從政府能力維度解析精準扶貧的影響因素

呂 華

（南昌大學公共管理學院 江西 南昌 330031）

一般而言，精準扶貧中的主體是指直接或間接地參與精準扶貧全過程的個人、團體或組織。扶貧主體不僅參與和影響精準扶貧政策的出臺，而且在精準扶貧的執(zhí)行、評估和監(jiān)控等環(huán)節(jié)發(fā)揮著積極作用。盡管不同地區(qū)精準扶貧的主體構(gòu)成存在差異，作用方式也各有不同，但無論參與主體如何多元，關(guān)鍵的主體還是顯而易見的。根據(jù)反貧困系統(tǒng)目標的實現(xiàn)以及反貧困治理結(jié)構(gòu)主體的多中心化[1]，筆者認為精準扶貧存在以下主體：政府、市場、社會、社區(qū)；同時，根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど姆簇毨Ю碚?，貧困戶自身也?yīng)成為扶貧的主體。概括而言，精準扶貧主體主要包括政府、市場、社會、社區(qū)和貧困戶自身。由于中國精準扶貧實踐中的扶貧主體以政府為核心，因此這里將著重分析政府作為首要扶貧主體對精準扶貧的影響。

在扶貧主體能力層面上，影響政府精準扶貧能力的要素主要體現(xiàn)在以下方面：扶貧主體的認知水平、角色意識和精準扶貧能力，包括學習能力、調(diào)查研究能力、溝通判斷能力、資源整合能力、回應(yīng)能力、執(zhí)行能力、創(chuàng)新能力等，以及扶貧主體采取的扶貧模式，即不同扶貧主體之間的協(xié)同扶貧程度的影響。

1 扶貧主體的認知水平

精準扶貧政策的有效執(zhí)行依賴于扶貧主體對政策的認同，不同的認知水平對政策的理解以及政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響不同，高認知水平意味著對政策的理解透徹，并能夠轉(zhuǎn)化為有效的執(zhí)行行為，而這種高認知水平受到扶貧干部自身素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)以及政策宣傳、教育的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部文化程度普遍偏低，尤其是在貧困邊遠山區(qū)，經(jīng)濟落后，資源稀缺，人才大量流失，也吸引不了高素質(zhì)、高學歷人才，因此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學歷相對較低，同時，他們參加培訓(xùn)的機會也少，自我學習能力又較低。扶貧主體的認知水平從中央到地方層層下降的現(xiàn)狀，往往不利于政策的有效落實。因此有必要加強貧困地區(qū)干部教育培訓(xùn)，強化精準扶貧政策的宣傳教育，提高扶貧干部的認同程度；另一方面，有必要提高大學生村官在其中所發(fā)揮的作用，充分利用年輕干部接受新理論知識快的特點，促進政策的有效執(zhí)行，避免形式主義、消極應(yīng)付。

2 扶貧主體的角色意識

精準扶貧政策出臺后，各級干部多了一個角色，即幫扶貧困主體。扶貧主體的角色意識各有差異導(dǎo)致了扶貧績效的差異。精準扶貧工作中存在著政策貫徹落實不到位等現(xiàn)象，可以說明在基層政府中依舊存在官僚主義和形式主義的作風，導(dǎo)致了工作中的“走形式”、“走過程”，實際工作開展消極怠惰，甚至偽造材料。

此外，扶貧部門和各級政府的角色也都有所轉(zhuǎn)變，在精準扶貧的大格局下，扶貧部門由原來傳統(tǒng)的扶貧工作管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壵鲐毠ぷ鞯膮f(xié)調(diào)者，各級政府承擔起精準扶貧政策實施工作的職責。這種角色的轉(zhuǎn)變對各級扶貧部門提出挑戰(zhàn)。因此，如果沒有及時調(diào)整好工作思路，樹立角色意識，必然落后于形勢要求。

3 扶貧主體的綜合能力

3.1 學習能力。學習能力，是指獲取知識、提升才干的一種內(nèi)在素質(zhì)。它既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備的基本能力，也是履行職能和提升行政效能的關(guān)鍵因素[2]。尤其在互聯(lián)網(wǎng)時代，新技術(shù)介入政府公共事務(wù)管理的趨勢下，對干部的學習能力提出了新要求。另外，中國處于扶貧攻堅關(guān)鍵階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著高強度壓力，面臨的障礙和困難也更多，因此，必須充分提高學習能力，運用現(xiàn)有技術(shù)，充分利用資源，進而才能因地制宜、精準實施扶貧政策。

3.2 調(diào)查研究能力。調(diào)查研究能力，是指掌握從實際出發(fā)，深入群眾和基層，透過現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)問題，把握本質(zhì)，探索事物發(fā)展規(guī)律，預(yù)測發(fā)展趨勢，并提出解決問題的辦法的能力。精準扶貧工作要求“六個精準”：扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧成效精準，而這些都離不開通過調(diào)查研究來獲取準確和真實的信息，離不開通過調(diào)查研究來掌握扶貧實時動態(tài)，只有通過調(diào)查研究，才能有效采取措施，實現(xiàn)精準扶貧，避免粗放型的“漫灌”扶貧方式。

3.3 溝通協(xié)調(diào)能力。溝通協(xié)調(diào)能力，是指有效運用各種溝通技能、技巧，與不同階層的人打交道，能夠耐心、認真傾聽以及清晰完整表達，以建立和維護工作所需要的正式溝通和非正式溝通能力。精準扶貧過程中，必然涉及到中央與地方、各級干部間、干部與村民間的溝通協(xié)調(diào)，良好的溝通協(xié)調(diào)能力，能夠有效保證扶貧政策的落實，扶貧工作“六個精準”的實現(xiàn)，同時各級干部之間的相互交流與溝通，能夠有助于資源的合理配置，以更好完成精準扶貧任務(wù)。

3.4 資源整合能力。資源整合能力，是指通過組織和協(xié)調(diào)方式，將資源有效聚合，促進資源優(yōu)化配置以滿足貧困戶需求，從而有利于提高精準扶貧的績效。資源整合能力往往要求更高的協(xié)調(diào)溝通能力、調(diào)查研究能力和學習能力，依據(jù)本地特色、貧困戶能力與需求、互聯(lián)網(wǎng)+等，做出符合當?shù)匕l(fā)展狀況、符合貧困戶能力水平的精準扶貧方式與政策，例如“百香果”“草莓”等產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧等等，既提升了精準扶貧成效，又促進了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

3.5 回應(yīng)能力?；貞?yīng)能力，是指扶貧主體通過各種政策和借助各種傳媒有效回應(yīng)及滿足公共需求的能力。有效回應(yīng)是關(guān)鍵，公眾滿意度和認可度是評判政府回應(yīng)是否有效的重要指標[3]。在扶貧過程中，扶貧績效的高低受扶貧主體對貧困戶回應(yīng)能力高低的影響，又通過貧困群眾滿意度表現(xiàn)出來，扶貧成效考核除了依據(jù)貧困發(fā)生率、貧困群眾收入等脫貧“硬指標”外，也包括一些“軟指標”。可見，扶貧主體的回應(yīng)能力由貧困戶衡量，只有更好地回應(yīng)貧困群體需求，貧困戶的生活水平得到切實的提高，滿意度才能提升。

3.6 執(zhí)行能力。執(zhí)行能力，是指扶貧干部在準確理解政策目標后，對上級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體政策措施能夠準確、高效貫徹實施的能力。政策執(zhí)行能力要求扶貧主體在開展扶貧工作時，要抓重點，深入群眾，不盲目開展各項工作，能夠讓扶貧資金真正發(fā)揮改善貧困戶生活水平的作用。

3.7 創(chuàng)新能力。創(chuàng)新能力，包括發(fā)現(xiàn)新問題、提出新方法、總結(jié)新經(jīng)驗，能夠結(jié)合實際創(chuàng)造性地開展工作的能力，提高扶貧主體的創(chuàng)新能力，對于提高精準扶貧績效起著推動作用，尤其在脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，面對各種可能出現(xiàn)的困難和問題，如何高效解決，對于扶貧主體的創(chuàng)新能力提出更高要求，無論在工作思路、扶貧安排或者扶貧方式上，都需要基于貧困戶實際情況，能夠做到靈活運用產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧、教育扶貧等不同的扶貧方式。

4 政府壓力式扶貧的因素

2015年底召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上提出，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，為此中央與貧困情況嚴重的22個省(自治區(qū)、直轄市)簽訂了扶貧攻堅“軍令狀”，層層落實扶貧責任[4]。這種“扶貧軍令狀”是壓力型行政體制和目標管理責任制相結(jié)合的產(chǎn)物。目的在于短時間內(nèi)完成艱巨的脫貧工作，具有強大的動員能力。但是這也使地方政府承受了比以往更大的工作壓力，省際之間的競爭也不斷加劇了這種壓力，因此基層政府面對壓力與競爭，出現(xiàn)了一些應(yīng)對方式，如數(shù)字脫貧、形象工程、政績工程、貧困戶“被代表”等現(xiàn)象。

總之，這種壓力式扶貧的方式，通過層層加壓，盡管有利于激發(fā)同層級地方政府間的扶貧競賽，大大壓縮基層政府扶貧工作的時間，同時扶貧工作所需的物力和財力在快速增加，但是面對復(fù)雜的情景，對于基層政府而言，如果缺乏應(yīng)對這些困難以及整合分配資源的能力，那么就必然走向形式主義的道路，使得上述現(xiàn)象的規(guī)模與數(shù)量不斷增加，從而嚴重影響精準扶貧的績效。

5 不同扶貧主體之間的協(xié)同扶貧程度的影響

政府是精準扶貧的主導(dǎo)力量，而動員、引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與扶貧事業(yè)已成為世界反貧困的主要趨勢。扶貧主體包括政府、市場、社會、社區(qū)和貧困戶自身，而加強精準扶貧多元主體協(xié)同水平，一方面必須要有統(tǒng)一的制度安排，避免資源重復(fù)投入，同時各主體應(yīng)明確自身角色，相互配合，實現(xiàn)扶貧主體的有效對接；另一方面建立多元治理主體的協(xié)商對話機制，加強政策互動、工作聯(lián)動和信息共享，積極推進多元主體的溝通與合作，以便整合各方力量、協(xié)同治理農(nóng)村貧困問題[5]。在扶貧實踐中，由于政府單向度扶貧及主導(dǎo)扶貧工作的弊端已逐漸顯露，因此，為了提升精準扶貧的績效，要充分調(diào)動扶貧主體的積極性，共同參與扶貧工作，形成合力以加快推動精準扶貧進程。