河南打造共建共治共享的社會(huì)治理格局研究

梁信志

黨的十九大報(bào)告提出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。打造共建共治共享的社會(huì)治理格局是適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化而作出的重大部署。河南立足于社會(huì)主義核心價(jià)值觀、扎根于中華傳統(tǒng)，進(jìn)行了積極探索。

一、積極實(shí)踐

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，加強(qiáng)社會(huì)參與，轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務(wù)。河南認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，以行政審批制度改革為重要抓手和突破口，深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，不斷提高政府社會(huì)治理能力和水平。一是健全和完善了促進(jìn)行政體制改革的政策法規(guī)。2014年，省委、省政府陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于省政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》《關(guān)于市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》，指導(dǎo)開展省級(jí)政府和市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作。二是全面清理行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)政放權(quán)。省級(jí)行政審批項(xiàng)目由1999年的2706項(xiàng)減少到369項(xiàng)，精簡(jiǎn)86．4%；部門非行政許可審批事項(xiàng)全部予以取消或調(diào)整。省級(jí)投資核準(zhǔn)事項(xiàng)、評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰事項(xiàng)、行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目大幅減少，行政權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范，企業(yè)和群眾辦事更加便捷。三是打造“服務(wù)型政府”。以公眾需求為導(dǎo)向，不斷增加社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，建設(shè)十項(xiàng)惠民工程，在義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面都取得了新成效，增強(qiáng)了政府的公信力和執(zhí)行力。

（二）黨建引領(lǐng)，推動(dòng)各項(xiàng)制度的完善。從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的實(shí)際出發(fā)，河南不斷加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下的基層黨組織建設(shè)，以黨建創(chuàng)新推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，明晰基層黨組織的職能定位，有效發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和服務(wù)群眾的功能作用；整合基層社會(huì)治理資源，綜合運(yùn)用法律方式、道德約束、經(jīng)濟(jì)條件、市場(chǎng)規(guī)律、行政命令等方式向社會(huì)提供公共產(chǎn)品的管理與服務(wù)，從而構(gòu)建起立體復(fù)合式、全方位的基層社會(huì)治理體系，使基層黨組織真正成為凝聚廣大群眾的“主心骨”、化解社會(huì)矛盾的“減壓閥”。黨的制度與社會(huì)治理制度的有效結(jié)合，促進(jìn)了社區(qū)居民更多地了解社區(qū)事務(wù)，規(guī)范群眾參與制度，讓更多的利益相關(guān)者參與到協(xié)商、決策、共建和監(jiān)督的治理過程中，有效助推社會(huì)治理的規(guī)范運(yùn)行，使社會(huì)治理更加科學(xué)化、精細(xì)化、制度化。

（三）實(shí)現(xiàn)治理重心下移，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。河南不斷優(yōu)化完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”體制，建立利于重心下移的城市“層級(jí)職責(zé)體系”，尤其是“網(wǎng)格化管理”模式的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理重心的不斷下移，實(shí)現(xiàn)了“從自上而下向自下而上”“從突擊式到常態(tài)化”的轉(zhuǎn)變，取得了較好的成效，為老城區(qū)網(wǎng)格化管理提供了樣板?！熬W(wǎng)格化管理”系統(tǒng)集成了互聯(lián)網(wǎng)、云儲(chǔ)存、移動(dòng)通信、攝錄、物聯(lián)網(wǎng)、人臉識(shí)別等眾多信息技術(shù)，不僅提高了工作效率，節(jié)約了人力成本，更為基層治理的制度變遷提供了重要基礎(chǔ)和條件：通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將各項(xiàng)便民服務(wù)信息充分整合，形成以個(gè)人為核心的立體信息系統(tǒng)，為各類公共服務(wù)和管理提供信息支撐，同時(shí)借助物聯(lián)網(wǎng)，將與社區(qū)管理和服務(wù)的有關(guān)信息數(shù)字化，通過信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、自動(dòng)識(shí)別和提前預(yù)警，克服了傳統(tǒng)管理?xiàng)l線分割、條塊分割的弊病，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理重心的下移。

（四）培育和發(fā)展社會(huì)組織，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理。河南社會(huì)組織發(fā)展逐步走上正?；?、制度化的軌道。一是社會(huì)組織的政策法規(guī)不斷健全。相繼出臺(tái)《河南省〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《關(guān)于加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)民間組織培育發(fā)展與管理的意見》等政策法規(guī)，引導(dǎo)、支持和規(guī)范了社會(huì)組織健康有序發(fā)展。二是社會(huì)組織的規(guī)模不斷壯大，數(shù)量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河南社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)三類社會(huì)組織登記數(shù)量呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，截至2015年，共有28099家社會(huì)組織，包括社會(huì)團(tuán)體10962個(gè)，民辦非企業(yè)單位17020個(gè)，基金會(huì)117個(gè)，其中涵蓋全省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、法律等各個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)組織發(fā)展體系日益完善。三是社會(huì)組織的監(jiān)督和管理不斷強(qiáng)化。河南落實(shí)“培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重”的社會(huì)組織管理方針，建立了社會(huì)組織管理的行政管理體制、社會(huì)監(jiān)督體制、社會(huì)組織自律機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織逐步完善自身內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，提高了社會(huì)組織自我管理、自我教育、自我監(jiān)督及服務(wù)社會(huì)的責(zé)任意識(shí)和能力水平。

（五）規(guī)范小微權(quán)力，改善鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。河南積極貫徹黨中央關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的精神要求，在加強(qiáng)民主法治建設(shè)和基層權(quán)力監(jiān)管方面展開了積極探索：漯河市探索推行以“厘權(quán)”“履權(quán)”“監(jiān)權(quán)”為主要內(nèi)容的村（居）“陽(yáng)光三權(quán)”體系建設(shè)，走出了一條基層黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督檢查新路徑，厘清了村級(jí)權(quán)力范圍，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行流程，保證用權(quán)程序化，同時(shí)，以公開化為突破口監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，使村務(wù)監(jiān)督無(wú)盲區(qū)、無(wú)死角，確保村級(jí)組織權(quán)力始終在陽(yáng)光下運(yùn)行；信陽(yáng)市在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）建立“四中心一平臺(tái)”，即“三資”代理服務(wù)中心、村務(wù)監(jiān)督中心、速查快辦中心、遠(yuǎn)程廉政教育中心和紀(jì)委書記短信舉報(bào)平臺(tái)，共同構(gòu)建起了嚴(yán)密的村級(jí)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步鞏固了基層黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)基礎(chǔ)，全面梳理了權(quán)力清單，編制出村級(jí)權(quán)力運(yùn)行流程圖，建立群眾、村監(jiān)委會(huì)、紀(jì)委監(jiān)督三級(jí)監(jiān)督體系，有效遏制了基層腐敗之風(fēng)，凈化了政治環(huán)境。

二、存在問題

近年來，河南在加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移等方面開展了積極的實(shí)踐探索，推動(dòng)了社會(huì)治理體系創(chuàng)新與完善，但也存在一些發(fā)展中的問題。

（一）管控思維沒有完全根除，政府管理越位和缺位問題突出。一是以政府為代表的公共事務(wù)處理的管控思維模式尚未根除，自上而下的管控在社會(huì)各個(gè)層面依然表現(xiàn)突出。二是一些黨員干部為民用權(quán)的履職意識(shí)不強(qiáng)，存在不規(guī)范甚至濫用權(quán)力的問題。三是民眾對(duì)政府管控形成了習(xí)慣性認(rèn)同，這種認(rèn)同與管控思維結(jié)合在一起，嚴(yán)重?cái)D壓了自治空間。四是政府管理存在越位和缺位問題，陷入“該管的事不管”和“不該管的事亂管”的尷尬境地。缺位和越位，不但危及政府的公信力，還會(huì)損害社會(huì)公共利益。

（二）基層治理存在碎片化、內(nèi)卷化問題?；鶎邮巧鐣?huì)治理的重心、難點(diǎn)和希望所在。當(dāng)前，基層社會(huì)治理存在碎片化問題突出，整體性治理模式缺乏的問題。從橫向上看，分工不清、職責(zé)交叉、職責(zé)重復(fù)、難以協(xié)調(diào)的問題越來越明顯，不利于資源整合和快速反應(yīng)。從縱向上看，各級(jí)政府管理職責(zé)缺乏明確的界定，結(jié)構(gòu)僵化、體制性遲鈍的問題突出。條塊銜接不足、管理脫節(jié)、協(xié)調(diào)困難等問題非常突出，產(chǎn)生了服務(wù)縫隙和管理空白。同時(shí)，在解決碎片化的過程中又一味地強(qiáng)化行政管制并造成行政資源的重疊浪費(fèi)，帶來新的條塊分割。

（三）社會(huì)組織參與社會(huì)治理存在內(nèi)外制約，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。一是培育扶持社會(huì)組織發(fā)展的制度和機(jī)制仍不健全。二是社會(huì)組織自身建設(shè)不力，服務(wù)能力有限。三是社會(huì)組織欠缺專業(yè)人才隊(duì)伍保障。一方面，社會(huì)組織從業(yè)人員中急缺高素質(zhì)、高學(xué)歷、高技術(shù)資質(zhì)、強(qiáng)業(yè)務(wù)能力的人才，以承接專業(yè)性較強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目；另一方面，社會(huì)組織從業(yè)人員待遇普遍較低、發(fā)展空間有限，造成專業(yè)性人才流失。

（四）維穩(wěn)過程中忽視源頭治理和群眾權(quán)益的問題沒有徹底解決。盡管中央多次強(qiáng)調(diào)要從源頭上預(yù)防和解決問題，但地方實(shí)際部門和官員出于自身利益考慮，確保在任期內(nèi)不出問題，在“壓力維穩(wěn)機(jī)制”下便采取“能包就包”“能推就推”策略，并不是從根除矛盾沖突根源、健全疏導(dǎo)機(jī)制、維護(hù)群眾利益出發(fā)來開展社會(huì)治理，而是以維穩(wěn)考核導(dǎo)向來變相管控、碎片化處理、內(nèi)卷化治理，嚴(yán)重違背了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的初衷，顛倒了目標(biāo)達(dá)成與技術(shù)手段的主次關(guān)系。

三、發(fā)展路徑

打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，本質(zhì)上是將政府、社會(huì)組織和公民個(gè)體作為公共事務(wù)治理的主體，在平等的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)，共同參與社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理，共同享有治理成果。所以，要堅(jiān)決摒棄管控壓服思維，建立官民平等互信、共建共治共享的治理理念。

（一）解決行政管理的碎片化問題，構(gòu)建整體性治理機(jī)制?？朔芾硭槠瘑栴}，需要確立整體性治理模式，現(xiàn)代信息技術(shù)可以整合不同信息，幫助公共服務(wù)從分散走向集中，強(qiáng)化行政控制，也可以用來實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治、有機(jī)的統(tǒng)合，在確立政社邊界的同時(shí)實(shí)現(xiàn)貫通，多元治理主體各盡其分、共同治理，這是“整體性治理”的本質(zhì)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動(dòng)與統(tǒng)合。形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動(dòng)與統(tǒng)合，這是從社會(huì)管理到社會(huì)治理的創(chuàng)新，本質(zhì)是改善國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，改變自上而下的管控體制，實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)、社會(huì)共治。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，必須轉(zhuǎn)變政府職能，形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動(dòng)與統(tǒng)合，真正建立起官民平等互信、共建共治共享的社會(huì)治理格局，以主體間的平等互動(dòng)、協(xié)同合作取代自上而下的控制，在平等的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)、各盡其分。

（三）消除社會(huì)組織參與社會(huì)治理的內(nèi)外障礙。首先，要?jiǎng)?chuàng)造寬松的制度及環(huán)境，防止行政擠壓、減少不必要的干預(yù)，激發(fā)社會(huì)事業(yè)的活力，激活社會(huì)組織的能動(dòng)性，提高其自主、自治能力。其次，要降低準(zhǔn)入門檻，將社會(huì)事業(yè)廣泛地向社會(huì)組織開放，多樣化的需求產(chǎn)生多樣化的社會(huì)組織。再次，要推動(dòng)現(xiàn)有事業(yè)單位的分類改革，將其變?yōu)楠?dú)立行使職能、提供公共服務(wù)的主體。最后，要保證國(guó)家與社會(huì)在核心價(jià)值上的一致性，創(chuàng)造自律、誠(chéng)信、和諧的社會(huì)氛圍

（四）完善社會(huì)矛盾化解和突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制。加強(qiáng)以源頭治理為根本，以完善訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、矛盾化解機(jī)制為主要內(nèi)容，以應(yīng)急處置為保障三者有機(jī)結(jié)合。一是從整體出發(fā)把握系統(tǒng)和要素、要素和要素、系統(tǒng)和環(huán)境的相互聯(lián)系，推動(dòng)制度變革、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。二是建立規(guī)范的組織體系，完善各級(jí)政府應(yīng)急辦的職能定位，增強(qiáng)應(yīng)急協(xié)調(diào)能力，推進(jìn)應(yīng)急管理組織的規(guī)范化建設(shè)，形成全覆蓋的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。三是強(qiáng)化預(yù)警信息采集、共享和發(fā)布管理能力，提高預(yù)警人員對(duì)信息源的感知和分析能力，消除體制性遲鈍，健全突發(fā)事件的預(yù)警體系。四是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，將社會(huì)力量的參與制度化。

（五）在確保民眾權(quán)益基礎(chǔ)上維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，化解基層治理危機(jī)。社會(huì)治理歸根到底要體現(xiàn)在官風(fēng)政風(fēng)之上，悍酷之風(fēng)不改變，社會(huì)面貌就不可能得到真正的改善。應(yīng)以整頓吏治為突破口，解決酷吏、悍吏侵犯群眾合法權(quán)益的問題，消除少數(shù)官員綁架官方的現(xiàn)象。

（六）建立網(wǎng)絡(luò)共治機(jī)制，合理疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情。一是以政府為主導(dǎo)，官與民同為主體，共同治理、相互監(jiān)督，依法規(guī)范網(wǎng)民的言論、規(guī)制官員的言行。二是打擊網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)暴力，依法保障網(wǎng)絡(luò)公共空間的基本秩序，依法保障網(wǎng)民參與公共事務(wù)的積極性。三是控制網(wǎng)絡(luò)炒作與發(fā)揮輿論監(jiān)督效力的關(guān)系，打擊和遏制的是惡意炒作，規(guī)制一般的網(wǎng)絡(luò)“炒作”。四是廓清疏導(dǎo)和引導(dǎo)的關(guān)系。輿論引導(dǎo)是一個(gè)價(jià)值觀問題，而不是一個(gè)方向問題。輿情疏導(dǎo)是去除壅塞。障礙去除，是非曲直就會(huì)顯現(xiàn)，輿情自然就會(huì)順暢。