基層黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

張登科

中共定西市安定區(qū)委黨校，甘肅 定西 743000

黨的十八屆四中全會(huì)歷史性地把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為我國(guó)社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是適合我國(guó)國(guó)情的法治理論重大創(chuàng)新。

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。治國(guó)必先治黨，黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴(yán)治黨、依法依規(guī)治黨的根本遵循，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治保障，在從嚴(yán)治黨中起著根本性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的作用。全面從嚴(yán)治黨能否持續(xù)并取得徹底勝利，根本上就看黨內(nèi)法規(guī)體系能否不斷完善并得到有力執(zhí)行。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的問(wèn)題淺析

十八大以來(lái)，為適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨要求，黨內(nèi)法規(guī)不斷健全完善，各級(jí)組織通過(guò)查辦具體案件、加強(qiáng)宣傳教育等，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)和執(zhí)行，取得了一定成效。但同時(shí)也要清醒地看到，由于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)起步較晚，在基層執(zhí)行中還存在很多突出問(wèn)題，執(zhí)行狀況仍不容樂(lè)觀。

（一）對(duì)黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識(shí)不夠，抓執(zhí)行不到位

一些基層黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識(shí)不夠，抓執(zhí)行不到位。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)只是停留在出臺(tái)后的號(hào)召、強(qiáng)調(diào)層面，而具體落實(shí)比較乏力、措施少，未能及時(shí)、準(zhǔn)確地傳導(dǎo)到各級(jí)黨組織和廣大黨員，嚴(yán)重影響了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。

（二）監(jiān)督力度不足

紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是黨內(nèi)法規(guī)的“執(zhí)法”機(jī)關(guān)，按照黨章，紀(jì)委實(shí)施“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即各級(jí)紀(jì)委在地方黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。但事實(shí)上，如果不涉及重大案件和重要問(wèn)題，上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委很少進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，各級(jí)紀(jì)委事實(shí)上直接受本級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委要看同級(jí)黨委的“臉色”行事，執(zhí)紀(jì)主動(dòng)性不強(qiáng)，“硬”不起也“嚴(yán)”不起，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的選擇性執(zhí)紀(jì)、重案輕紀(jì)或者輕案重紀(jì)，導(dǎo)致了執(zhí)紀(jì)不公平，失去了執(zhí)紀(jì)嚴(yán)肅性。而且，實(shí)踐中執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)一般將工作側(cè)重點(diǎn)放在違規(guī)后的“大案”查處上，對(duì)黨員日常性遵規(guī)情況有所忽視，沒(méi)有形成黨員干部學(xué)規(guī)用紀(jì)的倒逼機(jī)制。

（三）對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的宣傳不夠

一些基層還只是停留在號(hào)召層面，沒(méi)有形成強(qiáng)大的輿論氛圍，一方面受眾度不高，另一方面由于公眾不了解黨內(nèi)法規(guī)，各方面的監(jiān)督未能及時(shí)跟進(jìn)，致使黨員干部學(xué)習(xí)、群眾了解黨內(nèi)法規(guī)的積極性不高。

（四）黨內(nèi)法規(guī)培訓(xùn)力度不夠

基層黨員、干部的培訓(xùn)，內(nèi)容往往側(cè)重于經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)以及業(yè)務(wù)方面，而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)，內(nèi)容即使有，也基本上是蜻蜓點(diǎn)水式的，無(wú)法做到系統(tǒng)培訓(xùn)，相應(yīng)地在黨員干部的認(rèn)識(shí)中也抱著不重視、敷衍應(yīng)付的現(xiàn)象。

（五）黨員干部主動(dòng)學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的意識(shí)不強(qiáng)

一些黨員干部，規(guī)矩意識(shí)淡薄，對(duì)法規(guī)制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，只是被動(dòng)地接受黨組織的會(huì)議學(xué)習(xí)，而通過(guò)各種方式主動(dòng)學(xué)習(xí)的動(dòng)力不足、意識(shí)不強(qiáng)。

（六）黨內(nèi)法規(guī)與一些行政規(guī)范性文件沒(méi)有相互貫通、銜接不夠

從邏輯上講，各級(jí)行政機(jī)關(guān)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，就應(yīng)該在憲法法律之下，毫不保留地執(zhí)行黨中央發(fā)布的各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，如果選擇性地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，就不能說(shuō)是完全堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。正是由于一些行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)的不一致，對(duì)基層嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)帶來(lái)了困惑，大大影響了黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)際中的運(yùn)行。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的對(duì)策建議

黨的十八屆四中全會(huì)提出：提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。[1]黨內(nèi)法規(guī)如果只喊叫不落實(shí)、只上墻不入腦，沒(méi)有付諸實(shí)施，就體現(xiàn)不了它的規(guī)范效力，也實(shí)現(xiàn)不了它的價(jià)值功能，會(huì)流于嘩眾取寵的形式主義?！耙酪?guī)治黨，首先是把紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行起來(lái)”。[2]

（一）落實(shí)各級(jí)黨委（黨組）的主體責(zé)任

按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，各級(jí)黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)“主體責(zé)任”，同時(shí)規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要任務(wù)就是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨的有效執(zhí)行。所以，各級(jí)黨委（黨組）要充分認(rèn)識(shí)到抓黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中自己肩負(fù)的重要職責(zé)，一方面，要率先垂范，通過(guò)個(gè)人學(xué)、中心組學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)講堂、有選擇地聽(tīng)取執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)對(duì)具體案件的處理等形式，強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)的自覺(jué)，做到崇尚黨內(nèi)法規(guī)從自己開始、學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)從自己開始、遵守黨內(nèi)法規(guī)從自己開始；另一方面，要采取切實(shí)有效措施抓好黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)，防止黨內(nèi)法規(guī)空轉(zhuǎn)，成了“紙老虎”“稻草人”，出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。

落實(shí)黨委（黨組）主體責(zé)任，與作為執(zhí)紀(jì)專責(zé)機(jī)關(guān)的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在監(jiān)督方向、目標(biāo)上是一致的。落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督主體責(zé)任，一個(gè)重要方面就是加強(qiáng)黨委對(duì)紀(jì)委工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持。黨委要支持紀(jì)委履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)，對(duì)紀(jì)委履職不到位情況及時(shí)糾正。各級(jí)黨委切不可把紀(jì)委正常的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)視為是對(duì)自己工作的“攪和”而出現(xiàn)以權(quán)壓規(guī)、以言代規(guī)現(xiàn)象。同時(shí)，各級(jí)紀(jì)委也要大膽地履行自己的職責(zé)，在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中一把尺子量到底，一寸不讓。

（二）健全和完善執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督和懲處機(jī)制

嚴(yán)格的黨內(nèi)監(jiān)督，能確保黨內(nèi)法規(guī)在全黨得到有效執(zhí)行。習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話中指出：“要把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)到日常管理監(jiān)督中，敢于較真，注重日常，抓早抓小，防微杜漸，體現(xiàn)組織嚴(yán)格要求和關(guān)心愛(ài)護(hù)，決不能坐看自己的同志在錯(cuò)誤的道路上越滑越遠(yuǎn)”。[3]“徒法不足以自行”，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施不能全靠黨組織和黨員的自覺(jué)，而必須存在黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督實(shí)施。

應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，充分發(fā)揮包括黨委（黨組）全面監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督在內(nèi)的黨內(nèi)監(jiān)督體系的功能和作用。整合黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與新興媒體監(jiān)督等資源，發(fā)揮監(jiān)督合力，讓“權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。充分發(fā)揮巡視巡察“利劍”的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的偏差，督促各級(jí)黨組織按制度規(guī)范和工作程序嚴(yán)肅工作紀(jì)律，確保黨內(nèi)法規(guī)良性運(yùn)行。

目前，為保障黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，各級(jí)黨委都應(yīng)建立相應(yīng)法規(guī)機(jī)構(gòu)，通過(guò)完善機(jī)構(gòu)，上級(jí)黨委法規(guī)部門有針對(duì)性地定期或不定期深入基層，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問(wèn)題并及時(shí)糾正。

執(zhí)行好黨內(nèi)法規(guī)，還需要完善懲處機(jī)制。對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的黨組織和黨員個(gè)人應(yīng)按照相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)予以嚴(yán)格處理，對(duì)于那些具有警示效果的典型案例，應(yīng)在一定范圍內(nèi)嚴(yán)肅通報(bào)查處情況，以示效尤，保證黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施。

（三）加大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的宣傳普及、培訓(xùn)教育力度

由于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)起步較晚，十八大以來(lái)，適應(yīng)從嚴(yán)治黨的要求，特別是黨的十八屆四中會(huì)會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)確立為社會(huì)主義法治體系的組成部分，黨內(nèi)法規(guī)才被引起前所未有的重視，所以，基層黨組織和一些黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的作用和重要性還認(rèn)識(shí)不夠，黨內(nèi)法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)。因此，必須加大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育，重點(diǎn)解決黨員干部心中黨內(nèi)法規(guī)“為什么”重要，黨內(nèi)法規(guī)到底“是什么”，黨員干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該“怎么做”三個(gè)難題，增強(qiáng)黨員干部用黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范自身言行的政治自覺(jué)，加強(qiáng)紀(jì)律約束，矯正行為偏差。

首先要加大黨內(nèi)法規(guī)的宣傳力度。各級(jí)黨的報(bào)刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)、微信等新媒體新技術(shù)，要通過(guò)以案釋規(guī)、專家點(diǎn)評(píng)、黨規(guī)闡釋等方式，加大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的宣傳普及力度，擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)的普及面，提高黨員干部和人民群眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的知曉率。

其次，要加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的培訓(xùn)力度。筆者曾就黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況在部分基層黨組織負(fù)責(zé)人、黨員中開展問(wèn)卷調(diào)查，絕大部分黨組織負(fù)責(zé)人及黨員都有學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的意愿，如90%以上的黨組織負(fù)責(zé)人和80%以上的黨員，認(rèn)為很有必要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)；但又認(rèn)為各級(jí)黨委在培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)內(nèi)容、專題解讀上都明顯不足。所以，應(yīng)加大培訓(xùn)力度，基層黨校在培訓(xùn)課程中應(yīng)設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，各級(jí)黨組織應(yīng)結(jié)合“三會(huì)一課”、黨員培訓(xùn)等形式，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)專題解讀、以案釋規(guī)、交流研討等方式，做到釋疑解惑。通過(guò)培訓(xùn)教育，強(qiáng)化黨員干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的崇規(guī)意識(shí)、守規(guī)意識(shí)、執(zhí)規(guī)意識(shí)。

第三，創(chuàng)新和拓展宣傳教育方式。應(yīng)做到“五個(gè)結(jié)合”，即：要與基層組織建設(shè)緊密結(jié)合。黨的各級(jí)基層組織不僅是執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的主體，也是宣傳教育的主體。地方黨委一方面要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用建強(qiáng)基層組織，夯實(shí)管黨治黨的組織基礎(chǔ)，另一方面，要抓住基層黨組織在黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育、落實(shí)中的關(guān)鍵作用。要與嚴(yán)懲腐敗緊密結(jié)合。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)，通過(guò)不懈努力換來(lái)海晏河清、朗朗乾坤?！盵4]通過(guò)反面典型警示教育，讓廣大黨員牢記黨內(nèi)法規(guī)紅線不可逾，底線不可觸。要與干部考核、選拔緊密結(jié)合。干部的考核和選拔任用是一個(gè)風(fēng)向標(biāo)，要把遵守執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)情況納入黨政干部考核體系、選拔任用和黨員評(píng)先評(píng)優(yōu)、激勵(lì)獎(jiǎng)懲中，充分發(fā)揮先進(jìn)典型引領(lǐng)示范作用。要與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合。通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制度的宣傳教育，建設(shè)一支清正清廉、忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍，在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興中建功立業(yè)，在群眾獲得實(shí)惠的同時(shí)，不斷增強(qiáng)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，夯實(shí)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。要與掃黑除惡緊密結(jié)合。個(gè)別基層黨員干部涉惡涉黑、充當(dāng)黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”，嚴(yán)重消解了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威。要通過(guò)深挖嚴(yán)查，堅(jiān)決打擊，既消除社會(huì)毒瘤，又提振黨員群眾的信心，樹立黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威。

（四）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與行政規(guī)范性文件的銜接

各級(jí)行政機(jī)關(guān)在出臺(tái)規(guī)范性文件時(shí)，既要遵守憲法法律，也要注意和黨內(nèi)法規(guī)相銜接，從源頭上杜絕黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的困惑。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)正視黨內(nèi)法規(guī)存在的價(jià)值，防止出臺(tái)的一些規(guī)范性文件影響黨內(nèi)法規(guī)的有效落實(shí)，進(jìn)而損害黨領(lǐng)導(dǎo)一切的權(quán)威。