農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的新內(nèi)涵

提 要

20世紀70年代末80年代初，我國農(nóng)村發(fā)生了人民公社制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的變遷。與此相伴隨的是，農(nóng)村經(jīng)營體制也從集體擁有土地并實施統(tǒng)一經(jīng)營的單一方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營相結合的方式，雙層經(jīng)營體制隨即成為農(nóng)村經(jīng)濟領域的基本制度安排。這一安排在1983年、1984年、1986年的中央一號文件中分別被表述為“聯(lián)產(chǎn)承包制采取了統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結合的原則”“完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結合的體制”和“完善統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結合的雙層經(jīng)營體制”。1999年憲法修正案則明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。顯然，雙層經(jīng)濟體制伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革而出現(xiàn)，其實質(zhì)是在堅持土地集體所有制的前提下，依靠農(nóng)民家庭向集體承包土地并獲得承包經(jīng)營權，來實現(xiàn)集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營兩者的并存、互補和結合。集體擁有土地、農(nóng)戶承包土地是農(nóng)村實施雙層經(jīng)營體制的制度基礎，集體統(tǒng)一經(jīng)營體現(xiàn)為集體擁有土地發(fā)包權，且部分集體通過村辦企業(yè)等開展經(jīng)營活動；農(nóng)戶分散經(jīng)營則體現(xiàn)為農(nóng)戶承包土地并直接經(jīng)營土地，農(nóng)戶主要從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等生產(chǎn)活動。

相對于單一的集體經(jīng)營方式，雙層經(jīng)營體制激活了農(nóng)戶這一微觀主體，賦予了農(nóng)戶在承包地上的經(jīng)營自主權，激勵農(nóng)戶從增加收益出發(fā)開展經(jīng)濟活動，由此極大地提高了經(jīng)濟效率，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，并為更大范圍的改革提供了穩(wěn)定的社會基礎。然而，伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，雙層經(jīng)營體制面臨的實踐背景正在發(fā)生變化，例如：農(nóng)村勞動力大規(guī)模的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，特別是外出農(nóng)民工的跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，導致農(nóng)民與承包土地之間的穩(wěn)定關系被打破，農(nóng)民承包土地且直接經(jīng)營土地的傳統(tǒng)固定方式出現(xiàn)了變化；城鄉(xiāng)居民在收入提高的前提下出現(xiàn)了消費結構的轉(zhuǎn)化，對農(nóng)村產(chǎn)品的需求從食品數(shù)量主導轉(zhuǎn)向食品數(shù)量、食品品質(zhì)、生態(tài)文化多元并重，這需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)、供給方式和組織體系發(fā)生相應的變革；在城鄉(xiāng)要素流動性和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多樣化增強的前提下，農(nóng)村集體的經(jīng)濟功能需要重新審視，集體經(jīng)營的范圍、方式及收益分配也需動態(tài)調(diào)整。概括地說，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會格局的變化，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵有了新的拓展，進一步釋放農(nóng)村活力并助推城鄉(xiāng)一體化進程，首先需要理解和把握這一新內(nèi)涵。2019年的中央一號文件《中共中央、國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中明確提出，“堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵”，就體現(xiàn)出對社會實踐變動的積極回應。

現(xiàn)階段的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，具有如下四重新的內(nèi)涵：

一是“農(nóng)戶分散經(jīng)營”的經(jīng)營方式出現(xiàn)了衍生形態(tài)。在雙層經(jīng)營體制下，我國農(nóng)戶的分散經(jīng)營長期表現(xiàn)為農(nóng)戶承包土地之后直接經(jīng)營土地，并在承包地上從事以食品供給為主導的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。現(xiàn)階段，農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)居民消費結構變動，導致農(nóng)戶承包土地之后的經(jīng)濟行為出現(xiàn)了多元化，農(nóng)戶分散經(jīng)營的方式也出現(xiàn)了衍生形態(tài)。農(nóng)戶承包土地之后可以直接經(jīng)營土地，也可以在保留承包權的前提下流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，借以實現(xiàn)土地經(jīng)營權的社會化、市場化配置；農(nóng)戶承包土地之后可以從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，也可以從事法規(guī)允許的、契合城鄉(xiāng)居民消費需要的、帶有新型服務業(yè)性質(zhì)的涉農(nóng)融合產(chǎn)業(yè)。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)演變?yōu)榍疤幔r(nóng)戶分散經(jīng)營方式出現(xiàn)了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、公司+基地+農(nóng)戶等新型經(jīng)營主體。這意味著“農(nóng)戶分散經(jīng)營”這個概念被大大拓展了，此前的“農(nóng)戶分散經(jīng)營”是指農(nóng)民以家庭為單位分散化從事土地經(jīng)營，是一種以承包地為依托、以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為導向的“實物”經(jīng)營方式。現(xiàn)階段的“農(nóng)戶分散經(jīng)營”則是一種以土地經(jīng)營權為依托、以土地配置效率提高為導向的“權利”經(jīng)營方式，即農(nóng)戶可以選擇自己經(jīng)營承包的土地，也可以選擇保留承包權、出讓經(jīng)營權。

二是“農(nóng)戶分散經(jīng)營”的不同方式存在著共存共生關系。改革開放初期，幾乎所有的農(nóng)戶均在各自的承包地上從事農(nóng)業(yè)活動，雙層經(jīng)營體制集中體現(xiàn)為集體和農(nóng)戶之間的關聯(lián)關系，農(nóng)戶內(nèi)部的結構特征未進入雙層經(jīng)營體制的范疇之中?，F(xiàn)階段，伴隨著農(nóng)地“三權分置”的實施，農(nóng)戶的經(jīng)濟行為出現(xiàn)了顯著的分化趨勢，并形成了兩類農(nóng)戶：一是小農(nóng)戶，即在承包土地之后仍直接經(jīng)營土地的微觀主體，其經(jīng)營規(guī)模小且主要使用家庭內(nèi)部的要素；二是新型經(jīng)營主體，即通過土地流轉(zhuǎn)流入土地的微觀主體，其經(jīng)營規(guī)模大且更多使用家庭外部的要素?？紤]到城鄉(xiāng)要素流動的漸進性以及土地的經(jīng)濟社會功能，小農(nóng)戶仍在農(nóng)村微觀主體中占據(jù)絕大部分，但新型經(jīng)營主體在要素整合和市場參與過程中具有比較優(yōu)勢，其發(fā)展速度較快且空間差異明顯，小農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體既存在產(chǎn)品和市場的競爭關系，也存在著要素供求、基礎設施供給等方面的互補關系，不同主體的共存共生正在成為農(nóng)村經(jīng)濟活動的新趨勢?；诖?，雙層經(jīng)營體制就包括了“集體—農(nóng)戶”之間的結構特征以及農(nóng)戶內(nèi)部的結構特征，表現(xiàn)為既延續(xù)此前的制度框架又派生出農(nóng)戶經(jīng)營新形態(tài)：“集體統(tǒng)一經(jīng)營—農(nóng)戶分散經(jīng)營”的制度框架，以及農(nóng)戶內(nèi)部的“小農(nóng)戶—新型經(jīng)營主體”的結構。

三是“集體統(tǒng)一經(jīng)營”的實現(xiàn)機制出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)化。集體統(tǒng)一經(jīng)營是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的重要組成部分。這里的“集體”通常指以村“兩委”為代表的行政組織，“統(tǒng)一經(jīng)營”表現(xiàn)為集體擁有土地所有權，并通過土地發(fā)包影響農(nóng)戶的經(jīng)濟行為，也表現(xiàn)為集體組織利用土地等生產(chǎn)資料直接從事經(jīng)營，其經(jīng)營收益分配給農(nóng)民或用于公共產(chǎn)品供給。前者是統(tǒng)一經(jīng)營的“常規(guī)動作”或普遍狀態(tài)，后者要求集體領導具有“企業(yè)家才能”，因此是統(tǒng)一經(jīng)營的“自選動作”且存在著顯著的地區(qū)差異。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村“集體統(tǒng)一經(jīng)營”出現(xiàn)了若干新變化，其實現(xiàn)機制也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)化，結果是豐富和發(fā)展了“集體統(tǒng)一經(jīng)營”的經(jīng)濟屬性。主要體現(xiàn)為：集體除土地發(fā)包之外，還必須強化村級土地規(guī)劃和整治，強化土地承包權和經(jīng)營權的界定，強化土地利用狀態(tài)的監(jiān)督，即從針對承包戶的“土地發(fā)包”延伸到針對土地流出戶的“土地發(fā)包”和土地流入戶的“利用監(jiān)督”，延伸到針對小農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的公共產(chǎn)品供給。農(nóng)村經(jīng)營主體的多元化通常伴隨著產(chǎn)業(yè)形態(tài)的多樣化，即農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)家樂、民宿、田園綜合體等新型服務產(chǎn)業(yè)，由此，“集體統(tǒng)一經(jīng)營”還意味著集體的范圍得到了拓寬，集體領導在整合本地資源、爭取政策支持、對接市場需求、推動產(chǎn)業(yè)融合等方面發(fā)揮著重要的“樞紐”作用，農(nóng)戶則通過讓渡耕地經(jīng)營權、宅基地使用權等獲得股權與紅利。上述格局意味著“集體統(tǒng)一經(jīng)營”中集體和集體領導的經(jīng)濟功能將進一步凸顯，村“兩委”作為農(nóng)村行政組織，因雙層經(jīng)營體制出現(xiàn)新形態(tài)而被賦予更多的經(jīng)濟職能。除行政組織之外，農(nóng)民合作社等集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村發(fā)展中將扮演更重要的角色，在這些組織中，集體和農(nóng)民之間可因土地經(jīng)營權、資金、技術入股等而形成新型股份關系。

四是農(nóng)村不同主體之間的經(jīng)濟關系和利益結構出現(xiàn)了多元化。市場化改革既意味著資源配置方式的變遷，也意味著不同主體之間經(jīng)濟關系和利益結構的變遷。改革開放初期，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制界定了集體和農(nóng)戶間的權利邊界及關聯(lián)方式，農(nóng)民從集體那里得到較為充分的土地承包經(jīng)營權，并獲取土地經(jīng)營結果的剩余索取權，這種經(jīng)濟關系和利益結構是較為簡單的。伴隨著集體統(tǒng)一經(jīng)營、農(nóng)戶分散經(jīng)營的內(nèi)涵拓展，雙層經(jīng)營體制中不同主體間的經(jīng)濟關系日益復雜，利益結構也呈現(xiàn)出顯著的多元化態(tài)勢。比如，農(nóng)戶承包土地但轉(zhuǎn)出經(jīng)營權，由此就派生出“土地流出戶—土地流入者”之間的經(jīng)濟關系，它涉及土地所有權、承包權、經(jīng)營權之間的結構問題，不同主體以土地承包合同、流轉(zhuǎn)合同來界定權利邊界。在這種界定中既涉及依附于土地承包關系的租賃權，也涉及依附于土地流轉(zhuǎn)關系的抵押權。就農(nóng)戶內(nèi)部的結構特征而言，小農(nóng)戶與現(xiàn)代經(jīng)營主體并不是相互割裂的，它們往往因產(chǎn)品、要素、信息、服務等供求而存在著經(jīng)濟聯(lián)系，并依托股份合作、農(nóng)戶+合作社、農(nóng)戶+公司等而形成利益聯(lián)結?？梢?，現(xiàn)階段的雙層經(jīng)營體制不僅需要在“集體—農(nóng)戶”之間考慮承包關系的穩(wěn)定問題，而且需要在小農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)營主體之間關注兩者的有機銜接、利益分享問題。

概括起來，我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的實踐背景發(fā)生了深刻變化，這種經(jīng)營體制的內(nèi)涵被賦予了許多新內(nèi)容：與土地流轉(zhuǎn)相伴隨，農(nóng)戶分散經(jīng)營開始從“實物”經(jīng)營拓展至“權利”經(jīng)營；小農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)營主體并存使農(nóng)戶內(nèi)部的結構特征凸顯，雙層經(jīng)營體制在延續(xù)此前制度框架的基礎上派生出新形態(tài)；集體統(tǒng)一經(jīng)營中的“集體”主要指村“兩委”等行政組織，但也包括農(nóng)民合作社等經(jīng)濟組織，“經(jīng)營”則從土地發(fā)包延伸至土地利用監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)型、公共產(chǎn)品供給等領域；不同主體的經(jīng)濟關系突破了“集體—農(nóng)戶”的簡單格局，并逐步轉(zhuǎn)向集體組織、土地承包者、土地實際使用者之間的利益結構。

改革開放初期，我國通過實施雙層經(jīng)營體制發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，現(xiàn)階段雙層經(jīng)營體制出現(xiàn)了內(nèi)涵拓展，其新內(nèi)涵具有深厚的實踐基礎。這種內(nèi)涵轉(zhuǎn)變的邏輯是立足于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的變遷，在不改變“集體統(tǒng)一經(jīng)營—農(nóng)戶分散經(jīng)營”的前提下，賦予城鄉(xiāng)微觀主體更為充裕的經(jīng)濟自主權，更充分地發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素配置中的決定性作用，特別是使農(nóng)民可依據(jù)自身條件選擇土地等要素的配置方式，以此推動城鄉(xiāng)要素的雙向流動和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)要素配置效率和農(nóng)民收入水平。就支撐條件而言，我國必須通過法律完善、流轉(zhuǎn)市場發(fā)育等舉措推進農(nóng)地的“三權分置”改革，為不同主體參與農(nóng)村經(jīng)濟活動提供更穩(wěn)定的預期；必須提高農(nóng)民人力資本，加快形成一大批新型職業(yè)農(nóng)民，重視農(nóng)村集體領導在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的樞紐作用；必須加快農(nóng)村信息化進程，補齊農(nóng)村生產(chǎn)性和生活性基本公共產(chǎn)品短板，降低要素下鄉(xiāng)和農(nóng)村要素再組合的制度成本；必須通過完善績效考核和財政體制改革，激勵地方政府針對農(nóng)村經(jīng)濟開展自發(fā)實驗和本地探索，助推我國加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局。