食安全保障立法進(jìn)程”。第二屆中國(guó)糧食交易大會(huì)期間，《糧食安全保障法》調(diào)研座談會(huì)在河南鄭州召開(kāi)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，起草部門和社會(huì)各界都在積極為推動(dòng)《糧食安全保障法》起草而努力。筆者認(rèn)為，要順利起草《糧食安全保障法》，有如下幾個(gè)前提性問(wèn)題須先明確。

一、起草《糧食安全保障法》應(yīng)首先明確糧食安全所處的歷史方位

糧食安全是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。梳理古今中外糧食安全發(fā)展史，一個(gè)基本結(jié)論就是，糧食安全具有鮮明的時(shí)代特征和民族特色，它因時(shí)空條件、人群各異而有不同的要求。即使同一國(guó)家或者地區(qū)，也會(huì)因所處的歷史階段不同而不同。由于所處的歷史方位不同，糧食安全管理措施不同，糧食安全保障立法也就有不同的目標(biāo)追求和制度設(shè)計(jì)。因此，明確當(dāng)代中國(guó)糧食安全所處的歷史方位，是起草《糧食安全保障法》首先要明確的問(wèn)題。如果該問(wèn)題不能夠在思想認(rèn)識(shí)和理論上予以明確，那么《糧食安全保障法》的立法宗旨就會(huì)偏移，其制度設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)框架就會(huì)出現(xiàn)邏輯混亂。

從歷史角度來(lái)看，糧食安全可以劃分為饑餓型糧食安全、溫飽型糧食安全、小康型糧食安全、富裕型糧食安全四種類型。此四種類型糧食安全的劃分意義在于，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的糧食安全由于所屬類型不同，那么在糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持措施方面就可以結(jié)合本國(guó)本地實(shí)際采取差異性政策，而與之相悖的國(guó)際規(guī)則應(yīng)該認(rèn)同這種差異存在或者隨之改變。筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)《糧食安全保障法》要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是如何通過(guò)?！爸袊?guó)飯碗”安全，?！肮任锘咀越o，口糧絕對(duì)安全”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略安全。與處于富裕型糧食安全歷史方位的美國(guó)相比，我國(guó)糧食安全保障立法保障的是，主權(quán)轄區(qū)內(nèi)的每一個(gè)居民每天都能吃飽飯，不致于忍饑挨餓，而且吃的飯不會(huì)因質(zhì)量問(wèn)題影響身體健康，然后在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的追求，它的社會(huì)效益是第一位的；而美國(guó)糧食安全保障立法保障的是，保障糧食生產(chǎn)者、糧食經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資本利潤(rùn)最大化，保障糧食作為美國(guó)實(shí)現(xiàn)全球霸權(quán)最重要戰(zhàn)略資源的充足供給，它的經(jīng)濟(jì)效益和戰(zhàn)略利益是第一位的。

二、《糧食安全保障法》如何定義糧食安全

每一部法律可以有多種權(quán)利義務(wù)的制度設(shè)計(jì)，但只有一條獨(dú)特的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主線。如何定義糧食安全直接關(guān)系到《糧食安全保障法》的權(quán)利義務(wù)主線確定。我們認(rèn)為，糧食安全就是指各級(jí)人民政府保障本轄區(qū)內(nèi)居民生活和社會(huì)生產(chǎn)對(duì)糧食基本需求持續(xù)得到滿足的過(guò)程，從而使國(guó)家利益處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)。該定義不僅能夠詮釋新中國(guó)成立以來(lái)的各個(gè)歷史時(shí)期的糧食政策和法律法規(guī)，具有鮮明的民族特色和時(shí)代特征，同時(shí)還契合了共建人類命運(yùn)共同體的歷史大勢(shì)。

按照此定義，《糧食安全保障法》的權(quán)利義務(wù)主線就是：各級(jí)人民政府如何履行糧食安全保障義務(wù)，轄區(qū)內(nèi)居民的糧食安全保障權(quán)利又如何實(shí)現(xiàn)。鑒于當(dāng)前是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系還可以歸結(jié)為“錢”和“糧”的關(guān)系。這是因?yàn)?，在社?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，“低價(jià)收購(gòu)”“無(wú)償調(diào)撥”等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段已經(jīng)不具有可持續(xù)性，可行的方式是尊重市場(chǎng)主體的訴求，按照市場(chǎng)方式來(lái)取得糧源，因此投入就變得必不可少，而相應(yīng)的義務(wù)主體在獲得公平收入后，就有履行供糧、供合格糧的義務(wù)。該主線貫穿了糧食安全各個(gè)環(huán)節(jié)，政府的角色就是通過(guò)組織管理、政策引導(dǎo)和監(jiān)督檢查來(lái)履行義務(wù)。鑒于此，國(guó)家要明確建立“糧食安全保障基金”和“糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”，以保證國(guó)家有“錢”可投，“錢”可用。相應(yīng)地，圍繞調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)外一切積極因素為確保國(guó)家糧食安全服務(wù)的基本工作方針，應(yīng)明確堅(jiān)持市場(chǎng)在糧食資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，正確處理政府與糧食生產(chǎn)者、中央與地方、地方與地方的利益關(guān)系，明確糧食安全保障工作中存在著不同利益訴求的博弈，注意中央人民政府側(cè)重于社會(huì)效益和生態(tài)效益，地方各級(jí)人民政府因隸屬關(guān)系不得不重視社會(huì)效益而實(shí)質(zhì)更重經(jīng)濟(jì)效益，糧食生產(chǎn)者側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益的客觀現(xiàn)實(shí)。

三、《糧食安全保障法》的制度設(shè)計(jì)是發(fā)現(xiàn)還是創(chuàng)造

在糧食安全保障立法過(guò)程中，社會(huì)上有種觀點(diǎn)認(rèn)為所提出的法律意見(jiàn)稿就是出臺(tái)新的糧食安全管理措施和政策，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有失偏頗。馬克思指出：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來(lái)。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來(lái)代替事情的本質(zhì)，那么人們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性。同樣，當(dāng)私人想違反事物的本質(zhì)恣意妄為時(shí)，立法者也有權(quán)利把這種情況看作是極端任性。 ”要糾正這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，必須明確起草《糧食安全保障法》不是出臺(tái)新的糧食安全管理措施和政策，而是在既有糧食管理措施和政策中進(jìn)行“沙里淘金”，把具有規(guī)律性而效力欠缺的管理政策和措施固化上升為法律，為糧食安全保障工作提供法律依據(jù)。

為此，就要梳理如下內(nèi)容：一是我國(guó)現(xiàn)行的糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、應(yīng)急、監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策和慣例，要找出《農(nóng)業(yè)法》《安全生產(chǎn)法》《土地管理法》等23部涉糧生產(chǎn)法律未涉及的空白點(diǎn)，選好與《食品安全法》的銜接點(diǎn)；二是我國(guó)自秦漢以來(lái)的有關(guān)糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、應(yīng)急、監(jiān)管領(lǐng)域的管理措施和法律，結(jié)合當(dāng)下糧食安全領(lǐng)域的實(shí)際問(wèn)題確定是否有繼承的必要。比如，《唐律疏議》中對(duì)損敗倉(cāng)庫(kù)積聚物規(guī)定：“諸倉(cāng)、庫(kù)及積聚，財(cái)物安置不如法，若曝涼不以時(shí)，致有損、敗者，計(jì)所損、敗，坐贓論。州、縣以長(zhǎng)官為首。監(jiān)、署等亦準(zhǔn)此”；第429 條“庫(kù)藏倉(cāng)不得燃火”規(guī)定：“諸庫(kù)藏及倉(cāng)內(nèi)，皆不得燃火。違者，徒一年”。很明顯，唐律有關(guān)糧倉(cāng)的規(guī)定，對(duì)于糧庫(kù)火災(zāi)事故等問(wèn)題的解決具有啟示和借鑒意義。三是境外有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的糧食管理辦法和措施。向這些國(guó)家和地區(qū)的學(xué)習(xí)和借鑒應(yīng)該有所側(cè)重，基于中美貿(mào)易戰(zhàn)是一場(chǎng)曠日持久戰(zhàn)，中國(guó)要經(jīng)歷防御、相持、進(jìn)攻三個(gè)階段方能復(fù)興的判斷，筆者認(rèn)為人多地少的日本有關(guān)糧食法治經(jīng)驗(yàn)尤其值得我們借鑒。