加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層社會治理

季存華

中共菏澤市牡丹區(qū)委黨校，山東 菏澤 274000

鄉(xiāng)村基層社會治理其實(shí)質(zhì)就是對鄉(xiāng)村自然資源及報括鄉(xiāng)村習(xí)俗、政治、經(jīng)濟(jì)制度、公共社會財富和服務(wù)的分配和處置。其目標(biāo)是達(dá)到社會公平正義、經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、社會和諧、生態(tài)良性發(fā)展的目標(biāo)。

鄉(xiāng)村治理是社會治理最關(guān)鍵、最基層，也是最難的基層治理?；鶎又卫淼暮脡?，效果如何直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。如何在新時代推進(jìn)鄉(xiāng)村基層社會治理現(xiàn)代化，實(shí)施全面振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略有著重要意義。

一、建國后鄉(xiāng)村基層社會治理歷史演變

1949年新中國建立以后，我國由奪取全國政權(quán)過渡到鞏固政權(quán)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)社會管理的上來。其中對鄉(xiāng)村基層社會治理在探索中不斷發(fā)展和前進(jìn)。

第一階段（1958-90年代中期）實(shí)行村級“政社合一”。我國在1958年開始推行“政社合一”的人民公社制度，即公社將生產(chǎn)與社會管理統(tǒng)一掌握到政府組織手中。無論耕地荒地、農(nóng)具農(nóng)機(jī)、種子肥料，還是瓜果、蔬菜、糧食等一切歸于集體所有。既社會成員共同占有。對鄉(xiāng)村社會成員統(tǒng)一集中勞動和管理。.

1964年之后，這種村級“政社合一”的管理權(quán)限逐步下放到生產(chǎn)隊(duì)。從此以后一直長時間延續(xù)和執(zhí)行這管理體制，只是具體形式在各地有所差別。

1980年代中國農(nóng)村率先拉開改革的序幕，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制責(zé)任制，土地產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)分離，土地等生產(chǎn)資料及財物進(jìn)行重新配置，但在各地又有所不同，農(nóng)戶對土地等財產(chǎn)的權(quán)、責(zé)、利的權(quán)限劃分比較模糊。

村級“政社合一”的體制具有以下特點(diǎn)：一是覆蓋廣，基本上包括絕大部分甚至全體社會成員；二是三級相連（政府、村委、村民）連接；三是村委包攬責(zé)任，即俗稱“誰家的孩子誰管”，幾乎所有的社會管理事務(wù)都有所在的行政村村委負(fù)責(zé)處理；四是對資源再分配處置權(quán)存在自上而下的等級，等級越高對資源分配處置權(quán)就越大。

20世紀(jì)90年代中期以前，這種鄉(xiāng)村基層治理體系的效用，是鄉(xiāng)村社會治理得到維系的原因。這一管理體制化解和抵消了組織外的社會沖突和干擾，鄉(xiāng)村社會秩序得以維持并正常運(yùn)轉(zhuǎn)，正是得益于這種體制得存在。

第二個階段（20世紀(jì)90年代中期以后），90年代中葉以后，我國鄉(xiāng)村發(fā)生了兩個社會現(xiàn)象的變化。一是農(nóng)村人口的流動出現(xiàn)，離家進(jìn)城的人數(shù)越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，2000-2010年10年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。有的地方甚至出現(xiàn)荒蕪村、無人村。二是隨著改革開放的深入，鄉(xiāng)村社會治理能力下降、經(jīng)濟(jì)意識增強(qiáng)、社會治理環(huán)境發(fā)生變化?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村基層治理不再是對封閉的固定人群的治理，而是對不斷變化的、流動的、差異的社會治理。村民對個人事務(wù)的處理不再單一的依靠村委解決，對法院、婦聯(lián)、仲裁機(jī)構(gòu)等社會組織有更多的選擇性。同時社會資源的配置大多進(jìn)入市場，由市場分配調(diào)節(jié)。因此鄉(xiāng)村社會成員對基層政府的依賴性降低，社會治理職能退化。

二、困擾基層社會治理的難題

近年來，鄉(xiāng)村基層社會治理效果不好，甚至有的地方問題頻發(fā)，表現(xiàn)為：基層社會政治情緒化，群體事件不斷，基層黨組織功能弱化，對社會輿情把控不準(zhǔn)，黑惡勢力有所蔓延抬頭。

（一）基層治理主體虛置，人民群眾缺位

社會治理誰是主體誰是客體、誰是基層社會治理的主要力量？歷史唯物主義告訴我們，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，作為國家和社會主人，人民不能也不應(yīng)缺席于國家和社會的治理；廣大村民應(yīng)該在社會治理中唱主角，是基層社會治理的主體?，F(xiàn)實(shí)生活中，在社會基層治理中政府往往被治理主體的位置上，承擔(dān)了過多工作。把民眾當(dāng)作治理的客體和“物”化的對象。替民做主，造成人民群眾在基層社會治理中“不在場”，甚至成為“看客”的尷尬場面。在治理過程中導(dǎo)致個別基層政府過度關(guān)心政績和形象工程。有的甚至損害了群眾利益。正因如此，十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央一再指出和強(qiáng)調(diào)，發(fā)展要以人民為中心，要堅(jiān)持人民主體地位。

（二）基層治理的價值取向出現(xiàn)一定偏差

鄉(xiāng)村基層社會治理上要達(dá)到的目標(biāo)也就是鄉(xiāng)村振興的總要求：產(chǎn)業(yè)興旺 、生態(tài)宜居 、鄉(xiāng)風(fēng)文明 、治理有效、 生活富裕。

在基層治理實(shí)踐中，部分基層政府認(rèn)為社會治理就是“治理社會”，“治理社會”就是力求社會穩(wěn)定。維護(hù)穩(wěn)定成為基層社會治理的價值取向。有的基層政府按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，嚴(yán)防死守。有些基層制定出“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“三不”操作原則，導(dǎo)致許多問題與矛盾被強(qiáng)制性地壓縮在村鎮(zhèn)而沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。當(dāng)一些問題和矛盾長時間得不到妥善解決，民眾得情緒得不到釋放。多數(shù)群體性事件都是因長期沒有得到解決的問題與矛盾積累到臨界點(diǎn)而爆發(fā)的。這種治理理念是典型得傳統(tǒng)管理理念和價值取向。不僅不能化解基層社會矛盾，反而會破壞基層社會治理秩序，出現(xiàn)南轅北轍得治理效果。

（三）部分基層黨組織社會治理作用“弱化”

“一個執(zhí)政黨如果不能把黨建設(shè)好，把國家治理好發(fā)展好，盡管有悠久的歷史、豐富的經(jīng)驗(yàn)、廣泛的影響，也為人民做過不少好事，照樣會毀于一旦?！睆目傮w上看，我國大部分基層黨組織在基層社會治理方面都發(fā)揮出了應(yīng)有的作用，但也有一些地方的基層黨組織在基層社會治理方面的作用有所“弱化”，具體表現(xiàn)為：某些基層黨組織在社會治理中被靠邊站，不再被認(rèn)為是社會治理得主心骨，失去核心地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。某些基層黨組織政治功能弱化，組織力不強(qiáng)，對人民群眾沒有吸引力、感召力和凝聚力。某些黨員干部自身素質(zhì)低，法制觀念淡薄，在群眾需要黨組織解決問題得時候優(yōu)柔寡斷，不具有共產(chǎn)黨員的擔(dān)當(dāng)精神和服務(wù)于人民的意識，導(dǎo)致基層黨組織在人民群眾心中的威信和核心地位下降。不斷樹立基層黨組織應(yīng)有的政治權(quán)威，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。

（四）社會基層黑惡勢力有所抬頭

在鄉(xiāng)村基層社會治理過程中農(nóng)村黑惡勢力滋長蔓延有所抬頭。有其多方面的原因。其中隨著改革開放的不斷深入發(fā)展，農(nóng)村社會的治理環(huán)境發(fā)生了變化加；國家在農(nóng)村基層治理制度的缺失，管理松散和缺位；真正的農(nóng)村德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才離家進(jìn)城，留守人員大多為老人、婦女和兒童，“從而導(dǎo)致基層群眾自治組織治能力長期得不到有效培養(yǎng)”“黨在基層力量的退化或退場必然有其他力量補(bǔ)場或進(jìn)場”。一些所謂的鄉(xiāng)村“能人”趁虛而入，滲透和介入基層社會治理。而留守在農(nóng)村的老少婦兒顯然處于弱勢群體的處境，為鄉(xiāng)村黑惡勢力的蔓延抬頭提供了發(fā)展環(huán)境。同時一些農(nóng)村基層干部素質(zhì)不高、黨性不強(qiáng)、濫用職權(quán)、貪污腐敗，成為農(nóng)村黑惡勢力滋長蔓延的保護(hù)傘。

（五）不能很好的把握社會輿情

眾所周知，我國已邁向全面網(wǎng)絡(luò)化的大數(shù)據(jù)時代。農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)的普及成為群眾表達(dá)看法、排泄不滿情緒，反映社會問題的主渠道。雖然社會網(wǎng)絡(luò)輿情表面上是反映和傳播一些社會熱點(diǎn)問題，但往往一些關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)、民生、治安和腐敗問題都有可能成為輿情的導(dǎo)火索并能夠迅速成為網(wǎng)絡(luò)輿論的熱點(diǎn)。如果對社會輿情不能夠及時疏導(dǎo)處理和把控，就有可能演變成群體突發(fā)事件，產(chǎn)生一些方面效應(yīng)甚至引起社會混亂。

三、加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層社會治理新舉措

社會治理主要指基層社會治理。進(jìn)入新時代，黨的十九大報告提出“要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這意味著基層治理實(shí)踐由地方性實(shí)踐探索上升為國家層面得認(rèn)同。

（一）以創(chuàng)造美好生活為治理目標(biāo)

現(xiàn)代鄉(xiāng)村基層社會治理，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵循中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的基本規(guī)律，按照“綠水青山就是金山銀山”，留的住“鄉(xiāng)愁”的理念，振興鄉(xiāng)村，把鄉(xiāng)村建設(shè)成產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村。這就意味著現(xiàn)代鄉(xiāng)村的治理應(yīng)該堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，從群眾身邊的困難問題著眼，從與老百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)的項(xiàng)目做起，以群眾得實(shí)惠、增進(jìn)民生幸福為出發(fā)點(diǎn)，把創(chuàng)新基層社會治理與滿足居民群眾需求緊密結(jié)合起來，把解決問題的過程變成尊重民意、化解民憂、維護(hù)民利的過程。旨在不斷提升人民群眾的獲得感、安全感、幸福感。

（二）以黨建引領(lǐng)為治理前提

堅(jiān)持和完善黨對鄉(xiāng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義制度在鄉(xiāng)村工作的具體貫徹。始終把基層黨組織在社會治理中處于核心地位，擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)黨引領(lǐng)做為鄉(xiāng)村善治的一條紅線。不斷強(qiáng)化基層黨組織的政治功能，進(jìn)一步提升基層黨組織的組織力。加強(qiáng)黨員干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)服務(wù)群眾、清正廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)，充分發(fā)揮先鋒模范帶頭作用的意識和政治自覺。使基層黨組織在社會治理中成為群眾的領(lǐng)頭羊和主心骨，對群眾形成感召力和凝聚力，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)和核心作用。

（三）加強(qiáng)自治、法治、德治“三治融合”

自治法治德治都是社會治理的基本方式方法?！白灾卧龌盍Α⒎ㄖ茝?qiáng)保障、德治揚(yáng)正氣，自治以其民事民議、民事民辦、民事民管而凝聚共識，實(shí)施共治；法治以其規(guī)則剛性、程序透明、準(zhǔn)則有效而定分止?fàn)?、懲惡揚(yáng)善；德治以其核心價值、公序良俗、社會賢達(dá)而弘揚(yáng)正氣、引領(lǐng)風(fēng)尚”[1]。自治是法治與德治的基礎(chǔ)，法治是自治與德治的邊界和保障，德治是較高追求，德治以自治與法治為基石，并對自治與法治形成有力補(bǔ)充。

自治、法治、德治都是鄉(xiāng)村社會治理基本關(guān)鍵路徑。“三治融合”不是三條路徑的平行也不是簡單相加。關(guān)鍵在一個“融”字。“融”就是“你中有我、我中有你”。其產(chǎn)生的效果不是“和數(shù)結(jié)果”而應(yīng)具有“乘數(shù)效應(yīng)”，是倍數(shù)的增加。

“三治”有優(yōu)先次序，但更要同時發(fā)力、交織前進(jìn)，才能發(fā)揮“三治”結(jié)合的“乘數(shù)效應(yīng)”。這要求在“三治”建設(shè)中要統(tǒng)籌兼顧，通盤設(shè)計。同時，社會力量成長是“三治”結(jié)合的“點(diǎn)睛之筆”，要充分吸納社會力量有序參與，使整個基層社會治理迸發(fā)活力。如此，才能實(shí)現(xiàn)自治、法治與德治的結(jié)合，甚至走向它的高級階段“三治融合”，形成共建共治共享的社會治理新格局。

（四）堅(jiān)持人民群眾參與為關(guān)鍵

加強(qiáng)基層治理主體多元化建設(shè)同時，堅(jiān)持人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的唯物史觀，堅(jiān)持以人民為中心，突出人民群眾在社會治理中的主體地位。激發(fā)人民群眾的無窮的創(chuàng)造精神和活力。讓人民群眾在社會治理中充分發(fā)揮其智慧和力量。才能使鄉(xiāng)村基層社會治理走向良治和善治。沒有群眾的參與，自治形同虛設(shè)；沒有群眾的遵從，法治舉步維艱；沒有群眾的自覺，德治難有成效。