推進(jìn)重慶農(nóng)村“三變”改革的建議

何新躍，齊皓天，龍文軍

1.民革重慶市九龍坡區(qū)主任委員；2.西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心

農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東改革（簡(jiǎn)稱農(nóng)村“三變”），是壯大村集體經(jīng)濟(jì)、激發(fā)“鄉(xiāng)村振興”活力的突破口。2018年4月重慶市正式啟動(dòng)農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)探索。

1 改革的基礎(chǔ)

農(nóng)村可變資源比較豐富，資源變資產(chǎn)有基礎(chǔ)。重慶市農(nóng)村擁有豐富的山水生態(tài)資源、閑置土地資源、特色農(nóng)產(chǎn)品資源、民族民俗歷史文化資源，為“三變”提供了豐富資源基礎(chǔ)。

支農(nóng)資金股權(quán)化改革先行探索，資金變股金有成效。從2014年起，重慶就開始探索試點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政資金股權(quán)化改革，試點(diǎn)范圍已全覆蓋涉農(nóng)區(qū)縣，累計(jì)量化到農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織13.9 億元。與此同時(shí)，重慶在主要涉農(nóng)區(qū)縣試點(diǎn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，通過混合經(jīng)營、資源利用、物業(yè)管理、提供服務(wù)、土地入股，試點(diǎn)村總收入已由600多萬元增加到2 200多萬元，10萬元以上的村莊達(dá)到148個(gè)。

農(nóng)村“三資”清查基本完成，農(nóng)民變股東有進(jìn)展。重慶市2015年開始農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，累計(jì)拿出4 億元對(duì)農(nóng)村“三資”進(jìn)行清查，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)和土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了量化確權(quán)，目前基本摸清了農(nóng)村集體“三資”家底，并確股到人，為“三變”奠定了工作基礎(chǔ)。

特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化格局基本形成，“三變”產(chǎn)業(yè)有支撐。重慶市已經(jīng)形成柑橘、榨菜、草食牲畜、生態(tài)漁業(yè)、中藥材、茶葉、調(diào)味品等特色產(chǎn)業(yè)鏈，培育了一批有影響力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)?！笆濉逼陂g著力構(gòu)建“371＋X”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，特色效益農(nóng)業(yè)向全產(chǎn)業(yè)鏈方向發(fā)展，為“三變”改革提供產(chǎn)業(yè)支撐。

鄉(xiāng)村旅游需求快速增長(zhǎng)，“三變”項(xiàng)目有花樣。鄉(xiāng)村旅游需求的快速增長(zhǎng)為經(jīng)濟(jì)落后但旅游資源豐富的農(nóng)村地區(qū)通過“三變”改革發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了歷史機(jī)遇?！叭儭?鄉(xiāng)村旅游，可以變出更多特色商業(yè)項(xiàng)目。

2 改革面臨的問題

村集體經(jīng)濟(jì)組織力量薄弱，誰來擔(dān)當(dāng)“三變”改革重任？重慶農(nóng)村山大人稀，“三資”分散，農(nóng)村空心化、土地細(xì)碎化，勞動(dòng)力弱質(zhì)化嚴(yán)重，最近農(nóng)村“三資”清查數(shù)據(jù)顯示，全市約70%行政村沒有經(jīng)營性收入，農(nóng)村缺乏強(qiáng)有力的村集體經(jīng)濟(jì)組織和能人來擔(dān)當(dāng)“三變”重任。

缺乏有效的資源整合平臺(tái)，誰來對(duì)“三變”項(xiàng)目進(jìn)行孵化？把分散的資源、資產(chǎn)、資金整合起來培育出特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，規(guī)劃難、投資高、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，社會(huì)資本不能承擔(dān)如此重任。從農(nóng)村“三變”改革先行地區(qū)的普遍經(jīng)驗(yàn)來看，“三變”改革中資源的整合與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目培育主要靠政府主導(dǎo)。重慶市農(nóng)村“三變”改革剛啟動(dòng)，目前還沒有相關(guān)投融資公共平臺(tái)。

落后村缺乏強(qiáng)有力的鄉(xiāng)賢能人帶動(dòng)，如何選準(zhǔn)致富產(chǎn)業(yè)？“三變”致富產(chǎn)業(yè)選擇是目前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭等難題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡是發(fā)展比較好的村，都有一個(gè)共同特征，那就是有強(qiáng)有力的鄉(xiāng)賢能人帶動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，而發(fā)展不好的村并非全因基礎(chǔ)條件差，關(guān)鍵是沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)頭人帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

區(qū)位條件差異大，如何讓偏遠(yuǎn)農(nóng)村共享“三變”收益？偏遠(yuǎn)貧困農(nóng)村雖有豐富的資源，但遠(yuǎn)離市場(chǎng)，僅依靠本地資源和市場(chǎng)，就算改革完成形式上的“三變”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來也難以壯大集體經(jīng)濟(jì)和帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富?？拷菂^(qū)的農(nóng)村具有發(fā)展產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，但土地資源尤其是建設(shè)用地相對(duì)緊缺。如何在“三變”改革中探索跨區(qū)域配置土地資源，讓偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民也能共享“三變”改革收益，這是必須探索的問題。

政策法規(guī)障礙難破除，如何保證“三變”改革合法合規(guī)？一是《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中規(guī)定，辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，社會(huì)資本企業(yè)辦理鄉(xiāng)村建設(shè)工程規(guī)劃許可證存在政策障礙。二是部分主城區(qū)村級(jí)規(guī)劃未落地，必要的設(shè)施農(nóng)用地難保障，阻礙了農(nóng)業(yè)企業(yè)投資積極性。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定沒有也無法立法予以統(tǒng)一。四是以集體資產(chǎn)量化股份入股成立新型股份合作社無統(tǒng)一登記辦法。

缺乏穩(wěn)定的工作隊(duì)伍，如何保證“三變”改革工作連續(xù)性？從基層看，因機(jī)構(gòu)改革，從事農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的基層農(nóng)經(jīng)站已全部撤銷，一大批懂政策、熟業(yè)務(wù)的農(nóng)經(jīng)人員絕大多數(shù)轉(zhuǎn)行從事其他工作，當(dāng)前從事農(nóng)經(jīng)工作新手多、人員少、更換快，農(nóng)村改革工作無固定的機(jī)構(gòu)和人員，隊(duì)伍不夠穩(wěn)定給改革試點(diǎn)工作帶來較大難度。從市級(jí)頂層看，目前“三變”改革由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)、農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組多頭領(lǐng)導(dǎo)，沒有專門推動(dòng)這項(xiàng)改革的機(jī)構(gòu)，不利于改革的有力推進(jìn)。

缺乏改革容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制，如何鼓舞基層干部“三變”改革勇氣？部分基層干部在思想上表現(xiàn)出“五怕”：一怕難?！叭儭备母锕ぷ麟y度大。二怕煩?！叭儭备母锍绦驈?fù)雜，工作量大。三怕亂。不少問題由于歷史和政策的原因，涉及面寬量大，不愿去捅“馬蜂窩”。四怕失權(quán)。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能絕大多數(shù)由村（居）委會(huì)代行，“三變”改革要求建立完善的組織治理結(jié)構(gòu)，凡涉及集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員切身利益的重大事項(xiàng)，都必須提交成員（或戶主）會(huì)議討論，基層干部會(huì)因改革后失權(quán)。五怕失利。在村（涉農(nóng)社區(qū)）中“黨的建設(shè)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展”三大板塊分置改革后，基層干部對(duì)集體經(jīng)濟(jì)收支的支配權(quán)被弱化，利益受損，推進(jìn)改革的積極性不強(qiáng)。沒有對(duì)“三變”改革的容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制，基層干部缺乏積極推動(dòng)“三變”改革的擔(dān)當(dāng)和積極性。

3 “三變”改革建議

加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，培育改革執(zhí)行主體。強(qiáng)有力的村基層組織是浙江、貴州等“三變”改革先進(jìn)地區(qū)的普遍經(jīng)驗(yàn)。人員上，既要選派具有改革擔(dān)當(dāng)精神的青年干部到村掛職，選熟悉現(xiàn)代企業(yè)制度的干部、能人駐村指導(dǎo)，還要充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢能人的帶頭積極性。資金上，既要加強(qiáng)財(cái)政對(duì)弱村的支持，又要探索通過弱村加強(qiáng)村、強(qiáng)村帶弱村推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作聯(lián)合。

搭建“三變”改革投融資平臺(tái)，培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。成立政府平臺(tái)公司對(duì)特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行前期孵化，可以采取“三變+特色農(nóng)業(yè)”“三變+鄉(xiāng)村旅游”等多種模式和土地股、自然風(fēng)光股等多種股權(quán)形式，把分散“三資”整合到平臺(tái)上來，先由政府投融資平臺(tái)公司發(fā)揮其投融資牽引作用把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好，發(fā)揮其統(tǒng)籌規(guī)劃能力把業(yè)態(tài)布局好，再引入融資企業(yè)、經(jīng)營主體或引導(dǎo)合作社，帶動(dòng)農(nóng)戶參與發(fā)展產(chǎn)業(yè)，當(dāng)市場(chǎng)主體培育成熟后平臺(tái)公司退出。

聚焦經(jīng)營主體，培育產(chǎn)業(yè)承接龍頭。政府完成產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目孵化后，最終要回歸到市場(chǎng)化運(yùn)作的道路上來。建議大力推進(jìn)“一村一社”工程，采取“壯大一批、引進(jìn)一批、新建一批”的辦法，通過“企業(yè)+村集體+合作社+農(nóng)戶”的模式，做大做強(qiáng)“三變”經(jīng)營主體。

探索“三變”資源跨區(qū)流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展。針對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)豐富土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值難實(shí)現(xiàn)的問題，一是可借鑒浙江平湖市經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)政策，政府引導(dǎo)集體物業(yè)退散進(jìn)集，通過跨村域、跨鎮(zhèn)域、跨縣域，將地理位置偏遠(yuǎn)、發(fā)展空間有限或者閑置、低效利用的土地集中到發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑼顿Y效益好的平臺(tái)或區(qū)域建高標(biāo)準(zhǔn)、高收益物業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的集約高效利用，讓經(jīng)濟(jì)薄弱村（或地區(qū)）經(jīng)濟(jì)有更大的發(fā)展空間。二是可借鑒六盤水市經(jīng)驗(yàn)，把扶貧資金集中起來量化為貧困戶的股權(quán)，在城市以村集體名義購買優(yōu)質(zhì)物業(yè)，貧困戶可得到持續(xù)收益，讓落后農(nóng)村也能享受發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)紅利。

完善配套制度規(guī)范，保障改革依法依規(guī)進(jìn)行。一是全市統(tǒng)一出臺(tái)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性意見，由區(qū)縣指定具體操作辦法。二是建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)管理電子化。三是出臺(tái)集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保辦法。四是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格登記，發(fā)放組織登記證書。

建立“三變”改革容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制，鼓舞一線干部的改革擔(dān)當(dāng)?？梢詫?duì)基層干部在“三變”改革中出現(xiàn)的錯(cuò)誤和失敗給予有條件的免責(zé)，對(duì)積極改革并作出貢獻(xiàn)的干部給予提拔和重用，有利于在農(nóng)村“三變”改革中形成上下一條心、敢于擔(dān)當(dāng)、勇于改革的良好局面。