依法加強(qiáng)草原征占用管理的措施探討

張玉棠, 蘇紅錦, 張德東, 徐 義, 陳新輝, 焦金壽, 王慶華

(甘肅省天祝縣草原監(jiān)督管理站，甘肅 天祝 733200)

引 言

在近幾年的發(fā)展中，草原征占用的審核審批的工作獲得了一定的進(jìn)展，依法對(duì)草原征占用的處理，以及相應(yīng)的審核行政許可也在不斷增加。截至2018年年底，甘肅、內(nèi)蒙古、青海、新疆等我國(guó)的13個(gè)省區(qū)，以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)對(duì)征占用草原申請(qǐng)進(jìn)行審核數(shù)量達(dá)到了16 000批次，涉及草原面積為30 000 hm2[1]。各級(jí)草原管理部門(mén)基于相關(guān)制度，加強(qiáng)其管理力度，對(duì)草原征占用工作流程予以嚴(yán)格的監(jiān)督與管理，并將審核審批工作納入當(dāng)?shù)匦姓徟髲d統(tǒng)一辦理。在草原征占用管理工作成效顯著，但也存在一些管理上的問(wèn)題，比如草原征占用管理制度與現(xiàn)行的土地征占用制度銜接不到位，對(duì)非法占用草原案件查處缺乏有效手段。鑒此，本文針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行依法加強(qiáng)草原征占用管理的措施探討。

1 對(duì)草原征占用管理工作中幾個(gè)問(wèn)題的思考

1.1 關(guān)于未辦理征占用草原審核行政許可的項(xiàng)目處理問(wèn)題

在出臺(tái)的《草原征占用審核審批管理辦法》正式實(shí)施后，關(guān)于各個(gè)地區(qū)未辦理草原征占用審核的相關(guān)行政許可的項(xiàng)目，其數(shù)量仍沒(méi)得到有效減弱。因此這里認(rèn)為可以以草原司法解釋出臺(tái)時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，對(duì)其展開(kāi)分類(lèi)處理。草原司法解釋出臺(tái)前的，可以先進(jìn)行行政處罰，然后依法辦理草原征占用審核行政許可為主要解決辦法；草原司法解釋出臺(tái)后的，對(duì)性質(zhì)惡劣、破壞草原生態(tài)嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)依法處理；對(duì)其他建設(shè)項(xiàng)目在行政處罰、補(bǔ)交草原植被恢復(fù)費(fèi)后，依法辦理草原征占用審核行政許可。

1.2 關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)征占用草原管理問(wèn)題

由于占用草原發(fā)展規(guī)?；i養(yǎng)殖，以及其他相關(guān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的逐年增長(zhǎng)。但對(duì)于征占用草原手續(xù)相關(guān)規(guī)定，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部所發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》與《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》的一些內(nèi)容存在沖突，造成基層草原管理部門(mén)在管理實(shí)施沒(méi)有可靠的法規(guī)來(lái)源。鑒于草原在國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃中大都被列為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域或限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，建議研究制訂在草原上建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入事項(xiàng)，嚴(yán)格規(guī)范引導(dǎo)工商資本依法有序使用草原發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)或其他設(shè)施農(nóng)業(yè)。

1.3 關(guān)于臨時(shí)占用草原管理問(wèn)題

一是旅游占用草原的問(wèn)題。近幾年我國(guó)旅游業(yè)的繁榮發(fā)展，草原旅游受到游客的歡迎，一些相關(guān)設(shè)施的搭建對(duì)草原占用面積過(guò)大且不合理，但牧民難以按照《草原征占用審核審批管理辦法》規(guī)定提供草原植被恢復(fù)方案，致使規(guī)范管理難以落實(shí)。二是臨時(shí)占用草原期限的問(wèn)題?！恫菰ā芬?guī)定“臨時(shí)占用草原的期限不得超過(guò)2年”，但部分工程建設(shè)項(xiàng)目涉嫌以臨時(shí)占用為名行永久使用之實(shí)。建議根據(jù)旅游占用草原的主體、面積等進(jìn)行分類(lèi)，按類(lèi)型提交不同的材料；督促用地單位或個(gè)人恢復(fù)草原植被。

2 依法加強(qiáng)草原征占用管理的措施

2.1 提高認(rèn)識(shí)與加大宣傳力度

認(rèn)識(shí)水平的高低決定宣傳的成效，廣泛宣傳可以促進(jìn)更大范圍認(rèn)識(shí)水平的提升。從生態(tài)文明建設(shè)的角度看，規(guī)范草原征占用工作，才能有效保護(hù)草原資源，草原生態(tài)文明建設(shè)才有得以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)載體[2]。從依法治草的角度看，規(guī)范草原征占用工作是關(guān)鍵，只有實(shí)現(xiàn)了工程項(xiàng)目這些“強(qiáng)勢(shì)群體”使用，占用草原的合法化、規(guī)范化，才表明依法治草的真正落地。必須認(rèn)識(shí)到，抓好草原征占用工作是建設(shè)草原生態(tài)文明、推進(jìn)依法治草的首要工作。要以此作為切入點(diǎn)，重點(diǎn)對(duì)各級(jí)政府部門(mén)和企業(yè)開(kāi)展普法宣傳。

2.2 推進(jìn)突破與加快規(guī)范制定

因工作基礎(chǔ)不同，各地區(qū)依法開(kāi)展草原征占用工作的進(jìn)展差別較大。對(duì)于未依法開(kāi)展草原征占用工作的地區(qū)，要督促其盡快打開(kāi)工作局面，實(shí)現(xiàn)“零突破”。要根據(jù)草原征占用工作開(kāi)展過(guò)程中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，加快完善申請(qǐng)表、申報(bào)材料要求、臨時(shí)占用草原恢復(fù)及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等審核(批)工作要件；要研究制定《草原征占用審核(批)管理規(guī)范》，確保草原征占用工作嚴(yán)格規(guī)范開(kāi)展。

2.3 對(duì)外協(xié)調(diào)與草原執(zhí)法加強(qiáng)

推進(jìn)草原征占用工作，要善修外功、苦練內(nèi)功。繼續(xù)加大與國(guó)土部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，理順工作程序，鼓勵(lì)各級(jí)草原監(jiān)理部門(mén)重點(diǎn)協(xié)調(diào)本級(jí)國(guó)土部門(mén)，通過(guò)聯(lián)合發(fā)文或會(huì)議紀(jì)要等形式，進(jìn)一步明確草原前置審核程序，爭(zhēng)取提前介入用地預(yù)審環(huán)節(jié)[3]。要建立重大案件督導(dǎo)督辦機(jī)制，每年重點(diǎn)督辦幾起典型的非法征收征用使用草原案件和非法臨時(shí)占用草原案件，嚴(yán)厲打擊非法占用草原行為；造成草原生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的，要按《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》進(jìn)行追責(zé)，形成震懾效應(yīng)。

2.4 自上而下與自下而上管理

當(dāng)前，以縣級(jí)草原監(jiān)理部門(mén)為主推動(dòng)草原征占用工作，難度很大，還需各方合力推進(jìn)。要借鑒國(guó)土資源部通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)非法占用土地案件并自上而下進(jìn)行督辦的經(jīng)驗(yàn)，定期對(duì)重點(diǎn)草原地區(qū)非法占用草原情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并督促地方盡快查處，層層傳導(dǎo)壓力，切實(shí)維護(hù)草原資源管理秩序?；鶎硬菰O(jiān)理部門(mén)也要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大工作力度，積極主動(dòng)作為，定期摸底調(diào)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)上報(bào)，上下共同推進(jìn)草原征占用工作規(guī)范開(kāi)展。

在征占用草原管理工作中，各個(gè)地區(qū)應(yīng)以有效的管理措施，有力的執(zhí)法手段，為保護(hù)草原、維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益做出積極貢獻(xiàn)。