農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與思考

石興軍

甘肅省高臺(tái)縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理局，甘肅 高臺(tái) 734399

2017年，高臺(tái)縣被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）確定為第二批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣。近年來(lái)，在省市農(nóng)業(yè)部門(mén)的精心指導(dǎo)下，早安排、早部署，產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，取得了階段性成效。

一、主要做法

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，建立健全改革工作機(jī)制

高臺(tái)縣成立了由縣政府主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，縣委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，縣委農(nóng)辦、財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)為成員的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在縣農(nóng)委設(shè)立辦公室，建立聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)掌握改革動(dòng)態(tài)進(jìn)展?？h委、政府先后制定印發(fā)了《高臺(tái)縣開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《高臺(tái)縣開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)工作方案》、《高臺(tái)縣開(kāi)展農(nóng)村土地股份合作制改革試點(diǎn)工作方案》、《高臺(tái)縣關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見(jiàn)》、《高臺(tái)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》和《高臺(tái)縣開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上附著物抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》等政策文件，為產(chǎn)權(quán)制度改革營(yíng)造了良好的政策氛圍。

（二）強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造改革濃厚氛圍

該縣縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)先后帶領(lǐng)相關(guān)部門(mén)和試點(diǎn)鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)人組成考察團(tuán)，赴北京、四川、貴州、湖北、江蘇、陜西等省市考察學(xué)習(xí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)。改革工作開(kāi)展以來(lái)，先后組織各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干80多人（次）赴外進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)?？h上組織縣鎮(zhèn)村改革參與人員舉辦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)班4期，培訓(xùn)各級(jí)干部群眾1500多人（次）。9個(gè)鎮(zhèn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)會(huì)議412次，組織開(kāi)展培訓(xùn)34次，培訓(xùn)3500多人（次）。向試點(diǎn)村群眾發(fā)放《致農(nóng)戶的一封信》、宣傳手冊(cè)5800余份、試點(diǎn)工作讀本、資料匯編2000余冊(cè)，在全社會(huì)營(yíng)造了人人參與改革、人人支持改革的良好氛圍。

（三）嚴(yán)格流程，做實(shí)每個(gè)環(huán)節(jié)工作

為規(guī)范改革流程，加快推進(jìn)全縣產(chǎn)權(quán)制度改革，縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《高臺(tái)縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作流程》，確定了健全機(jī)構(gòu)、制定方案、宣傳動(dòng)員、清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)配置、組建機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)“八步走”的工作流程，配套制定了各階段、各環(huán)節(jié)開(kāi)展工作的配套辦法。高臺(tái)縣產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后出臺(tái)了《高臺(tái)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見(jiàn)》《高臺(tái)縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)》等配套文件4項(xiàng)，改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定了《高臺(tái)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作實(shí)施方案》《高臺(tái)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員備案制度》《高臺(tái)縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理辦法》《高臺(tái)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配制度》《高臺(tái)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范性章程》等配套文件7項(xiàng)，有效地規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理。

1.全面開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。為確保工作順利開(kāi)展，縣財(cái)政年初預(yù)算清理工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)3萬(wàn)元，每個(gè)鎮(zhèn)招聘臨時(shí)工作人員3～4名，充實(shí)了各鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員力量。該縣在工作實(shí)踐中積極探索創(chuàng)新，清產(chǎn)核資實(shí)行“1345”工作法。一流程，即清理核實(shí)、價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、公示確認(rèn)、審核備案、建立臺(tái)賬、匯總上報(bào)的整體流程；三重點(diǎn)，即清理范圍要以未承包到戶的資源性資產(chǎn)為重點(diǎn)，以集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為重點(diǎn)，以村集體債權(quán)債務(wù)及現(xiàn)金為重點(diǎn)；四結(jié)合，清理與征求意見(jiàn)相結(jié)合，清理與帳內(nèi)、帳外相結(jié)合，清理與解決問(wèn)題相結(jié)合，清理與整章建制相結(jié)合；五統(tǒng)一，統(tǒng)一清理口徑，統(tǒng)一賬務(wù)核銷(xiāo)程序，統(tǒng)一公示公開(kāi)，統(tǒng)一資產(chǎn)評(píng)估，統(tǒng)一建賬匯總。研究制定了《債權(quán)債務(wù)確認(rèn)書(shū)》《固定資產(chǎn)盤(pán)盈盤(pán)虧審核申請(qǐng)表》《無(wú)法收回債權(quán)審核申請(qǐng)表》《無(wú)法兌付債務(wù)審核申請(qǐng)表》《賬務(wù)處理說(shuō)明》等23類(lèi)表冊(cè)和文書(shū)，確保各類(lèi)資產(chǎn)清理規(guī)范、高效。全縣136個(gè)村、1005個(gè)社經(jīng)清理核實(shí)，資金4112.4萬(wàn)元，資產(chǎn)48251.83萬(wàn)元，清理核實(shí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)11 369.86萬(wàn)元；全縣農(nóng)用地總面積721852畝，建設(shè)用地總面積84149畝，未利用地總面積32955畝。

2.全面開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定。按照“尊重歷史，兼顧現(xiàn)實(shí)、保障權(quán)利，權(quán)責(zé)對(duì)等、堅(jiān)守底線，公平公正、程序規(guī)范，群眾認(rèn)可”的原則，縣上研究制定了《高臺(tái)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見(jiàn)》《高臺(tái)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作實(shí)施方案》。結(jié)合高臺(tái)縣實(shí)際，將成員身份界定工作細(xì)化為“成立機(jī)構(gòu)、動(dòng)員部署、層層培訓(xùn)、調(diào)查摸底、梳理分類(lèi)、起草辦法、鎮(zhèn)級(jí)審核、會(huì)議票決、界定成員、公示公開(kāi)、上報(bào)備案、總結(jié)驗(yàn)收”12個(gè)工作環(huán)節(jié)，明確了各環(huán)節(jié)工作任務(wù)和時(shí)限要求。在成員確定形式上，采取三榜定案的方式確定成員。目前，9個(gè)鎮(zhèn)的9個(gè)村已完成成員身份界定工作，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員6 954人，不予界定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員324人。并在農(nóng)業(yè)部門(mén)備案。

3.合理配置股權(quán)。按照“依法有序、堅(jiān)守底線；公開(kāi)公正、民主決策；尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)”的原則，股權(quán)配置以體現(xiàn)成員人人有股的成員股為主，各村根據(jù)各自實(shí)際和村民意愿適當(dāng)選擇配置了勞齡股、土地股等股權(quán)種類(lèi)，一般不設(shè)集體股。成員股，界定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可人均享有，也可根據(jù)各村實(shí)際有條件區(qū)別劃分。勞齡股，出生之日起至改革界點(diǎn)，16周歲前不享有勞齡股，16周歲后每一年積一分，以積分折算股份。折股方式上，可以集體資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)和財(cái)政投入形成的資產(chǎn)等多種模式進(jìn)行。股權(quán)管理實(shí)行不隨人口增減而交動(dòng)的靜態(tài)管理模式，通過(guò)繼承和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的方式解決新增人口的成員資格和股份獲取問(wèn)題。

（四）搭建平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)

進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，探索實(shí)施了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作，成立了高臺(tái)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，依托全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，組建了鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)站、村級(jí)服務(wù)點(diǎn)，形成了縣鎮(zhèn)村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施使用權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“四荒地”使用權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)、養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、股權(quán)等8大類(lèi)產(chǎn)權(quán)交易內(nèi)容，交易中心累計(jì)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息113條，成功交易土地經(jīng)營(yíng)權(quán)13宗1.79萬(wàn)畝、農(nóng)村集體資產(chǎn)3宗，交易金額41.92萬(wàn)元。深入推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革和金融產(chǎn)品創(chuàng)新，推行農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上附著物抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)工作，積極實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款政策，開(kāi)辟了農(nóng)業(yè)農(nóng)村融資新渠道。截至目前，已對(duì)125家經(jīng)營(yíng)主體的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)評(píng)估，為83家經(jīng)營(yíng)主體辦理發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上附著物抵押擔(dān)保貸款3.82億元，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素從資源到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，解決了農(nóng)村發(fā)展貸款難、擔(dān)保難、融資難的“三難”問(wèn)題，增強(qiáng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

（五）賦權(quán)于民，多措并舉拓寬農(nóng)民增加收入渠道

通過(guò)具體實(shí)踐，形成了多種合作經(jīng)營(yíng)模式。城關(guān)鎮(zhèn)國(guó)慶村成立了集體資產(chǎn)股份合作社。今年村集體收入的400多萬(wàn)元經(jīng)營(yíng)性收入平均每個(gè)成員可增加財(cái)產(chǎn)性收入6 800多元。年底，紅星村每年50多萬(wàn)元農(nóng)場(chǎng)承包租賃費(fèi)也可為成員帶來(lái)戶均700多元的財(cái)產(chǎn)性收入；巷道鎮(zhèn)東聯(lián)村開(kāi)展“產(chǎn)權(quán)制度改革+休閑觀光農(nóng)業(yè)”，將整村土地入股“金土地”股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施土地股份合作制改革，明確了“保底收益+浮動(dòng)分紅”的利益分配方式，發(fā)展以林果產(chǎn)業(yè)為主的休閑觀光農(nóng)業(yè)，預(yù)計(jì)年底社員分紅320萬(wàn)元；新壩鎮(zhèn)黃蒿村通過(guò)“產(chǎn)權(quán)制度改革+精準(zhǔn)扶貧+生態(tài)建設(shè)”，將山區(qū)荒地資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，連片種植優(yōu)質(zhì)紅梨2 362畝，有效實(shí)現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)、脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“多贏”；黑泉鎮(zhèn)九壩村、十壩村探索“產(chǎn)權(quán)制度改革+旅游”，充分利用區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的沙漠、胡楊林及明長(zhǎng)城遺址等景觀資源開(kāi)展集體林地股份制改革，發(fā)展有機(jī)枸杞種植、胭脂雞養(yǎng)殖和沙漠旅游等產(chǎn)業(yè)，有效盤(pán)活了豐富的沙漠林木資源。通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民俗文化等途徑，試點(diǎn)村都能走出符合自身實(shí)際的“產(chǎn)權(quán)制度改革+”路子，有力促進(jìn)了一二三產(chǎn)融合發(fā)展，使農(nóng)村閑置的“死”資源變成了助推農(nóng)民增收、壯大集體經(jīng)濟(jì)的“活”資產(chǎn)。

二、存在的問(wèn)題

一是現(xiàn)行法律法規(guī)政策與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)落實(shí)不匹配。改革之后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理工作滯后，造成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位不明確。農(nóng)業(yè)部門(mén)雖然頒發(fā)了集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書(shū)，但是在辦理銀行開(kāi)戶、發(fā)票領(lǐng)用等過(guò)程中依舊受限，為下一步規(guī)范運(yùn)行埋下了隱患。其次，新成立的集體經(jīng)濟(jì)組織，管理人員報(bào)酬沒(méi)有明確規(guī)定，管理人員大部分由黨支部、村委會(huì)干部兼職，不能獨(dú)立分設(shè)。集體土地等資產(chǎn)不能抵押貸款，大大制約了集體經(jīng)濟(jì)組織融資能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)方面無(wú)稅收優(yōu)惠和發(fā)展扶持政策。

2.推進(jìn)改革的領(lǐng)導(dǎo)體制不順暢。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及利益調(diào)整、權(quán)利調(diào)整、機(jī)制調(diào)整等方方面面的關(guān)系，情況復(fù)雜。特別是在成員界定、股權(quán)配置引發(fā)的信訪上訪問(wèn)題較多，處理起來(lái)難度很大，多部門(mén)配合協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步健全。

3.基層干部群眾創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、主動(dòng)性不高。群眾改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，等、靠、要思想嚴(yán)重，群眾存在對(duì)集體資產(chǎn)平均分配、分光吃凈的思想，統(tǒng)一集體經(jīng)營(yíng)的意識(shí)淡?。黄浯?，基層干部存在“三怕”思想。一怕農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、程序嚴(yán)格，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，怕工作推進(jìn)難度大。二怕農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中引發(fā)糾紛矛盾，甚至群體上訪，怕影響社會(huì)穩(wěn)定；三怕農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，村干部對(duì)集體資產(chǎn)決策權(quán)弱化，甚至被排斥在村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)之外，怕改革失“權(quán)”，存在為難情緒，改革熱情不高。

4.改革后新成立的集體經(jīng)濟(jì)組織如何規(guī)范運(yùn)行，缺乏相關(guān)政策和規(guī)定。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織均是在村委會(huì)原有管理機(jī)構(gòu)、人員的基礎(chǔ)上改造完成的，村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)職能劃分不嚴(yán)格，未做到“政經(jīng)分離”，改革后經(jīng)濟(jì)組織職能發(fā)揮不夠，影響改革成效。

5.改革經(jīng)費(fèi)難保障。各級(jí)政府均未配套改革工作經(jīng)費(fèi)，改革工作缺乏財(cái)力保障。

三、幾點(diǎn)建議

第一，上級(jí)政府應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)推進(jìn)措施和扶持配套政策。第二，強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、充實(shí)力量，全力推進(jìn)改革工作。第三，強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，特別要重視行政領(lǐng)導(dǎo)的政策培訓(xùn)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)產(chǎn)權(quán)改革重要性的認(rèn)識(shí)；強(qiáng)化業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，使其能夠規(guī)范指導(dǎo)改革試點(diǎn)工作。第四，各級(jí)政府應(yīng)盡早研究出臺(tái)改革后新成立的合作經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)營(yíng)的相關(guān)法律法規(guī)、制度規(guī)定和扶持集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大的政策措施。第五，明確各級(jí)財(cái)政安排改革工作經(jīng)費(fèi)，保障改革工作的順利推進(jìn)。