對(duì)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問題的思考

于金鳳

中共蘭州市委黨校，甘肅 蘭州 730000

祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)西部綠色生態(tài)最重要的載體，是我國(guó)西部主要的生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)補(bǔ)償是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)修復(fù)具有重要意義。

一、祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?/h2>

（一）保障西部乃至國(guó)家生態(tài)安全的需要

祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)屬國(guó)家級(jí)森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)，是西北地區(qū)極為重要的“種質(zhì)資源庫(kù)”和“遺傳基因庫(kù)”，是拱衛(wèi)青藏高原乃至“中華水塔”三江源生態(tài)安全的屏障，也是我國(guó)西部的重要生態(tài)安全屏障，是黃河流域重要水源產(chǎn)流地，是我國(guó)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域。但是，由于長(zhǎng)時(shí)間不合理的開發(fā)利用，祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞，嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)已經(jīng)影響到當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也威脅到了西部乃至國(guó)家的生態(tài)安全。

（二）為西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好生態(tài)基礎(chǔ)的需要

祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積大，生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，是一個(gè)生態(tài)極其脆弱的保護(hù)區(qū)。只有對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，才能提高生態(tài)系統(tǒng)功能，增加生態(tài)存量，而生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)動(dòng)利益各方積極參與生態(tài)修復(fù)活動(dòng)的有效措施。祁連山生態(tài)補(bǔ)償已被列入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)之一，2016年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確指出，實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，可為西部乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基礎(chǔ)。

（三）實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的需要

生態(tài)補(bǔ)償是提高祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)承載力的途徑，也是實(shí)現(xiàn)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的根本性出路。

二、祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍仍然偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動(dòng)的成效。

從橫向生態(tài)補(bǔ)償看，國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)將祁連山生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)納入國(guó)家西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃，但目前祁連山保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度明顯不足，缺少生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償模式、政策約束等方面的具體政策辦法，與保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題整治和生態(tài)保護(hù)的需要不相適應(yīng)。

從縱向生態(tài)補(bǔ)償看，祁連山探采礦權(quán)退出補(bǔ)償資金還有很大缺口。根據(jù)《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》，甘肅省國(guó)土廳會(huì)同財(cái)政廳對(duì)保護(hù)區(qū)未補(bǔ)償?shù)氖Ｓ?4宗礦業(yè)權(quán)進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算，約需補(bǔ)償資金35.68億元，僅靠甘肅地方財(cái)政解決保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償矛盾還有很大困難。

（二）管理體制機(jī)制不順暢

甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在管理體制機(jī)制上存在不順暢的問題，如保護(hù)區(qū)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園設(shè)置交叉重疊，由此造成保護(hù)區(qū)多頭管理。

《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》中，將祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)大部分面積劃入了公園范圍，提出要建立祁連山國(guó)家公園管理體制，統(tǒng)一行使管理保護(hù)職責(zé)。但有幾個(gè)關(guān)系還沒有理順：一是怎樣處理國(guó)家公園與保護(hù)區(qū)之間的關(guān)系、明確劃分相應(yīng)保護(hù)管理職責(zé)，缺乏具體的政策辦法；二是如何處理祁連山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局之間的關(guān)系、適應(yīng)新一輪機(jī)構(gòu)改革需要，沒有明確的職責(zé)定位；三是如何處理國(guó)家擁有國(guó)家公園所有權(quán)與地方政府履行生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任之間的關(guān)系、充分調(diào)動(dòng)地方和群眾保護(hù)生態(tài)的積極性，缺乏科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)。

三、祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策

（一）要牢固樹立新發(fā)展理念

要牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，按照新發(fā)展理念進(jìn)一步完善祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象等。逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

（二）完善生態(tài)補(bǔ)償制度

一是將祁連山冰川、雪山、濕地和凍土帶等納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)加大補(bǔ)償力度。按照《甘肅省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》的要求，將祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入重點(diǎn)督查范圍，列入省政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任考核體系，加大考核分值權(quán)重，實(shí)行“一票否決”。

二是建立以祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為主體的自然保護(hù)地體系。實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立，形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

（三）推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新

一是建議中央和甘肅省設(shè)立祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，專項(xiàng)補(bǔ)償祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域。二是建立權(quán)責(zé)明晰的損害賠償機(jī)制，全面評(píng)價(jià)各類建設(shè)項(xiàng)目對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，探索建立賠償磋商機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督。三是實(shí)行污染付費(fèi)制度，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)、水電開發(fā)、旅游景點(diǎn)開發(fā)而造成的生態(tài)環(huán)境破壞，向責(zé)任方收取補(bǔ)償費(fèi)。

（四）理順管理體制機(jī)制

1.加強(qiáng)相關(guān)部門對(duì)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作的指導(dǎo)。加強(qiáng)對(duì)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作的指導(dǎo)，切實(shí)提升主管部門權(quán)威、靠實(shí)屬地管理責(zé)任、簡(jiǎn)化中間管理層級(jí)、理順執(zhí)法管理體制、建立科研監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督檢查等，形成主管責(zé)任、主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任分工明確、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)順暢的保護(hù)區(qū)管理體制機(jī)制。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。建議圍繞國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)總體方案和國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在推進(jìn)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)中加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，建立職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、高效順暢、監(jiān)管有力的管理體制機(jī)制，形成主管責(zé)任、主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任明確的責(zé)任體系。

3.結(jié)合祁連山國(guó)家公園體制和自然生態(tài)空間用途管制等試點(diǎn)工作，加快推進(jìn)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)修復(fù)工程，并對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償。

（五）健全考評(píng)機(jī)制

建立綠色發(fā)展指標(biāo)體系，實(shí)施差別化的考核制度，嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)，對(duì)不負(fù)責(zé)、不擔(dān)當(dāng)、不作為的責(zé)任人加大追責(zé)問責(zé)力度。

把生態(tài)環(huán)境作為祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)考評(píng)的主要內(nèi)容，對(duì)生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核“一票否決”，年度考核合格以上且分值較上年度提高才可被納入年度生態(tài)補(bǔ)償范圍。