六盤山連片特困地區(qū)農(nóng)村破解深度貧困問題調(diào)研與分析
——以定西市安定區(qū)為例

黨 一

中共定西市安定區(qū)委黨校，甘肅 定西 743000

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在全國范圍全面打響了脫貧攻堅戰(zhàn)。脫貧攻堅力度之廣、規(guī)模之大、影響之深，前所未有。他指出，當(dāng)前我國脫貧攻堅的主要難點(diǎn)是破解深度貧困問題，主要難在連片的深度貧困地區(qū)、深度貧困縣、貧困村。[1]安定區(qū)屬六盤山連片特困地區(qū)，現(xiàn)轄新集、青嵐山、石泉、杏園、內(nèi)官營5個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有80個深度貧困村。[2]本文以安定區(qū)為例研究破解深度貧困問題，具有典型意義和啟發(fā)意義。

一、習(xí)近平“破解深度貧困問題”思想的形成及理論內(nèi)涵

在長期的工作實(shí)踐中，習(xí)近平總書記形成了系統(tǒng)的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略思想。2017年6月23日，他在太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會時指出：“脫貧攻堅工作進(jìn)入目前階段，要重點(diǎn)研究解決深度貧困問題?！盵3]正式提出了“破解深度貧困問題”新思想，標(biāo)志著今后一段時間精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧要向“破解深度貧困問題”聚焦。習(xí)近平“破解深度貧困問題”思想的主要內(nèi)涵有：一是厘清了“深度貧困地區(qū)”和“深度貧困”的范圍和概念；二是總結(jié)了深度貧困的典型特征；三是指出了深度貧困的地域及群體分布；四是歸納了深度貧困戶的主要致貧原因；五是提出了“破解深度貧困問題”的治理對策。習(xí)近平“破解深度貧困問題”思想的形成促進(jìn)了馬克思主義的中國化進(jìn)程，[4]是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧思想的繼承和發(fā)展，是當(dāng)前脫貧攻堅工作的根本思想遵循。

二、研究綜述

國內(nèi)學(xué)者提出通過實(shí)事求是確定脫貧目標(biāo)、精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合、采取超常規(guī)舉措破解深度貧困、激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力、發(fā)揮制度優(yōu)勢集中力量辦大事等習(xí)近平“破解深度貧困問題”新思想破解深度貧困問題；[5]產(chǎn)業(yè)扶貧是解決深度貧困問題的重要支撐；[6]加強(qiáng)林業(yè)扶貧是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的有效途徑；[7]通過完善數(shù)據(jù)臺帳、出臺配套政策；堅持源頭控制，提高預(yù)防能力；健全保障體系，推進(jìn)分類診療；加大扶持力度，下沉優(yōu)質(zhì)資源；加強(qiáng)政策宣傳等措施加強(qiáng)深度貧困地區(qū)健康扶貧；[8]破解深度貧困難題需要扶貧幫扶政策舉措的加強(qiáng)版；[9]深度貧困片區(qū)不適合人類較大規(guī)模聚居生存發(fā)展，勞動力轉(zhuǎn)移及與其伴生的人口遷移是該類地區(qū)扶貧的主要路徑，應(yīng)該創(chuàng)新扶貧思路，搞“外向型扶貧發(fā)展模式”。[10]

三、安定區(qū)貧困與反貧困的歷史回顧

（一）安定區(qū)貧困的歷史回顧

明清以后，由于兵燹戰(zhàn)亂，林木砍伐殆盡，生態(tài)環(huán)境不斷惡化：“山是和尚頭，溝里無水流，十年九有旱，歲歲人發(fā)愁?！鼻尻兏士偠阶笞谔脑蠒⒎Q：隴中苦瘠甲于天下。上世紀(jì)八十年代，仍有聯(lián)合國官員考察后認(rèn)為，安定“不具備人類生存的條件”。解放后，由于自然條件的嚴(yán)重制約，絕大多數(shù)農(nóng)民仍然過著“全天兩頓粥、三代一張被、草皮做燃料、洪水解饑渴”的日子。上世紀(jì)70年代初期，連續(xù)22個月大旱，面臨著大面積餓死人的危險，1973年，時任甘肅省委書記的宋平同志在中央工作會議上如實(shí)反映了災(zāi)情，周總理聽后流了淚，他表示“要想盡一切辦法，幫助那里的群眾解決困難，改變面貌！”[11]

（二）安定區(qū)反貧困的主要?dú)v程

自上世紀(jì)70年代開始，安定區(qū)的發(fā)展備受黨中央和國務(wù)院的高度重視。歷屆區(qū)委、區(qū)政府帶領(lǐng)全廣大干部群眾，大力實(shí)施國家一系列扶貧政策，艱苦奮斗，治窮致富，全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著成就?？v觀安定區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史，就是一部典型的扶貧開發(fā)史，主要?dú)v程分四個階段：

第一，1973年到1982年的救濟(jì)式扶貧階段。1973年，中央確定甘肅中部18個干旱縣為重點(diǎn)救濟(jì)扶持對象，安定區(qū)位列其中。自此，全區(qū)上下開始了改善曲終生產(chǎn)生活狀況的艱苦探索，采用人背、肩挑的方式大面積興修梯田，將昔日“跑土、跑肥、跑水”的“三跑田”變?yōu)椤氨Ｍ?、保肥、保水”的“三保田”，改善了群眾生產(chǎn)生活條件，初步解決了群眾吃飯問題。

第二，1983年至2000年的攻堅式扶貧階段。1983年，安定區(qū)作為甘肅中部地區(qū)二十個干旱貧困縣的代表，被國務(wù)院列為“三西”建設(shè)重點(diǎn)扶持縣。安定區(qū)在改土治水、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件過程中，創(chuàng)立了“梯田+水窖+流域治理+結(jié)構(gòu)調(diào)整”的綜合扶貧開發(fā)模式，戰(zhàn)勝了長久以來形成的“定西沒治論”。全區(qū)于1998年基本解決溫飽，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。

第三，2000年至2010年的產(chǎn)業(yè)扶貧階段。安定區(qū)搶抓西部大開發(fā)的歷史機(jī)遇，依據(jù)當(dāng)?shù)貧夂颉⑼寥?、勞動力等資源稟賦，大力發(fā)展以馬鈴薯、畜草、勞務(wù)和現(xiàn)代旱作高效農(nóng)業(yè)為主的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)由改善生產(chǎn)生活條件向增加農(nóng)民收入為主轉(zhuǎn)變，探索出了一條西部干旱貧困地區(qū)的特色發(fā)展之路。2010年底，全區(qū)貧困人口下降到15.04萬人，貧困面為41.3%，農(nóng)民人均純收入為2 696元。

第四，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》啟動以來的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧階段。安定區(qū)緊盯整體脫貧和全面小康目標(biāo)，結(jié)合全省“1236”扶貧攻堅行動、精準(zhǔn)扶貧“1+17”工作方案等一系列扶貧政策舉措，按照對象、目標(biāo)、內(nèi)容、方式、考評、保障“六個精準(zhǔn)”的要求，因戶施策、精準(zhǔn)發(fā)力，創(chuàng)造性地實(shí)施脫貧攻堅，促進(jìn)了扶貧方式由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，脫貧攻堅取得了階段性成效。[12]安定區(qū)2011年底共識別3.6萬戶15.04萬貧困人口，貧困發(fā)生率為41.3%。2017年，貧困人口減少到1.44萬人，貧困發(fā)生率降低到12.1%。[13]

四、安定區(qū)當(dāng)前深度貧困現(xiàn)狀

安定區(qū)總?cè)丝?7.02萬人，其中農(nóng)業(yè)人口37.3萬人。2017年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入為23 524元和7 122元，比全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入36 396元和13 432元分別低12 872元和6 310元。[14]截至2018年3月底，全區(qū)有5個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，176個貧困村、其中80個為深度貧困村，剩余的1.43萬戶4.55萬貧困人口中深度貧困人口占到了50.5%，低保五保戶占比高達(dá)48.7%，產(chǎn)業(yè)收入型貧困占比達(dá)31%，因病因殘致貧占比達(dá)26%，扶貧脫貧的難度很大，攻克深度貧困的任務(wù)繁重。從貧困戶自身看，思想消極不愿脫、缺乏斗志不想脫、信心不足不敢脫、能力有限不會脫的現(xiàn)象普遍存在，扶不起來、站不起來、立不起來的問題比較突出。[15]

五、安定區(qū)深度貧困戶主要致貧原因

在調(diào)研的14 323戶未脫貧戶中，因病占26.40%，因殘占13.34%，因災(zāi)占1.03%，因?qū)W占16.39%，缺技術(shù)占13.37%,缺勞力占23.76%，缺資金占1.53%，自身發(fā)展動力不足占3.72%，其他占0.57%。[16]由以上數(shù)據(jù)可知，當(dāng)前安定區(qū)深度貧困戶的主要致貧原因是因病、因殘、因?qū)W、缺勞力、缺技術(shù)等。

六、安定區(qū)破解深度貧困問題的路徑選擇

（一）高度重視并著力解決因病致貧問題是破解深度貧困問題的關(guān)鍵

一是全面推進(jìn)健康扶貧模式改革。組建由“包村干部＋計生專干+鄉(xiāng)醫(yī)+村醫(yī)”組成的健康促進(jìn)團(tuán)隊，與貧困病人簽訂服務(wù)協(xié)議，普及家庭日常保健、疾病預(yù)防與救治等基本健康知識。二是加快實(shí)現(xiàn)省市區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療聯(lián)合服務(wù)一體化。依托省市醫(yī)院，縮小就醫(yī)半徑，降低就醫(yī)成本，減少貧困病人區(qū)外就醫(yī)的非醫(yī)療性支出。三是新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險制度對深度貧困病人實(shí)行政策傾斜。提高深度貧困病人政策內(nèi)住院費(fèi)用報銷比例，降低深度貧困病人大病保險報銷起付線。對深度貧困戶中患有重大疾病的患者經(jīng)新農(nóng)合、大病保險、民政醫(yī)療救助后剩余的醫(yī)療費(fèi)用，由新農(nóng)合資金全額進(jìn)行兜底補(bǔ)償。四是加大農(nóng)村深度貧困殘疾人康復(fù)服務(wù)和醫(yī)療救助力度。擴(kuò)大納入基本醫(yī)療保險范圍的殘疾人醫(yī)療康復(fù)項目，簡化救助程序，實(shí)行醫(yī)療救助“一站式”即時結(jié)算服務(wù)。對深度貧困人口大病實(shí)行分類救治和先診療后付費(fèi)的結(jié)算機(jī)制。對因病返貧的重大疾病患者開展精準(zhǔn)醫(yī)療救治，分期分批聯(lián)系在省、市、區(qū)醫(yī)院進(jìn)行救治。五是實(shí)施保險業(yè)助推農(nóng)村“兩保一孤”特困人群精準(zhǔn)脫貧。對農(nóng)村一、二類低保戶、五保戶和農(nóng)村孤兒開展人身意外傷害附加重大疾病保險，對五保戶、農(nóng)村孤兒、一、二類低保戶的保費(fèi)，由國家財政兜底繳納，個人不再負(fù)擔(dān)。

（二）教育扶貧是破解深度貧困問題、構(gòu)建反貧困長效機(jī)制、阻斷貧困代際傳遞的百年大計

一是提升基礎(chǔ)教育水平。全面改善義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，辦好深度貧困村教學(xué)點(diǎn)，保障深度貧困村兒童就近入學(xué)。二要提高深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師待遇，確保他們安心教學(xué)，提高教學(xué)質(zhì)量，從而讓深度貧困子女享受到和城鎮(zhèn)子女同樣的教育資源。三要發(fā)揮好各級各類學(xué)校扶志、扶智的作用。要教育孩子牢固樹立社會主義核心價值體系，從小樹立遠(yuǎn)大理想，勤奮學(xué)習(xí)，逐步通過自身努力奮斗過好自己生活。四要落實(shí)教育資助政策。對學(xué)前教育建檔立卡深度貧困戶家庭幼兒免除當(dāng)?shù)亟邮軐W(xué)前教育的保教費(fèi)。對普通高中深度貧困家庭學(xué)生發(fā)放助學(xué)金。對深度貧困家庭中職學(xué)生全部享受免學(xué)費(fèi)政策，并優(yōu)先享受國家其他資助政策。對進(jìn)入省內(nèi)高職院校的深度貧困家庭學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)。

（三）提高深度貧困戶自我發(fā)展能力是破解深度貧困問題的根本

一要大力實(shí)施技能型培訓(xùn)。對深度貧困青壯年勞動力，開展機(jī)械維修等精準(zhǔn)就業(yè)技能培訓(xùn)。二要大力實(shí)施實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。對深度貧困家庭勞動力，通過多種形式組織進(jìn)行種養(yǎng)殖技術(shù)等農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，確保深度貧困人口人均掌握一項實(shí)用技術(shù)。

（四）解決水電路房網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板問題，讓無法外出務(wù)工的深度貧困戶享受優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)服務(wù)，是政府破解深度貧困問題應(yīng)做好的中心工作

一要加強(qiáng)飲水安全建設(shè)，確保深度貧困村通自來水，防范因水質(zhì)問題造成的疾病風(fēng)險等問題的發(fā)生；二要加強(qiáng)農(nóng)電保障建設(shè)。提深度貧困村供電能力，確保深度貧困村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的不受限制。三要加強(qiáng)交通道路建設(shè)。徹底解決深度貧困村道路問題，確保深度村農(nóng)產(chǎn)品暢通外銷，為深度貧困人口增收創(chuàng)造便利條件。四是加大危房改造力度。瞄準(zhǔn)深度貧困戶，加快推進(jìn)危房改造進(jìn)程，確保深度貧困戶住房安全有保障。

（五）找準(zhǔn)并發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，是推動深度貧困村發(fā)展、深度貧困戶增收的核心

一是做大做強(qiáng)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)。把馬鈴薯產(chǎn)業(yè)作為脫貧的第一大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快主食化產(chǎn)品開發(fā)、良種基地建設(shè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條。著力打造一批馬鈴薯主食加工龍頭企業(yè)，進(jìn)行馬鈴薯深加工，大力吸收當(dāng)?shù)厣疃蓉毨丝诰蜆I(yè)，增加務(wù)工收入。加大對深度貧困戶馬鈴薯種植技術(shù)、資金等方面的支持力度，努力提升深度貧困戶馬鈴薯產(chǎn)業(yè)的種植效益。二是發(fā)展草牧產(chǎn)業(yè)。完善龍頭企業(yè)帶動深度貧困戶增收的“公司+合作社+貧困戶”“公司+貧困戶”等發(fā)展模式。加大項目扶持力度，逐步擴(kuò)大牧草種植規(guī)模，大力發(fā)展以家庭為基礎(chǔ)的適度規(guī)模養(yǎng)殖，積極培育新建規(guī)模養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖專業(yè)合作社和養(yǎng)殖專業(yè)村，有效提升深度貧困戶種養(yǎng)殖綜合效益。三是發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)。積極引導(dǎo)有條件的深度貧困戶因地制宜發(fā)展適度規(guī)模的設(shè)施蔬菜和旱地蔬菜，在引洮一期新增灌區(qū)和旱地蔬菜種植區(qū)培育蔬菜產(chǎn)業(yè)村。四是壯大勞務(wù)產(chǎn)業(yè)。每年確保有勞動能力的深度貧困戶實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，積極開展以建檔立卡貧困勞動力個人為單位的村級貧困勞動力精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。不斷拓展深度貧困家庭勞動力外出就業(yè)空間。同時，深度貧困村要深化改革，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，重點(diǎn)發(fā)展深度貧困人口能夠受益的特色產(chǎn)業(yè)，通過特色產(chǎn)業(yè)帶動深度貧困人口增收。還要要大力引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和合作社吸納深度貧困人口務(wù)工，增加其務(wù)工收入。

（六）加強(qiáng)社會保障兜底扶貧，構(gòu)建“破解深度貧困問題”的安全屏障

一要統(tǒng)籌社會救助體系，特別是針對殘疾等特殊深度貧困人口，確保其擁有基本生活條件；二要逐步提高基本養(yǎng)老保障水平；三要逐步健全“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系。對因殘致貧的深度貧困人口和五保戶等特殊人員，通過社會保障兜底，確保如期脫貧，確保不在短期內(nèi)返貧。