農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)治理與社會(huì)資本互動(dòng)研究

張夢(mèng)茜

中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院），甘肅 蘭州 730050

一、問題的提出

當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)已成為自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的主要場(chǎng)域，社區(qū)減災(zāi)作為抓好減災(zāi)工作的重要途徑，已經(jīng)得到公認(rèn)。社區(qū)是執(zhí)行政府政策的最小單位，也是受災(zāi)害影響的最基本單位，社區(qū)是由許多不同的組織和群體構(gòu)成。當(dāng)遭受災(zāi)害侵襲時(shí)，社區(qū)當(dāng)中的這些群體一方面是災(zāi)害的直接承載體，另一方面也是抵御災(zāi)害、減災(zāi)救災(zāi)的主體。他們第一個(gè)作出反應(yīng)，并在受災(zāi)地區(qū)的努力重建中堅(jiān)持到最后。不僅如此，有準(zhǔn)備的社區(qū)能維持和改進(jìn)他們的發(fā)展水平，能有效地對(duì)潛在的災(zāi)難作出反應(yīng)，限制災(zāi)難轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急事件的程度。2015年國家減災(zāi)委員會(huì)強(qiáng)調(diào)“要結(jié)合社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，從防災(zāi)減災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警、工程防御、防災(zāi)準(zhǔn)備、應(yīng)急救援救助、災(zāi)后恢復(fù)重建等多方面入手，注重調(diào)動(dòng)社區(qū)和居民積極參與，切實(shí)提升基層城鄉(xiāng)社區(qū)的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力”。可以看出，國家宏觀層面已經(jīng)開始從危機(jī)管理的全過程視角關(guān)注減災(zāi)的微觀問題——調(diào)動(dòng)減災(zāi)主體積極性。所以當(dāng)前如何建立減災(zāi)主體間的聯(lián)系與互動(dòng)、信任與規(guī)范等關(guān)系，提高減災(zāi)主體的的參與積極性，使其能在農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)中發(fā)揮有效作用就顯得尤為重要。

我國是自然災(zāi)害多發(fā)國家，自然災(zāi)害種類多，分布面積廣，發(fā)生頻次高。每年自然災(zāi)害都會(huì)造成國家經(jīng)濟(jì)的巨大損失，同時(shí)也會(huì)對(duì)人民群眾的生命造成嚴(yán)重的威脅。雖然，近十年間我國的公共危機(jī)管理研究取得一定的成績，危機(jī)應(yīng)對(duì)體系和法律法規(guī)逐步健全，減災(zāi)治理也開始應(yīng)用高科技設(shè)備和技術(shù)，政府的應(yīng)對(duì)能力也隨之提高。但是由于農(nóng)村社區(qū)中災(zāi)害發(fā)生的復(fù)雜性這就使農(nóng)村社區(qū)危機(jī)呈現(xiàn)出復(fù)雜多變特點(diǎn)，面對(duì)這種情況，農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)治理水平需要在更高層面上得到提升。

二、基于社會(huì)資本的農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)治理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

（一）自上而下的層級(jí)模式效能遞減

自2006年以來，開始建立社區(qū)安全體系，“安全社區(qū)”的創(chuàng)建得到發(fā)展。2010年開始“國家綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建工作也開始推動(dòng)，該項(xiàng)工作對(duì)我國社區(qū)的安全發(fā)展起到了積極的作用。但是這項(xiàng)創(chuàng)建工作基本是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)項(xiàng)開展的，所以在創(chuàng)建的過程中政府行政色彩大于實(shí)際積極。在創(chuàng)建過程并沒有體現(xiàn)社區(qū)的功能和作用。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即便一些社區(qū)已經(jīng)成為“減災(zāi)型社區(qū)”，但是社區(qū)居民的減災(zāi)防災(zāi)意識(shí)不高，參與程度也低，同時(shí)由于社區(qū)也缺乏專項(xiàng)減災(zāi)經(jīng)費(fèi)，缺乏基本的減災(zāi)裝備。這其實(shí)也與“安全社區(qū)”和“減災(zāi)型社區(qū)”創(chuàng)建的初衷背道而馳。

2010年上海靜安區(qū)“11·15”特大火災(zāi)事故就是這一問題的突出表現(xiàn)。事故初期應(yīng)對(duì)遲緩，有的慌不擇路，有的不敢疏散轉(zhuǎn)移，這些都是導(dǎo)致重大傷亡的重要原因。2010年火災(zāi)事故的發(fā)生以及傷亡損失的慘重不由得引起我們反思，反映的問題具有普遍意義，即減災(zāi)效果至基層已被不斷削弱。由于災(zāi)害大都是在基層發(fā)生，減災(zāi)管理措施需要在基層得到落實(shí)和執(zhí)行。而我國的減災(zāi)管理工作依舊還是層級(jí)遞減式的管理模式，在管理的過程中上級(jí)的遠(yuǎn)景、要求以及執(zhí)行能力已經(jīng)在逐級(jí)下傳的過程中有所削減。

（二）自下而上的農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式

自下而上的減災(zāi)模式就是將由政府主要承擔(dān)的減災(zāi)責(zé)任變?yōu)檎蜕鐣?huì)一起分擔(dān)，這就需要社會(huì)的廣泛參與及分擔(dān)。社區(qū)的廣泛參與一般需要一定基礎(chǔ)——社會(huì)資本。帕特南對(duì)意大利的長期研究表明，社會(huì)資本作為公眾財(cái)富，能有效推動(dòng)公民社會(huì)的合作，促進(jìn)其他資本的發(fā)展。從災(zāi)害社會(huì)學(xué)的角度來看，公民參與的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將影響社區(qū)減災(zāi)的參與性、對(duì)社區(qū)減災(zāi)工作的認(rèn)同感以及對(duì)社區(qū)的歸屬感。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式下的社區(qū)減災(zāi)治理要達(dá)到以下兩個(gè)目標(biāo)：

目標(biāo)之一是建立一個(gè)面對(duì)自然災(zāi)害，有充分準(zhǔn)備能力和應(yīng)對(duì)能力的社區(qū)。社區(qū)民眾通過參與減災(zāi)，有效識(shí)別社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，積極預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到事前減災(zāi)治理的目的。民眾通過減災(zāi)治理的參與，一方面提升了社區(qū)安全性，更重要的是增強(qiáng)了自身對(duì)社區(qū)的安全感知，享受到治理過程中形成的安全感。因?yàn)槭亲约簠⑴c的治理，所以民眾就會(huì)格外認(rèn)同社區(qū)的安全狀態(tài)。反過來也會(huì)增加進(jìn)一步參與的積極性，形成社區(qū)減災(zāi)管理的良性循環(huán)。

目標(biāo)之二是建立一個(gè)有恢復(fù)能力的社區(qū)。社區(qū)遭受各種自然災(zāi)害破壞后，通過內(nèi)在動(dòng)力和外界援助，能快速恢復(fù)社區(qū)基本機(jī)能。這種恢復(fù)力包括基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)的可恢復(fù)性，也包含了社會(huì)體系的快速恢復(fù)，這就要求社區(qū)具有很強(qiáng)的生命力。這正是在豐富的社會(huì)資本的作用下，才促進(jìn)了成員間的協(xié)調(diào)、互惠與合作，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益并解決較大的范圍內(nèi)的集體秩序問題。這反映出社區(qū)減災(zāi)治理實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式的基礎(chǔ)就是社區(qū)具有豐富的社會(huì)資本。

為避免自上而下的層級(jí)式減災(zāi)治理模式效能遞減問題，就要采用自下而上的社區(qū)減災(zāi)治理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，就是要構(gòu)建一個(gè)具有“參與性、認(rèn)同感和歸屬感”的社區(qū)，而這都需要社區(qū)具有豐富的社會(huì)資本。所以本文認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式是基于社會(huì)資本的農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)治理模式。

三、社會(huì)資本與農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)治理的互動(dòng)機(jī)理

（一）社會(huì)資本之規(guī)范與農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)治理的互動(dòng)機(jī)理

從農(nóng)村社區(qū)來看，社會(huì)資本通過互惠和認(rèn)同對(duì)社區(qū)減災(zāi)工作起到推動(dòng)作用。一般認(rèn)為，當(dāng)發(fā)生災(zāi)害時(shí)社會(huì)的原有規(guī)范會(huì)失效，社會(huì)處于無序的狀態(tài)。但是本文通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，原有的社會(huì)規(guī)范會(huì)在災(zāi)害中持續(xù)的發(fā)揮作用，而且社區(qū)民眾在減災(zāi)治理的過程中還會(huì)形成一種新的規(guī)范——應(yīng)急規(guī)范。

在面臨危機(jī)時(shí)，人們都會(huì)有應(yīng)激反應(yīng)，此時(shí)的受災(zāi)民眾就會(huì)表現(xiàn)出平時(shí)少見的利他主義行為，并互相鼓勵(lì)。社區(qū)社會(huì)資本在此時(shí)會(huì)爆發(fā)式增長。當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)時(shí)，民眾利益被徹底損害，此時(shí)面對(duì)威脅社區(qū)民眾就會(huì)呈現(xiàn)出合作互信的良好狀態(tài)。相反，缺乏規(guī)范就會(huì)影響社區(qū)減災(zāi)工作的有效進(jìn)行，例如人心渙散，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)陷入混亂。同樣，在社區(qū)恢復(fù)重建期，如果救援不力或不及時(shí)，社會(huì)正常秩序沒有得到維護(hù)，亦或是物資發(fā)放不公或補(bǔ)償不恰當(dāng)，也會(huì)造成社會(huì)資本的損耗。

（二）社會(huì)資本之信任影響農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)治理的互動(dòng)用機(jī)理

從農(nóng)村社區(qū)來看，社會(huì)資本通過信任對(duì)信息搜尋和信息傳播起到推動(dòng)作用。首先，在“災(zāi)害減緩”和“災(zāi)害預(yù)防”階段，社會(huì)資本的合理運(yùn)用可以起到災(zāi)害“緩沖劑”和“防護(hù)墻”的作用。居民之間機(jī)萌芽信息的真實(shí)度得到一定的保證，基于居民間的信任不會(huì)造成以訛傳訛、造謠傳謠，大的恐慌，反而加深居民之間、居民與政府之間、政府機(jī)構(gòu)之間的信任。其次，在“反應(yīng)處置”階段，信任可以使減災(zāi)中的各類信息得到及時(shí)的傳播和有效的匯總，這樣可以大大提高應(yīng)急決策的科學(xué)性，從而提升政府的公信力，可以有效的維護(hù)災(zāi)后社區(qū)秩序。在減災(zāi)中社會(huì)資本的運(yùn)轉(zhuǎn)還可以動(dòng)員社區(qū)內(nèi)組織和團(tuán)體的作用，為減災(zāi)中的政府分憂解難。在“恢復(fù)重建”階段，信任作用不可忽視，因?yàn)槊繎羰転?zāi)情況不同，有遭受重創(chuàng)的，也有家庭可能只是遭受輕微的損失，此時(shí)良好的信任機(jī)制可以讓救災(zāi)物質(zhì)和社會(huì)支持的資源向更嚴(yán)重的受災(zāi)家庭流轉(zhuǎn)，減輕政府的減災(zāi)壓力。

信任度高的社區(qū)，其社區(qū)成員安全感也較強(qiáng)，在社區(qū)減災(zāi)中可以更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員，使得政府在危機(jī)管理中的措施實(shí)施起來更為有效，人們也更可能團(tuán)結(jié)起來共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害的挑戰(zhàn)。公眾對(duì)政府的信任可增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的影響力，使政府與公眾的溝通更加順暢，使社區(qū)減災(zāi)治理統(tǒng)一高效的進(jìn)行?；谛湃蔚木用耖g的溝通有助于減少災(zāi)害信息不對(duì)稱發(fā)生的概率。

四、基于減災(zāi)視角的農(nóng)村社會(huì)資本培育機(jī)制

（一）優(yōu)化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的運(yùn)行

培育社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本，發(fā)展社區(qū)組織是根本。由于社區(qū)組織發(fā)展需要時(shí)間和過程，因此從目前的實(shí)際來看，社區(qū)組織的發(fā)展需要政府的扶持，社區(qū)的配合，以及適當(dāng)?shù)奈{民俗因素共同促進(jìn)社區(qū)自治組織的發(fā)展，需要注意以下三個(gè)方面：

一是政府層面。建立社區(qū)組織，多扶持少干預(yù)，給予社區(qū)組織更多的發(fā)展空間。通過資金或購買服務(wù)的方式引導(dǎo)幫助社區(qū)組織，使其能融入社區(qū)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)中，提高減災(zāi)能力。農(nóng)村災(zāi)害多發(fā)地，這些地區(qū)原本就自然環(huán)境比較惡劣，民眾的生活條件非常艱苦，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面既缺乏資金技術(shù)，也缺乏意識(shí)和文化，十分需要政府的幫扶。

二是社區(qū)層面。由于農(nóng)村社區(qū)在文化、經(jīng)濟(jì)上的局限性，所調(diào)查的地區(qū)很少有一些特色文體娛樂活動(dòng)。筆者在調(diào)查少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)時(shí)就發(fā)現(xiàn)，由于條件的限制，當(dāng)?shù)氐拿袼孜幕?，村上雖然建立的文化娛樂大舞臺(tái)，但是當(dāng)?shù)氐木用聃r有使用，相反通過訪談發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)赜幸恍┦志哂斜镜靥厣幕顒?dòng)吸引著廣大民眾參與。社區(qū)工作者可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈幕袼滋厣谏鐓^(qū)中發(fā)動(dòng)、聯(lián)系社區(qū)居民建立一些符合實(shí)際情況當(dāng)?shù)孛癖娊邮艿囊恍┗顒?dòng)形式。

三是民俗層面。眾多調(diào)查表明，宗族因素在一些地區(qū)仍是影響居民行為的重要因素。在農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)治理中，有些將宗族代表人物吸收到自治體制中來，利用人們對(duì)宗族的認(rèn)同和責(zé)任感來開展減災(zāi)工作，維護(hù)秩序，汲取資源等，在特定的農(nóng)村社區(qū)也不失為一種可用的方法。因此吸納宗族代表參與農(nóng)村社區(qū)的減災(zāi)治理活動(dòng)，將借助人們對(duì)宗族的認(rèn)同提升農(nóng)村社區(qū)的規(guī)范資本是信任資本。

除了建立和發(fā)展社區(qū)組織，社區(qū)的有效參與也將促進(jìn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形成，根據(jù)調(diào)查，本文得出以下結(jié)論：

首先，增強(qiáng)社區(qū)成員的歸屬感，從而形成社區(qū)規(guī)范和信任。發(fā)展多樣化的社區(qū)參與形式所積累的社會(huì)資本將在災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠有效的傳播災(zāi)害信息，進(jìn)行自救和互救。其次，發(fā)展增權(quán)式參與，以社區(qū)自治為動(dòng)力，使社區(qū)居民不再單一依賴政府，將社區(qū)居民納入到社區(qū)社會(huì)事務(wù)的治理中。增權(quán)的內(nèi)涵就在于被增權(quán)者意識(shí)和能力的提升，不僅能控制自己的處境，還樹立了正確的參與態(tài)度，有較強(qiáng)的參與義務(wù)感，形成對(duì)社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感，從而升華為社區(qū)規(guī)范。再次，建立多元合作的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。帕特南高度強(qiáng)調(diào)密集的公民參與對(duì)于形成社會(huì)資本對(duì)作用，他認(rèn)為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以分為橫向網(wǎng)絡(luò)和縱向網(wǎng)絡(luò)。其中橫向網(wǎng)絡(luò)有助于解決參與者集體行動(dòng)的困境，而縱向網(wǎng)絡(luò)則不能產(chǎn)生出相互依賴的協(xié)作關(guān)系，因?yàn)樗鼰o法形成平等互惠的交換關(guān)系以及組織成員之間的信任與合作。因此，應(yīng)在治理的理念下進(jìn)行社區(qū)減災(zāi)治理的改革，實(shí)現(xiàn)社區(qū)減災(zāi)治理主體多元。

（二）優(yōu)化信任機(jī)制的運(yùn)行

在農(nóng)村社區(qū)中，信任關(guān)系是社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范得以有效發(fā)揮作用的內(nèi)在維系力，信任機(jī)制將各種分散的力量整合成一種合力，信任是村民參與農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的依賴。但是，目前農(nóng)村存在著普遍信任危機(jī)，要在優(yōu)化社區(qū)信任機(jī)制的運(yùn)行，主要有以下幾條路徑選擇：

1.社區(qū)組織要提高自身管理的公信力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅村民遇到困難的求助對(duì)象，還是協(xié)調(diào)村民間、村落間、村落和政府間關(guān)系的橋梁。由于在災(zāi)后重建過程中的救災(zāi)資源分配不均，災(zāi)后農(nóng)村社區(qū)的居民對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的信任感會(huì)低于正常時(shí)期的水平。

2.社區(qū)的自治組織（如村兩委）要通過自身的工作水平，平時(shí)的減災(zāi)能力來獲得村民的信任?？梢蚤_展一些活動(dòng)提升村民的滿意度和幸福感。

3.社區(qū)工作人員良好的價(jià)值觀和服務(wù)意識(shí)，可以促進(jìn)村民間的信任。當(dāng)社區(qū)居民都真誠相待是，就會(huì)產(chǎn)生信任。但是這些品質(zhì)和價(jià)值觀都需要制度支持。社區(qū)可以長期開展一些美德教育活動(dòng)，建立獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，來約束人們突破狹隘的自我利益，從而培養(yǎng)具備公共利益亦或是社區(qū)集體利益的社會(huì)人格。

（三）優(yōu)化規(guī)范機(jī)制的運(yùn)行

加強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感的培育可以有以下幾個(gè)途徑：

1.社區(qū)居民利益的社區(qū)化，加快基層社區(qū)職能改革，部分政府的職能下放到社區(qū)，這樣提高社區(qū)組織的自主性，加強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的依賴感此時(shí)，他們就會(huì)積極參與社區(qū)事務(wù)。村民利益如果能夠社區(qū)化，就可以提升村民對(duì)所居住社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，這種觀念和感受進(jìn)而形成一定的社區(qū)規(guī)范。

2.對(duì)社區(qū)價(jià)值規(guī)范進(jìn)行廣泛宣傳。讓居民熱愛所居住社區(qū)，了解社區(qū)事務(wù)，愿意參與社區(qū)減災(zāi)的工作中，共同推動(dòng)該項(xiàng)工作的發(fā)展。社區(qū)減災(zāi)治理需要居民間的行為促進(jìn)共同減災(zāi)工作，農(nóng)村社區(qū)地域面積小，人們依賴安穩(wěn)的生活，因規(guī)范容易獲得村民的認(rèn)同，這種擁護(hù)規(guī)范可以使得人民共同行動(dòng)，被接受，社區(qū)的集體利益能夠?qū)崿F(xiàn)。

3.在社區(qū)減災(zāi)治理中，農(nóng)村社區(qū)可以通過經(jīng)常展開防災(zāi)減災(zāi)日宣傳活動(dòng)，使村民學(xué)習(xí)減災(zāi)知識(shí)，掌握減災(zāi)技能等為目標(biāo)的社區(qū)評(píng)比宣傳活動(dòng)，以提高社區(qū)減災(zāi)意識(shí)。形成“人人參與社區(qū)減災(zāi)”的社區(qū)文化氛圍。這些減災(zāi)意識(shí)減災(zāi)文化等社區(qū)規(guī)范資本是社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和信任機(jī)制有效運(yùn)行的支撐。