高校基本建設(shè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

陳 燕

(貴州理工學(xué)院計(jì)劃財(cái)務(wù)處，貴州 貴陽(yáng) 550003)

0 引 言

隨著高校招生規(guī)模的不斷擴(kuò)大，生均用房等基礎(chǔ)設(shè)施需求增加，基本建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，基本建設(shè)內(nèi)部控制的重要性也越來(lái)越受到管理者的重視。而相應(yīng)的內(nèi)部控制制度體系卻沒(méi)有很好地與高校基本建設(shè)的發(fā)展相匹配，在一定程度上造成了高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄、制度不健全、缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)等問(wèn)題的發(fā)生，導(dǎo)致高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的加劇。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，顯示了在高校建立基本建設(shè)內(nèi)部控制體系的重要性和緊迫性。就高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，如何完善高校基本建設(shè)內(nèi)部控制管理，構(gòu)建符合高校自身發(fā)展特點(diǎn)的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步規(guī)范高校內(nèi)部控制管理，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，預(yù)防腐敗，對(duì)于更進(jìn)一步完善高校內(nèi)部控制體系，規(guī)范高校基本建設(shè)以適應(yīng)高校健康快速發(fā)展，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

1 高校基本建設(shè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.1 管理者基本建設(shè)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

由于受傳統(tǒng)的教育觀念、管理模式以及落后的管理體制的影響，在實(shí)際工作中，不少高校的高層管理者偏重于教學(xué)、科研的管理工作，缺乏基本建設(shè)內(nèi)部控制的管理理念，基本建設(shè)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄。因而，往往缺乏有效的基本建設(shè)內(nèi)部控制制度，一方面造成了建設(shè)資金的浪費(fèi)，另一方面也阻礙了高校整體建設(shè)規(guī)劃的推進(jìn)與落實(shí)。甚至造成了校園內(nèi)貪腐行為，損害了高校的聲譽(yù)。

1.2 基本建設(shè)內(nèi)部控制制度滯后

當(dāng)前，很多高校還沒(méi)有建立起有效的基本建設(shè)內(nèi)部控制體系，使得高校的基本建設(shè)管理面臨來(lái)自內(nèi)部和外部的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于高校基本建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，由于建設(shè)周期長(zhǎng)，耗費(fèi)資金多，因此需要做好全方位的監(jiān)督管理工作，保證項(xiàng)目建設(shè)健康有序進(jìn)行。而在實(shí)際工作中，高校老校區(qū)的改擴(kuò)建和新校區(qū)的建設(shè)通常匆忙上馬，各項(xiàng)規(guī)章制度制定嚴(yán)重滯后于建設(shè)的速度，邊建邊制定，待發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題再整改。制度的不健全造成了基本建設(shè)內(nèi)部控制的效果十分有限，極易發(fā)生成本失控等問(wèn)題，給高校造成不必要的損失。

1.3 高?；窘ㄔO(shè)專業(yè)技術(shù)人員缺乏

高校在引進(jìn)人才和隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中，通常把教學(xué)和科研人才放在首位，往往忽視了基本建設(shè)等專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)，從而導(dǎo)致基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理、工程造價(jià)、建設(shè)管理等方面的專業(yè)人員匱乏或整體素質(zhì)不高，而基本建設(shè)過(guò)程中每一項(xiàng)工作都是專業(yè)性較強(qiáng)而且重要的工作。例如基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理是對(duì)項(xiàng)目從立項(xiàng)審批研究到竣工決算交付使用的整個(gè)建設(shè)流程進(jìn)行財(cái)務(wù)規(guī)劃與監(jiān)管的一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)工作，專業(yè)的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理人員能促使基本建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范有效的完成。但是在實(shí)際工作中，由于基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，高校一般沒(méi)有設(shè)置專門的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理人員崗位，大部分高校通常指定一個(gè)財(cái)務(wù)人員代管基本建設(shè)賬務(wù)，對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有實(shí)時(shí)跟進(jìn)，只是對(duì)各種收入支出賬目進(jìn)行核算管理，參與的是事后管理的工作，也沒(méi)有重視事前準(zhǔn)備工作，導(dǎo)致基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理中存在漏洞。特別是近年來(lái)隨著高校的快速發(fā)展和改擴(kuò)建，基本建設(shè)項(xiàng)目逐年增多，具有建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才、工程造價(jià)人員等專業(yè)性技術(shù)和管理人員稀缺，這在一定程度上影響了管理工作的效率和工程建設(shè)進(jìn)度。

1.4 內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)不到位

由于高校內(nèi)部審計(jì)人員人手不足、整體素質(zhì)不高，對(duì)基本建設(shè)的審計(jì)工作不能及時(shí)高效完成，造成工程項(xiàng)目竣工決算滯后，高校審計(jì)部門對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的介入僅僅停留在招投標(biāo)和工程竣工結(jié)算階段，往往側(cè)重于事后監(jiān)督，即項(xiàng)目完工后的審計(jì)監(jiān)督，沒(méi)有做到全過(guò)程跟蹤審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)部門作為同一單位領(lǐng)導(dǎo)下的二級(jí)單位，缺乏獨(dú)立性，對(duì)招標(biāo)文件的制定、工程量清單的編制、工程變更的說(shuō)明資料及合同的規(guī)范性等方面不能充分發(fā)揮監(jiān)督評(píng)價(jià)職能，也難以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)施工期間的工程款支付情況實(shí)施有效監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督及評(píng)價(jià)作用無(wú)法有效發(fā)揮，導(dǎo)致基本建設(shè)內(nèi)部控制管理和評(píng)價(jià)不客觀、不全面。

1.5 缺乏基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制和防范意識(shí)

隨著高校的快速發(fā)展和基本建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，高校面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸加大，因?yàn)楦咝＝ㄔO(shè)資金大多來(lái)源于銀行貸款，資金風(fēng)險(xiǎn)大，而由于我國(guó)高校仍屬公益性事業(yè)單位，側(cè)重于社會(huì)效益，對(duì)于面臨的各種內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)缺乏充分的認(rèn)識(shí)，且我國(guó)高校不同于國(guó)外董事會(huì)管理制度，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者是由政府任免，即使管理不善發(fā)生了風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)有國(guó)家和政府扶持，不會(huì)發(fā)生高校破產(chǎn)現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致學(xué)校管理者輕視內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的原因之一。而學(xué)校在發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜多樣，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸加大，尤其是基本建設(shè)方面，在項(xiàng)目立項(xiàng)至竣工決算的全過(guò)程中都存在不同程度的資金管控風(fēng)險(xiǎn)，資金來(lái)源的多樣化和投入的增加也帶來(lái)更大的財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)，而學(xué)校管理者由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，未建立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理組織，專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人員及體系建設(shè)都缺乏，應(yīng)對(duì)和防范風(fēng)險(xiǎn)能力明顯不足，導(dǎo)致高校存在極大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1.6 基本建設(shè)并入事業(yè)大賬及核算欠完善

長(zhǎng)期以來(lái)，高校一直是事業(yè)會(huì)計(jì)與基本建設(shè)會(huì)計(jì)并行的兩套賬務(wù)系統(tǒng)，隨著高校體制改革的不斷深化，這種分賬模式的弊端逐漸顯露，不能全面反映學(xué)校的資產(chǎn)負(fù)債及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，也不能保證高校會(huì)計(jì)主體的完整性和會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性。2012年12月19日財(cái)政部發(fā)布了新《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，并于2013年1月1日正式實(shí)行，明確規(guī)定了將基本建設(shè)數(shù)據(jù)并入事業(yè)財(cái)務(wù)“大賬”。而基本建設(shè)并賬是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，當(dāng)前高?；窘ㄔO(shè)并賬工作還存在一些問(wèn)題。按照現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)制度規(guī)定，高校對(duì)本單位基本建設(shè)相關(guān)支出除遵循相關(guān)會(huì)計(jì)制度規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)基本建設(shè)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行基本建設(shè)投資核算。在核算時(shí)，高校應(yīng)單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算，期末將基本建設(shè)賬相關(guān)數(shù)據(jù)并入單位“事業(yè)大賬”?；窘ㄔO(shè)并賬工作的不完善會(huì)影響大賬的明晰性，不利于資金的統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，加快完善高?；窘ㄔO(shè)并賬工作，可以使會(huì)計(jì)信息完整地反映高校的財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行效果，對(duì)學(xué)校資金統(tǒng)籌管理以及內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施都有非常重要的作用，同時(shí)還有利于學(xué)校評(píng)估財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、控制資產(chǎn)負(fù)債率、加強(qiáng)資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，不斷完善內(nèi)部控制管理工作。

2 建立和完善高校基本建設(shè)內(nèi)部控制措施

2.1 強(qiáng)化管理者的內(nèi)部控制意識(shí)

高?；窘ㄔO(shè)工作是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，通常建設(shè)項(xiàng)目資金數(shù)量龐大，管理如果有一點(diǎn)不到位就會(huì)損失上百萬(wàn)甚至千萬(wàn)。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者要充分了解基本建設(shè)工作的重要性和對(duì)相關(guān)管理隊(duì)伍的不同專業(yè)技能要求。在安排基本建設(shè)人員時(shí)要精心挑選，對(duì)人員的專業(yè)素質(zhì)進(jìn)行考核。把專業(yè)素養(yǎng)作為選擇基本建設(shè)工作人員的重要準(zhǔn)則，不能簡(jiǎn)單抽調(diào)一般工作人員作為基建管理人員，更不能任人唯親，這樣才能從人員配備上保證基本建設(shè)工程的質(zhì)量。

2.2 構(gòu)建高校基本建設(shè)內(nèi)部控制體系

高校要重視基本建設(shè)內(nèi)部控制體系建設(shè)，提升監(jiān)督管理的質(zhì)量。針對(duì)當(dāng)前高校內(nèi)部控制制度存在的問(wèn)題，結(jié)合高校規(guī)章制度及當(dāng)前客觀實(shí)際，不斷更新制度內(nèi)容，梳理部門職能和業(yè)務(wù)流程，摒棄重投入清管理、重支出輕績(jī)效的意識(shí)。高校在基本建設(shè)項(xiàng)目管理中，做到將責(zé)任落實(shí)到崗位，落實(shí)到個(gè)人，規(guī)范權(quán)力形式，降低濫用職權(quán)的行為，在完善內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)中應(yīng)做到職責(zé)的分離和權(quán)力的相互牽制，將基本建設(shè)項(xiàng)目管理過(guò)程中涉及到的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分配到不同機(jī)構(gòu)，形成相互制衡相互監(jiān)督的機(jī)制。

2.3 提高基本建設(shè)管理人員的綜合素質(zhì)

高?；窘ㄔO(shè)在人員任用中應(yīng)重視專業(yè)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。管理者應(yīng)具有較強(qiáng)的組織管理和解決實(shí)際問(wèn)題的能力，這樣才能為基本建設(shè)內(nèi)部控制管理創(chuàng)造良好的控制環(huán)境。應(yīng)加大基建專業(yè)人才引進(jìn)和隊(duì)伍建設(shè)工作。根據(jù)基建工作需要，主動(dòng)招聘綜合素質(zhì)較高的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員。工程項(xiàng)目的方案論證、施工圖設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工建設(shè)及竣工驗(yàn)收都需要專業(yè)的管理和技術(shù)指導(dǎo)，隨著技術(shù)的日新月異發(fā)展，管理方法也在不斷發(fā)展，因此，還應(yīng)加強(qiáng)繼續(xù)教育與技能培訓(xùn)，制定管理隊(duì)伍能力提升計(jì)劃，定期組織培訓(xùn)，不斷提高基本建設(shè)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員的綜合素質(zhì)，讓他們更好地為基本建設(shè)發(fā)展服務(wù)。

2.4 強(qiáng)化內(nèi)部控制的執(zhí)行與監(jiān)督

高校應(yīng)充分發(fā)揮各部門的職能作用，從各方面加強(qiáng)基本建設(shè)監(jiān)督管理。尤其是對(duì)工程建設(shè)具有重要監(jiān)督作用的審計(jì)部門，必須采取積極有效的措施，加大基本建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)力度，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)。完善內(nèi)部控制體系，全方位全過(guò)程加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)工程的跟蹤管理工作。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)中涉及項(xiàng)目超概算變更、工程施工進(jìn)度、材料采購(gòu)、撥付款等環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查力度。

2.5 建立風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

財(cái)政部于2012年11月29日印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)[2012]21號(hào))，并于2014年1月1日起施行。高校作為事業(yè)單位，要重視基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，通過(guò)建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理控制體系與風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制來(lái)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)。高校基本建設(shè)在項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、勘察設(shè)計(jì)、合同簽訂、施工、竣工結(jié)算以及工程款的支付等各個(gè)環(huán)節(jié)都一定程度存在較大風(fēng)險(xiǎn)。如果缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范的制度體系，極易造成資金的損失甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的管理危機(jī)和財(cái)務(wù)危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，高校對(duì)基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)要科學(xué)決策，做好防范措施，能規(guī)避的盡量規(guī)避，不能規(guī)避的盡可能減小損失和不利影響?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的出臺(tái)與施行，確立了高校建立與實(shí)施內(nèi)部控制的基本框架，為建立基本建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制提供了基本的制度保障。

2.6 完善高?；窘ㄔO(shè)并賬工作，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

財(cái)政部于2017年10月24日印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，并要求目前執(zhí)行《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》(財(cái)會(huì)[2012]22號(hào))的單位，自2019年1月1日?qǐng)?zhí)行新出臺(tái)的《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，不再執(zhí)行原制度。高校作為事業(yè)單位，屬于文件規(guī)定的實(shí)施范圍。目前，《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》取消了基本建設(shè)會(huì)計(jì)專門建賬核算要求，把基本建設(shè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)并入到事業(yè)單位核算業(yè)務(wù)活動(dòng)中統(tǒng)一進(jìn)行核算。至此，基本建設(shè)完成了徹底并入事業(yè)大帳的基本要求，基本建設(shè)投資按照新制度規(guī)定統(tǒng)一核算方法，極大地簡(jiǎn)化了基本建設(shè)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算，有利于提高單位會(huì)計(jì)信息的完整性。給高校應(yīng)按照新的要求和規(guī)定，及時(shí)完善高?；窘ㄔO(shè)并賬工作，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

3 結(jié)語(yǔ)

內(nèi)部控制是防范組織內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的主要手段，高校作為培養(yǎng)高層次人才的陣地，擔(dān)負(fù)著特殊的使命。隨著高校辦學(xué)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，基本建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，基本建設(shè)內(nèi)部控制的重要性也越來(lái)越受到管理者的重視，但很多高校由于在長(zhǎng)期辦學(xué)的過(guò)程中，固化形成了一套管理運(yùn)行思維和模式，相應(yīng)的內(nèi)部控制制度體系沒(méi)有很好地與高?；窘ㄔO(shè)的發(fā)展相匹配，這在一定程度上造成了高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄、制度不健全、缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)等問(wèn)題的發(fā)生，導(dǎo)致高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的加劇。探索如何完善高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制管理，構(gòu)建符合高校自身發(fā)展特點(diǎn)的基本建設(shè)內(nèi)部控制體系，對(duì)于規(guī)范高?；窘ㄔO(shè)以適應(yīng)高校健康快速發(fā)展，確保高校有限的基建投資發(fā)揮最大的社會(huì)效益，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。