沉寂與復(fù)興:公共行政中的公共利益理論*

陳天祥， 黃寶強(qiáng)

一、引 言

在公共行政的理論傳統(tǒng)中，對于何種行政才稱得上是良好行政以及如何確保和實(shí)現(xiàn)良好行政，一直存在著雙峰對峙的兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為保持客觀中立和堅(jiān)持效率至上是良好行政的典范，它不關(guān)心政治事務(wù)和價值問題，只負(fù)責(zé)以最為理性和有效的方式執(zhí)行法律和政策，古典公共行政理論和實(shí)證主義取向的行政學(xué)者是這種觀點(diǎn)的主要持有者。另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)持認(rèn)為良好行政必須承擔(dān)起相應(yīng)的政治責(zé)任，對一些倫理要求和規(guī)范性價值有所回應(yīng)和有所擔(dān)當(dāng)，持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主要是規(guī)范取向的研究者。這兩種觀點(diǎn)構(gòu)成了一個“沖突的連續(xù)體”①Alasdair Maclntyre. After Virtue, Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1987, p. 222.，在公共行政領(lǐng)域時而此方占據(jù)主流位置，時而彼方成為重要的修正性力量，兩種觀點(diǎn)之間的對立鮮明地體現(xiàn)在公共行政在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益中扮演何種角色的爭論上。與關(guān)于良好行政的爭論一樣，就什么是公共利益、如何實(shí)現(xiàn)公共利益以及公共行政在其中扮演著何種角色等問題，也存在著截然不同的兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共利益存在于給定的法律和政策當(dāng)中，有效地執(zhí)行這些法律和政策就意味著公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，公共行政的責(zé)任就是通過提高組織和管理技術(shù)、改進(jìn)和優(yōu)化決策程序以及理性化行政行為來最大化政策執(zhí)行效率，古典公共行政理論和實(shí)證取向的行政研究者是這一觀點(diǎn)的主要支持者。另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)持認(rèn)為，公共利益并非只是體現(xiàn)在給定法律和政策中的具體內(nèi)容，而是在具體的行政過程中得以建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)的某種東西。在這種觀點(diǎn)看來，公共行政必須將公共利益視為一種行動準(zhǔn)則或價值導(dǎo)向，以此來規(guī)范和指導(dǎo)行政行為，持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主要是規(guī)范取向的公共行政學(xué)者。

實(shí)際上，在第一種觀點(diǎn)下，公共利益因其在實(shí)踐中無益于提高行政效率、在研究上又無益于行政過程的經(jīng)驗(yàn)性描述而得不到重視，甚至“遭受著極大的中傷或者經(jīng)常被遺忘”[注]Norton Long. Conceptual Notes on The Public Interest for Public Administration and Policy Analysis, Administration & Society, 1990, Vol. 22(2), pp.170-181.。因此，當(dāng)古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)居于支配地位時，公共利益在公共行政領(lǐng)域一直處于被遮蔽的狀態(tài)，從未被充分地思考和討論過。真正使公共利益成為關(guān)注焦點(diǎn)并引發(fā)持續(xù)爭論的是夏博特的開創(chuàng)性工作。然而，在很長的一段時間里，對夏博特工作進(jìn)行的回應(yīng)大都發(fā)生在政治學(xué)領(lǐng)域，公共行政領(lǐng)域并未給予應(yīng)有關(guān)注，以致于像麥克斯懷特(O. C. McSwite)所說的那樣：“公共利益在學(xué)術(shù)和實(shí)踐領(lǐng)域完全消失了?！盵注]O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary L. Wamsley , et al. eds. Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: Sage Publications, 1996, p. 202.

進(jìn)入20世紀(jì)60年代末，美國爆發(fā)了強(qiáng)烈的反國家、反權(quán)威和貶斥官僚的熱潮，政府陷入了嚴(yán)重的合法性危機(jī)，治理能力受到強(qiáng)烈的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。首先，在現(xiàn)實(shí)層面，美國在戰(zhàn)后采取的國家干預(yù)主義最終導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)滯脹和公民生活質(zhì)量的持續(xù)下降，與之伴隨的則是種族沖突、貧富分化等社會問題的日益加劇，導(dǎo)致公眾對政府的強(qiáng)烈失望與不滿。其次，在學(xué)術(shù)層面，建立在工具理性和效率準(zhǔn)則基礎(chǔ)上的古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)對以上問題難以作出有效的回應(yīng)，其理論的有效性受到強(qiáng)烈的質(zhì)疑。正是在這種背景下，美國公共行政領(lǐng)域迎來了一場規(guī)模空前的“重建運(yùn)動”[注]關(guān)于這場重建運(yùn)動的詳細(xì)論述，參見Richard Stillman II. The Refounding Movement in American Public Administration: From “Rabid” Anti-Statism to “Mere” Anti-Statism in the 1990s, Administrative Theory & Praxis, 1995, Vol. 17(1), pp. 29-45.，其中，一些規(guī)范取向的重建者認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論所假定的以效率為核心的工具性角色已經(jīng)難以應(yīng)付日益復(fù)雜的社會治理問題了。鑒于此，他們試圖通過恢復(fù)公共利益的合法地位、發(fā)掘公共利益的規(guī)范性內(nèi)涵以及重新界定公共行政在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益中的作用，為更為積極的行政角色、更為廣泛的行政責(zé)任和更加民主開放的行政過程提供支持，以此來應(yīng)對政府面臨的合法性危機(jī)。在沉寂多年后，公共利益終于等來公共行政領(lǐng)域?qū)λ摹捌椒础?，并作為表達(dá)對積極有為的公共行政角色訴求的核心概念而得到重新闡釋、建構(gòu)和發(fā)展。本文主要考察公共利益在公共行政領(lǐng)域被遮蔽、復(fù)興和被重構(gòu)的過程，并認(rèn)為，公共利益理論的復(fù)興和重構(gòu)為一種更具政治屬性、更加開放的民主行政范式提供了強(qiáng)有力的概念和理論支撐，但這種基于規(guī)范性視角重構(gòu)的公共利益理論仍然存在著一種內(nèi)在張力，這種張力雖然有其存在的合理性，卻仍然需要被認(rèn)真對待和分析。

二、古典公共行政理論與實(shí)證主義行政科學(xué)對公共利益的遮蔽

在20世紀(jì)60年代以前，古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)相繼占據(jù)著公共行政話語的主流地位，它們對行政組織的工具理性和效率準(zhǔn)則的追求大大簡化了公共行政在治理過程中所扮演的角色及其承擔(dān)的責(zé)任。在這種背景下，公共利益得不到重視，甚至被視為行政效率的干擾因素而遭受批評，并且由于缺乏概念上的清晰性和可操作性而被實(shí)證主義取向的行政科學(xué)視為空洞無用的分析工具而邊緣化甚至被遺棄。

(一)被忽略的公共利益：古典公共行政理論的觀點(diǎn)

在美國19世紀(jì)末和20世紀(jì)初先后興起的公務(wù)員改革運(yùn)動、進(jìn)步主義運(yùn)動和科學(xué)管理運(yùn)動中產(chǎn)生并發(fā)展起來的古典公共行政理論，僅將行政視為法律和政策的執(zhí)行性活動，認(rèn)為最大化地提高執(zhí)行法律和政策的效率是公共行政的主要目的，公共行政學(xué)則應(yīng)當(dāng)是一門研究和發(fā)現(xiàn)提高行政效率的原則和方法的科學(xué)性事業(yè)。在這種工具性觀點(diǎn)和效率準(zhǔn)則的導(dǎo)向下，古典公共行政理論表達(dá)了以下三個方面的行政觀念：堅(jiān)持政治和行政二分；認(rèn)為行政是一種無異于商業(yè)管理的管理性活動；認(rèn)為行政活動可以運(yùn)用科學(xué)的方法和原則加以組織和開展[注][美]羅森布魯姆、奧利里著，張夢中等譯：《公共管理與法律》，廣州：中山大學(xué)出版社，2007年，第4—6頁。。從這三種觀點(diǎn)來看，公共利益既不在公共行政所關(guān)心的恰當(dāng)范圍之內(nèi)，也不是管理性活動的主要目的，更不是有助于提高行政效率的科學(xué)方法和原則，因此便順理成章被忽略掉了。

首先，就政治和行政二分而言，古典公共行政理論堅(jiān)持認(rèn)為行政是一種有別于政治的事務(wù)性活動，正如威爾遜(Woodrow Wilson)試圖表明的，“行政不在政治的適當(dāng)范圍之內(nèi)”[注]Woodrow Wilson. The Study of Administration, Political Science Quarterly, 1887, Vol. 2(2), pp.197-222.，它不應(yīng)關(guān)涉政治問題，而要以中立性的立場執(zhí)行政治決定，即執(zhí)行既定的法律或政策。公共利益主要通過政治性活動來確定和表達(dá)并體現(xiàn)在給定的法律或政策中，不應(yīng)由行政人員來確定。在具體的行政過程中，行政人員不應(yīng)因個人判斷或偏好而違背法律或政策的初衷，而是要忠實(shí)地執(zhí)行既定法律和政策，既定法律和政策落實(shí)的程度越大，實(shí)現(xiàn)公共利益的程度就越大。

其次，古典公共行政理論視行政為一種無異于商業(yè)管理的管理性活動，威爾遜甚至直接提出“行政的領(lǐng)域就是商業(yè)的領(lǐng)域”③Woodrow Wilson. The Study of Administration, Political Science Quarterly, 1887, Vol. 2(2), pp.197-222.的觀點(diǎn)，成為當(dāng)時改革者所信奉的普遍教條，主導(dǎo)了大量的政府改革事項(xiàng)。正如沃爾多(Dwight Waldo)所述，對商業(yè)的意識形態(tài)、組織形式和管理技術(shù)的接受和采納，“因?yàn)闅v史環(huán)境而變得不可避免，也因?yàn)閷Α省募逼刃枨蠖兊昧钊藵M意”[注][美]德懷特·沃爾多著，顏昌武譯：《行政國家》，北京：中央編譯出版社，2017年，第51頁注釋②。，當(dāng)時美國正處于商業(yè)繁榮的時代，人們普遍認(rèn)為，只要政府按照商業(yè)模式組織和運(yùn)轉(zhuǎn)，就能取得商業(yè)領(lǐng)域所取得的那種效率和成就。在商業(yè)模式占主導(dǎo)地位的情況下，諸如經(jīng)濟(jì)、效率和生產(chǎn)力等術(shù)語廣泛彌漫于當(dāng)時的行政思想和改革運(yùn)動中，而像公共利益、社會公平和個人權(quán)利等價值性概念則在理論和實(shí)踐中被忽略了。

最后，古典公共行政理論將科學(xué)方法和原則應(yīng)用于行政事務(wù)的訴求意味著對建立一門行政科學(xué)的迫切需要。威爾遜提出了建立行政科學(xué)的最早倡議，主張“行政科學(xué)”的主要任務(wù)是“把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原則之上”⑤Woodrow Wilson. The Study of Administration, Political Science Quarterly, 1887, Vol. 2(2), pp.197-222.，而使用這些方法和原則的主要目的是提高行政效率，正如古利克(Luther Gulick)所說：“在行政科學(xué)中，效率就是基本的‘善’，……是行政價值尺度上的第一公理。”[注]Luther Gulick. Science Values and Public Administration, In Luther Gulick and L.Urwick eds. Papers on the Science of Administration, London and New York: Routledge, 2003, p. 201.當(dāng)然，古利克同時也指出，對效率的強(qiáng)調(diào)會使行政與政治價值尺度的某些要素——公共利益自然也包含在這些要素當(dāng)中——明顯相沖突，因此，古利克妥協(xié)道，“我們最終不得不根據(jù)政治和社會秩序的價值尺度來緩和純粹的效率概念”[注]Luther Gulick. Science Values and Public Administration, In Luther Gulick and L.Urwick eds. Papers on the Science of Administration, London and New York: Routledge, 2003, p. 201.。但古利克的妥協(xié)在古典行政理論中并沒有體現(xiàn)出來，尤其是在科學(xué)管理運(yùn)動的影響下，對組織和管理的“穩(wěn)定原則”的追求以及對效率的強(qiáng)調(diào)得到進(jìn)一步強(qiáng)化，包括公共利益在內(nèi)的一些價值要素被進(jìn)一步從行政研究中剔除了。

(二)被遺棄的公共利益：實(shí)證主義行政科學(xué)的觀點(diǎn)

與古典公共行政理論一樣，以西蒙(Herbert Simon)為代表的實(shí)證主義行政研究者也致力于提高行政效率并將公共行政發(fā)展成一門事實(shí)上的行政科學(xué)。但是，實(shí)證主義取向的行政科學(xué)在以下三個方面不同于古典公共行政理論的訴求：聚焦于對公共行政的組織學(xué)考察、將行政活動視為具體的決策行為并致力于建構(gòu)行政決策的理性模型、對實(shí)證主義尤其是邏輯實(shí)證主義方法論的強(qiáng)調(diào)。雖然西蒙等實(shí)證取向的行政學(xué)者批評了古典公共行政理論的政治行政二分觀點(diǎn)及其管理原則的“諺語”性質(zhì)，但與古典行政理論相比，他們在對公共行政的角色設(shè)定、公共行政人員的行為要求和對行政知識的界定上所表現(xiàn)出的工具性、理性化和科學(xué)性傾向有過之而無不及。因此，實(shí)證主義行政科學(xué)對公共利益的厭惡也絲毫不弱于古典公共行政理論。

首先，西蒙特別強(qiáng)調(diào)公共行政的組織特征與功能，作為組織的公共行政，其主要功能是通過運(yùn)用一定的決策程序和管理技術(shù)，以最有效率的方式完成既定目標(biāo)。因此，西蒙認(rèn)為，和“是否誠實(shí)”一樣，“是否有效率”也是衡量組織行為好壞與否的主要標(biāo)準(zhǔn)[注]Clerance Ridley and Herbert Simon. The Criterion of Efficiency, The Annals of the American Academy of Political and Social Science,1938, Vol. 199, pp. 20-25.。西蒙的效率準(zhǔn)則是指“用最小化的努力取得最大化的政策目標(biāo)”或“在給定可用資源的條件下，選擇能產(chǎn)生最大收益的備選方案”[注]參見Herbert Simon, Donald Smithburg and Victor Thompson. Public Administration, New Brunswick and London: Transaction Publishers, 1991, p.12；[美]赫伯特·西蒙著，詹正茂譯：《管理行為》(原書第4版)，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004年，第237頁。。這種效率準(zhǔn)則是針對完成給定的政策目標(biāo)而言的，“它并不關(guān)心給定政策要達(dá)到什么樣的目的，更不會關(guān)心給定政策中所體現(xiàn)的價值問題”[注][美]西蒙：《管理行為》(原書第4版)，第10,27—43,333頁。。在西蒙看來，行政組織及人員不應(yīng)遵從諸如公正、平等和自由等規(guī)范性價值，而只需關(guān)心如何達(dá)成既定的組織目標(biāo)。在這樣一種觀點(diǎn)下，公共利益顯然不是行政組織所考慮的問題，它只是隱含在給定的具體政策當(dāng)中，而這些政策是否包含關(guān)于公共利益的考量，那是政治系統(tǒng)中的立法者或政治家所考慮的問題，由此，公共利益在行政的組織行為中被清除掉了。

其次，西蒙將行政行為視為由行政人員在其自身的有限理性范圍內(nèi)進(jìn)行的滿意決策行為。誠如馬沙爾和喬杜里(Gary Marshall and Enamul Choudhury)所指出的，西蒙的這種有限理性和滿意決策可能會導(dǎo)致行政人員不加批判地借助于工具技術(shù)來提高其信息搜集和處理能力，而行政決策過程中的公共參與和通過公共參與來澄清公共利益都變得沒有必要了[注]Gary Marshall and Enamul Choudhury. Public Administration and the Public Interest: Re-Presenting a Lost Concept, American Behavioral Scientist, 1997, Vol. 41(1), pp.119-131.。在這種決策的理性模型中，行政人員需要的是一些清晰明確且合乎邏輯的決策程序或行為準(zhǔn)則，而不是諸如“命令統(tǒng)一”、“控制幅度”等充滿矛盾的行政諺語，西蒙認(rèn)為這些行政諺語只不過是一些藝術(shù)術(shù)語，對于決策行為和研究活動沒有多大的用處⑤[美]西蒙：《管理行為》(原書第4版)，第10,27—43,333頁。。很明顯，公共利益就像這些行政諺語一樣，并不是一個能夠?yàn)樾姓袨樘峁┟鞔_的操作化準(zhǔn)則的術(shù)語，它甚至比行政諺語更糟糕，反映的只是個人的觀點(diǎn)和偏好?？傊?，在西蒙的決策模型中并沒有公共利益的恰當(dāng)位置，它既不會吸引行政人員的注意力，更不能對其決策行為提供有用的指導(dǎo)。

最后，以西蒙為代表的實(shí)證主義者致力于將公共行政建設(shè)成為以追求科學(xué)性知識為目的的行政科學(xué)，而只有以事實(shí)為基礎(chǔ)、經(jīng)過嚴(yán)格的邏輯推理和經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證的知識才稱得上是科學(xué)知識。因此，實(shí)證主義者首先要求對事實(shí)與價值作出區(qū)分，而行政科學(xué)“和任何科學(xué)一樣，只關(guān)心事實(shí)性的論述。……但凡出現(xiàn)道德論述，我們總是能將其分解為事實(shí)和倫理兩個部分，而只有前者才與科學(xué)有關(guān)”⑥[美]西蒙：《管理行為》(原書第4版)，第10,27—43,333頁。。其次，行政科學(xué)需要一套能夠?qū)?jīng)驗(yàn)事實(shí)進(jìn)行精確描述的概念工具，并且“為了能夠科學(xué)地應(yīng)用這些概念，它們必須具有可操作性”[注]Herbert Simon. The Proverbs of Administration, Public Administration Review, 1946, Vol. 6(1), pp. 53-67.。正如索洛夫(Frank Sorauf)所說，行政科學(xué)應(yīng)開發(fā)“用于討論政治政策的道德性和明智性的知識工具，而不是模糊的道德化與合理化”[注]Frank Sorauf. The Conceptual Muddle, In Carl Friedrich ed. The Public Interest, New York: Aetherton, 1962, pp. 183-190.。公共利益作為一個具有價值承載的術(shù)語，既不能清晰地描述經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，又不能被操作化，也不能幫助我們建構(gòu)事實(shí)性命題并對其進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證。就此而言，公共利益對發(fā)展公共行政的科學(xué)性知識毫無用處，因此被視為無用的分析工具而遭到了遺棄。

(三)被批判的公共利益：夏博特的分析性審查

實(shí)際上，在傳統(tǒng)時期，仍然有一些政治學(xué)家和公共行政的“傳統(tǒng)主義者”[注]關(guān)于公共行政的“傳統(tǒng)主義者”，參見Orion White and Cynthia Mcswain. The Phoenix Project: Raising a New Image of Public Administration from the Ashes of the Past, Administration & Society, 1990, Vol. 22(1), pp. 3-38.并沒有放棄對公共利益的重視和考察[注]參見Pendleton Herring. Public Administration and the Public Interest, New York: McGraw-Hill, 1936; Merle Fainsod. Some Reflections on the Nature of the Regulatory Process, In Carl Friedrich, et al. eds, Public Policy, Cambridge, Ma: Harvard University Press, 1940, pp. 297-323; Paul Appleby. Morality and Administration in Democratic Government, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1952; Emmette Redford. The Protection of the Public Interest with Special Reference to Administrative Regulation, The American Political Science Review, 1954, Vol. 48(4), pp. 1103-1113.，但古典的和實(shí)證取向的行政研究者并沒有認(rèn)真對待這些學(xué)者的工作，真正對這些學(xué)者的工作進(jìn)行分析性審查的，是夏博特(Glendon Schubert)的開創(chuàng)性工作。夏博特從行政決策制定的角度出發(fā)，根據(jù)學(xué)者們對公共利益與行政行為之間關(guān)系的不同假定將既有觀點(diǎn)分為三個不同的類型，它們分別是行政理性主義者、行政柏拉圖主義者和行政現(xiàn)實(shí)主義者，然后對這三個類型的觀點(diǎn)進(jìn)行了分析、比較與批判。

首先是行政理性主義者。在夏博特看來，行政理性主義者是一群實(shí)證主義者，其主要代表就是古利克和西蒙。夏博特指出，行政理性主義者將公共利益視為由政黨和立法者根據(jù)公共意志轉(zhuǎn)化而來的、體現(xiàn)在具體政策目標(biāo)中的某種東西，行政人員的任務(wù)不是界定公共利益的具體內(nèi)涵，而是用專業(yè)的技術(shù)知識和方法有效地完成既定政策。在夏博特看來，行政理性主義者所建立的模型“是一個香腸機(jī)，從一端倒入公共意志，從另一端就會生產(chǎn)出一段段整齊的、包裹在各自腸衣中的公共利益”[注]Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.。夏博特就此批評道，西蒙在這一模型中所假定的“行政人”角色實(shí)際上變成了“機(jī)器人”，他們在決策中的自由裁量權(quán)“被最小化甚至直接取消了，責(zé)任存在于不受意識支配的行為當(dāng)中，科學(xué)則是天外救星”[注]Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.。總之，行政理性主義者在決策過程中并不關(guān)心公共利益，他們把它視為一個內(nèi)在于給定政策中的東西，隨著政策的完成，公共利益會自動實(shí)現(xiàn)。對此，夏博特不無諷刺地評論道：“據(jù)說，即便莎士比亞式故事情節(jié)的展現(xiàn)也需要有傻子的介入，而理性主義者所假定的行政理想則是自動實(shí)現(xiàn)的?！盵注]Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.

其次是行政柏拉圖主義者或行政理想主義者。行政柏拉圖主義者認(rèn)為公共利益存在于行政人員的良心當(dāng)中，其本質(zhì)是“由公共官員通過超越感官的心理行為”[注]Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.構(gòu)造出來的。在行政柏拉圖主義者那里，公共利益實(shí)際上變成了“精英們所認(rèn)為的對公眾有利的東西”[注]Glendon Schubert. The Public Interest: A Critique of the Theory of the Political Concept, Glencoe, IL: Free Press, 1960, p. 201, 201.，行政人員認(rèn)為公共利益是什么，公共利益就是什么。因此，和行政理性主義者相反，行政柏拉圖主義者反對行政人員過于消極中立的技術(shù)性角色，主張將其置于政策制定過程的核心位置，賦予他們在表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益中最大化的自主性和自由裁量權(quán)。在如何界定和實(shí)現(xiàn)公共利益方面，夏博特將行政柏拉圖主義者分成了兩派。第一派是整合主義者(integration theorists)或行政工程師(administrative engineers)，主張通過整合政治與行政的途徑來實(shí)現(xiàn)公共利益，在其中，行政人員被擬人化為良好管理者的形象，扮演著政治性和行政性的雙重角色，他們被教導(dǎo)不僅“要聰明”(clever)、“要明智”(wise)并且“要良善”(good)[注]Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.。第二個派別是基爾特理想主義者(guild idealism)，認(rèn)為公共利益的實(shí)現(xiàn)需要一個“在政治上自主并保持價值中立的文官隊(duì)伍”[注]Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.，即行政人員承擔(dān)的應(yīng)是一種有別于政治責(zé)任的技術(shù)責(zé)任或?qū)I(yè)責(zé)任，在專業(yè)上或技術(shù)上負(fù)責(zé)就是對公共利益負(fù)責(zé)。盡管兩種派別的觀點(diǎn)有所不同，但他們都強(qiáng)調(diào)公共利益的實(shí)現(xiàn)需要一個積極主動、有能力并且具有高度自主性的行政官員隊(duì)伍，因此，夏博特認(rèn)為，不論是哪一個派別，他們的公共利益觀點(diǎn)及其對行政人員角色的假定根本上都與治理的民主理論相對立[注]Glendon Schubert. The Public Interest: A Critique of the Theory of the Political Concept, Glencoe, IL: Free Press, 1960, p. 201, 201.。

最后是行政現(xiàn)實(shí)主義者。行政現(xiàn)實(shí)主義者將公共利益視為政治過程中各種力量相互作用的結(jié)果，行政人員只不過是其中的力量之一，以一個行動者的身份承擔(dān)著不同的角色。夏博特根據(jù)現(xiàn)實(shí)主義者對這些角色的不同假定，將他們分為三個類型，分別是本特利主義者(bentlians)、心理現(xiàn)實(shí)主義者(psychological realists)、過程理論家(process theorists)。本特利主義者認(rèn)為公共利益是利益集團(tuán)相互競爭的結(jié)果，行政人員在其中發(fā)揮著催化劑的作用，他們不僅要在各種沖突性力量之間進(jìn)行協(xié)調(diào)并最終達(dá)成某種均衡，而且有時還要直接在各種沖突性利益之間進(jìn)行選擇，于是，他們變成了“諸神(各利益團(tuán)體)爭奪的棋子”[注]Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.。心理現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為公共利益是由具有自我意識的行政人員確定并提供的，政治過程中各種力量之間的競爭發(fā)生在行政人員的內(nèi)心世界，他們要在內(nèi)在于他們頭腦中的一系列價值之間進(jìn)行權(quán)衡和選擇。在這一過程中，行政人員不僅受自身的價值觀或信仰的影響，而且還受到其他外部環(huán)境壓力的影響，但不論如何，行政人員的自我意識或主觀性發(fā)揮著更為重要的作用②Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.。過程理論家同樣將公共利益視為各種競爭性力量之間相互作用的結(jié)果，但這一相互作用的過程就發(fā)生在行政機(jī)構(gòu)，“機(jī)構(gòu)自身就是戰(zhàn)場”，行政人員扮演的是“命運(yùn)戰(zhàn)士”(soldier of fortune)的角色，即確保所有的參賽者都有公平進(jìn)入這一“戰(zhàn)場”的機(jī)會，而戰(zhàn)爭的結(jié)果自然會表明公共利益是什么③Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.。也就說，對于過程理論家而言，行政人員既不在各種沖突性利益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和選擇，也不按照自身的價值體系界定公共利益，他們僅僅是互動或競爭過程的維持者，而公共利益就是這一過程本身的最終產(chǎn)物。

實(shí)際上，夏博特是帶著對理論有效性的訴求來分析和審查既有公共利益觀點(diǎn)的，希望從這些觀點(diǎn)中尋找到一些能夠就公共利益與行政行為之間的關(guān)系作出某種具體假定，并且這些假定能夠用經(jīng)驗(yàn)證據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證的理論。但是，夏博特的分析結(jié)果表明，現(xiàn)有對公共利益的研究并沒有形成一種內(nèi)在一致且有效的理論。最終，夏博特不無遺憾地總結(jié)道，在現(xiàn)有的公共利益文獻(xiàn)中，“并不存在一個名副其實(shí)的公共利益理論，……它可能只不過是一個給某些時候的特定妥協(xié)任意貼上的一個標(biāo)簽。無論如何，公共利益既沒有增加，也沒有減少當(dāng)前可用于分析政治行為的理論與方法”[注]Glendon Schubert. The Public Interest: A Critique of the Theory of the Political Concept, 1960, p. 223.。夏博特對公共利益理論有效性的訴求與西蒙等實(shí)證主義者的要求本質(zhì)上是一致的，正如薩里斯伯雷(Robert Salisbury)所評論的，也許夏博特對傳統(tǒng)公共利益理論(尤其是行政柏拉圖主主義者)有效性的評價標(biāo)準(zhǔn)并不恰當(dāng)，因?yàn)樗麄兊姆治龆嗌俣紟в幸?guī)范性的目的，都試圖尋找和確定行政人員在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益過程中的實(shí)質(zhì)性規(guī)范或準(zhǔn)則，雖然這些規(guī)范和準(zhǔn)則并不能提高他們所提議的決策過程的清晰性，但是尋求對這些決策過程的實(shí)證檢驗(yàn)似乎就有些離題了[注]Robert Salisbury. The Public Interest: A Critique of the Theory of a Political Concept by Glendon Schubert, The American Political Science Review, 1961, Vol. 55(2), pp. 387-388.。夏博特對行政現(xiàn)實(shí)主義者尤其是過程理論家的態(tài)度最能體現(xiàn)薩里斯伯雷的評論，他雖然對三個類型都進(jìn)行了批判，但明顯體現(xiàn)出對行政現(xiàn)實(shí)主義者中的過程理論家的偏愛[注]馬駿、葉娟麗著：《西方公共行政學(xué)理論前沿》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2004年，第125頁。。夏博特偏愛過程理論家的原因是因?yàn)槟軌驅(qū)^程理論家所假定的公共利益與行政行為之間的關(guān)系進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，也就是說可驗(yàn)證性成為了某種行政行為或角色被接受的原因，這未免顯得有些本末倒置了。而且，過程理論家對行政機(jī)構(gòu)及其人員行為和角色的假定并不比行政理性主義者的“機(jī)器人”更積極，最多也不過是正當(dāng)過程的維持者而已。

總之，夏博特的分析性審查雖然向我們展示出傳統(tǒng)公共利益理念的三個基本類型，讓我們能夠看清在這三個類型中公共利益為行政人員所提供的不同身份角色。但他對公共利益理論的有效性要求和古典公共行政理論以及西蒙的實(shí)證主義行政科學(xué)一樣，都嚴(yán)重限制了我們關(guān)于公共利益的政治屬性和倫理維度的思考，消除了公共利益作為一種政治象征和價值載體對政治過程和行政行為所具有的規(guī)范性引導(dǎo)作用。同時，對公共利益理論之經(jīng)驗(yàn)有效性的要求大大簡化了公共行政及其人員在真實(shí)的治理過程中所扮演的角色及其責(zé)任，限制了自主性和主動性的發(fā)揮。公共利益在古典公共行政理論、實(shí)證主義行政科學(xué)和夏博特批判的先后打擊下，在公共行政領(lǐng)域陷入了長期的沉寂，但隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化所導(dǎo)致的政府信任危機(jī)以及由此產(chǎn)生的公共行政“重建運(yùn)動”，公共利益重新被一些規(guī)范取向的重建者所發(fā)掘和重構(gòu)，并成為他們表達(dá)對公共行政核心訴求的一個重要概念而得到熱烈討論。

三、公共利益理論的復(fù)興：基于規(guī)范性視角的思考與重構(gòu)

實(shí)際上，實(shí)證主義行政科學(xué)和夏博特的公共利益理念很快引起了部分學(xué)者的回應(yīng)，在他們看來，與其將公共利益視為一個等待被實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)，倒不如將其視為一個象征性或價值性的術(shù)語，去發(fā)掘它對具體的政治過程和官員行為所具有的功能性作用[注]參見Frank Sorauf. The Public Interest Reconsidered, The Journal of Politics, 1957, Vol. 19(4), pp. 616-639; Howard Smith. Democracy and the Public Interest, Athens Ga: University of Georgia, 1960; Anthony Downs. The Public Interest: Its Meaning In A Democracy, Social Research, Vol. 29(1), 1962; Stephen Bailey, The Public Interest: Some Operational Dilemmas, In Carl Friedrich ed. The Public Interest, New York: Aetherton, 1962, pp. 98-106; Richard Flathman. The Public Interest: An Essay Concerning the Normative Discourse of Politics, New York: Wiley, 1966.。但是，公共行政領(lǐng)域的回應(yīng)卻顯得有些遲滯，其實(shí)這并不難理解，早期的回應(yīng)者大都將公共利益放在民主的政治過程當(dāng)中加以考察，強(qiáng)調(diào)公共利益的政治功能，即其對民主制度下的政治運(yùn)行所具有的調(diào)節(jié)功能和催化效應(yīng)。但對公共行政而言，正如斯皮策(Michael Spicer)所說，自從成為一個具有自我意識的研究領(lǐng)域開始，就始終存在著一種反政治(anti-politics)的傾向[注]Michael Spicer. In Defense of Politics in Public Administration: A Value Pluralist Perspective. Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 2000, p. 2.。公共行政一直被要求從政治中分離出來，作為以專業(yè)知識見長的工具，負(fù)責(zé)客觀中立地執(zhí)行既定的法律或政策，行政人員即便沒有被視為理性主義者所假定的“機(jī)器人”，也并沒有被賦予相應(yīng)的政治功能和道德責(zé)任。公共行政中的這種反政治傾向嚴(yán)重阻礙了學(xué)者們對公共利益政治和倫理維度的思考，因此，要想改變公共利益在公共行政領(lǐng)域的困境，不僅需要重新發(fā)掘公共利益的規(guī)范性內(nèi)涵，更要走出工具理性和效率準(zhǔn)則的狹隘視域，將政治重新帶入到行政中來，承認(rèn)和恢復(fù)公共行政在治理過程中所扮演的合法角色，賦予行政人員以重要的政治使命和道德責(zé)任。美國20世紀(jì)60年代末期的經(jīng)濟(jì)社會背景和學(xué)術(shù)困境正好為這一“政治的回歸”提供了契機(jī)，在本文引言所述的重建運(yùn)動中，黑堡學(xué)派是思考和發(fā)掘公共利益的規(guī)范性內(nèi)涵并試圖建構(gòu)積極的行政角色的最為突出和最具代表性的努力。因此，我們的論述將主要以黑堡學(xué)派對公共利益的規(guī)范性思考與重構(gòu)為主。

正如前文所述，黑堡學(xué)派對公共利益的考察是建立在重新界定公共行政角色基礎(chǔ)上的，它將公共行政視為國家統(tǒng)治的核心[注]楊炳霖：《“黑堡宣言” 于今日中國之意義———對建設(shè)公共行政規(guī)范理論的啟示》，《公共行政評論》2012年第6期，第130頁。，特別強(qiáng)調(diào)公共行政的政治屬性和倫理責(zé)任，重申了其在政治系統(tǒng)和治理體系中的合法角色，并將其目的指向了公共利益。黑堡學(xué)派認(rèn)為對于追求公共利益而言，公共行政要比政治政黨、利益集團(tuán)和大眾媒體等社會中的其他要素提供了更多的制度化的努力[注]Gary Wamseley, Charles Goodsell, John Rohr, Camila Stivers, O. C. White and James Wolf. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds. Refounding Public Administration, Newbury Park: Sage Publications, 1990, p. 41, 36.。可以說，黑堡學(xué)派所設(shè)定的公共行政角色既沒有行政柏拉圖主義者那么任意和精英化，也沒有行政理性主義者那么消極和中立化，它所承擔(dān)的是一種制度化的功能與角色。

(一)作為治理的公共行政與作為治理目的的公共利益

與古典公共行政理論、實(shí)證主義行政科學(xué)和夏博特不同，黑堡學(xué)派拒絕將公共行政僅僅視為執(zhí)行政策或維持正當(dāng)過程的中立性工具，而是將其視為現(xiàn)代政府的核心，是“治理和政治都無法擺脫的一部分”⑤Gary Wamseley, Charles Goodsell, John Rohr, Camila Stivers, O. C. White and James Wolf. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds. Refounding Public Administration, Newbury Park: Sage Publications, 1990, p. 41, 36.。因此，公共行政不能只聚焦于治理的工具或手段本身，還必須關(guān)注治理的一種超越性目的或價值承諾，簡言之，就是要關(guān)注公共利益[注]Gary Wamseley, et al., “Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue,” In Gary Wamseley, et al. eds, p.49.。在追求公共利益的過程中，黑堡學(xué)派認(rèn)為行政人員所扮演的絕不是西蒙所說的“行政人”或夏博特所偏好的“命運(yùn)戰(zhàn)士”，而更像是亨利(Pendleton Herring)所說的“政治家的行政相對人”[注]轉(zhuǎn)引自Glendon Schubert. “The Public Interest” In Administrative Decision-Making: Theorem, Theosophy, or Theory?, The American Political Science Review, 1957, Vol. 51(2), pp. 346-368.。作為政治家的行政相對人，他們不僅承擔(dān)著有效執(zhí)行政策的責(zé)任，還必須在憲政秩序中發(fā)揮平衡輪(balance wheel)的作用，以憲法價值和公共利益為準(zhǔn)則，在三個權(quán)力分支以及眾多利益群體之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和抉擇，以避免政治運(yùn)行陷入僵局。因此行政人員除了專業(yè)上的優(yōu)勢之外，還必須具備某些政治才能和道德品質(zhì)，與此相應(yīng)地，應(yīng)該賦予他們更大的自主性和更多自由裁量權(quán)，以便在具體的行政過程中更好地促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

此外，黑堡學(xué)派還以積極公民權(quán)(active citizenship)為核心在行政人員和公民之間建立起了一種全新的合作與伙伴關(guān)系[注]參見Camila Stivers. Active Citizenship and Public Administration, In Gary Wamseley, et al. eds, pp. 246-273; Camila Stivers. Refusing to Get It Right: Citizenship, Difference, and the Refounding Project, In Gary Wamseley and James Wolf, eds. Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Thousand Oaks: Sage Publications, 1996, pp. 260-278.。行政人員不再只是價值無涉的政策執(zhí)行者、“地動儀式”的公民需求回應(yīng)者或理性中立的“倫理仲裁者”,而是要同時扮演“分析師”、“教育者”和“促進(jìn)者”的角色[注]關(guān)于“地動儀式”的公民需求回應(yīng)者，參見Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p.48; 關(guān)于理性中立的“倫理仲裁者”，參見O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration,and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 206, 218; 關(guān)于“分析師”、“教育者”和“促進(jìn)者”的論述，參見Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p. 48; Thomas Barth. Administering in the Public Interest: The Facilitative Role for Public Administrators, In Gary Wamseley, et al. eds, p. 174.。作為分析師，行政人員要利用自身的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗(yàn)，通過批判性地利用其它學(xué)科知識分析和思考治理實(shí)踐中的重要問題；作為教育者，行政人員要幫助公民熟悉和理解治理所面臨的復(fù)雜問題及其挑戰(zhàn)，教會他們學(xué)會權(quán)衡和取舍；作為促進(jìn)者，行政人員必須擴(kuò)展治理過程中直接且真實(shí)的公民參與，重塑公民參與治理的過程，通過改善和提高公民之間以及公民與政府之間對話和互動的性質(zhì)與質(zhì)量，再造公民與政治之間的關(guān)系。在這種關(guān)系下，公民不再僅僅是服務(wù)的接受者或顧客，而是治理的參與者和自我需求的實(shí)現(xiàn)者，公共利益的內(nèi)涵也不再由立法者、政治家或行政人員單獨(dú)確定，而是在行政人員的組織和促進(jìn)下，在公民參與和對話的過程中所達(dá)成的某種東西。因此，在黑堡學(xué)派那里，公共利益既是公共行政的主要目的，也是指導(dǎo)行政行為的規(guī)范性基礎(chǔ)，同時還是行政人員與公民新型伙伴關(guān)系的紐帶。顯然，對公共利益的具體性、清晰性和經(jīng)驗(yàn)有效性的要求并不能滿足這種積極行政角色和民主化行政過程的要求，黑堡學(xué)派需要從規(guī)范性視角重構(gòu)我們對公共利益的理解。

和公共行政的傳統(tǒng)主義者以及夏博特批判的早期回應(yīng)者一樣，黑堡學(xué)派反對社會科學(xué)家長久以來將公共利益視為沒有意義的概念或“傲慢專制的工具”的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)公共利益對于行政人員的行為所具有的日常的、常識性的和實(shí)踐性的意義[注]Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p. 40.。黑堡學(xué)派認(rèn)為界定公共利益具體內(nèi)容的嘗試不僅是困難的，甚至具有某種危害性，因?yàn)楣怖娅@得合法性的關(guān)鍵不在于其客觀性或確定性，而在于與其具有利害關(guān)系的所有相關(guān)者是否都有機(jī)會共同參與對它的定義，而對確定性內(nèi)容的追求顯然是由政策制定者或?qū)＜掖_定的，公民的任何參與性活動必然會受到限制。因此黑堡學(xué)派主張對公共利益的考察應(yīng)轉(zhuǎn)向一種理想和過程(an ideal and process)的視角[注]② Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p. 40, 40.。在這種理想和過程的視角下，公共利益被指向了一系列思維習(xí)慣的集合，這些集合包括：

嘗試處理一個問題的多個層面，而不是只考慮選定的幾個層面；尋求在審慎考慮中包含長遠(yuǎn)視野，平衡過于關(guān)注短期結(jié)果的自然傾向；考慮受眾個體和群體競爭性的要求與需求而不是偏持某一個立場；具備更多的知識等。②

在這種理想和過程視角的基礎(chǔ)上，黑堡學(xué)派的主要成員古德塞爾(Charles Goodsell)和麥克斯懷特分別發(fā)展出了作為政治象征的公共利益和作為對話過程的公共利益兩種不同的觀點(diǎn)。

(二)作為政治象征的公共利益

古德塞爾對公共利益的考察承接了亨利的思想，即將公共行政視為一個合法的、具有平衡作用的、憲法化的治理制度，并將公共利益視為這一制度實(shí)踐的規(guī)范性基礎(chǔ)[注]Charles Goodsell, Public Administration and the Public Interest, In Gary Wamseley, et al. eds, p. 96, 103-111.。但與亨利不同的是，古德塞爾并不認(rèn)為公共利益的概念是通過識別某些特定團(tuán)體的利益而被給予實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的,也不認(rèn)為公共利益只能通過促進(jìn)某些特殊利益才能實(shí)現(xiàn)，他將公共利益視為一種政治象征或制度力量，并且認(rèn)為行政人員是公共利益的主要制度體現(xiàn)者和支持者。

根據(jù)庫珀和埃爾德(Roger Cobb and Charles Elder)對政治象征的界定與劃分[注]Roger Cobb and Charles Elder. The Political Uses of Symbolism, American Politics Quarterly, 1973, Vol. 1(3), pp. 306-338.，古德塞爾認(rèn)為公共利益這一概念應(yīng)屬于“體制”(polity)層面的政治象征，即和法定程序一樣，公共利益指定了一種公認(rèn)的治理規(guī)則，并延續(xù)或灌輸著一種特定的價值。在此基礎(chǔ)上，古德塞爾總結(jié)了作為政治象征的公共利益在六個方面的構(gòu)成性規(guī)則或價值，并且指明了行政及其人員在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)這六個規(guī)則或價值上的優(yōu)勢⑤Charles Goodsell, Public Administration and the Public Interest, In Gary Wamseley, et al. eds, p. 96, 103-111.：

其一，在合法性—道德性方面，對公共利益的追求要求公共官員必須遵守憲法和法律，并且其行為要恪守正直和誠信等基本道德戒律。公共行政可以通過自身的職業(yè)化、對責(zé)任的要求、獲得和行使立法性授權(quán)以及告發(fā)政黨對權(quán)力的濫用等方式來促進(jìn)政府中的合法性和道德性事業(yè)。其二，在政治回應(yīng)性方面，公共利益要求政府的行為和施政目標(biāo)要與公民或相關(guān)群體的期望相一致。由于公共行政人員自身的來源及構(gòu)成，他們個人的政治觀點(diǎn)和價值偏好可能要比國會議員、法官和民選政治家更接近公眾，他們的政治回應(yīng)性可能更為真實(shí)、具體且更具代表性。其三，就政治共識而言，公共利益的模糊性為不同的個體或群體擱置差異并達(dá)成共識提供了可能，而作為國家或政府行為的一部分，并且由于其行為所具有的公共性和普遍性，公共行政在表達(dá)和凝聚政治共識上具有更大的優(yōu)勢，它能夠激發(fā)公民的一種共同體認(rèn)知，進(jìn)而促使他們?nèi)ニ伎技w性或公共性的利益，而不是只關(guān)心自己的利益。其四，就關(guān)注邏輯而言，既然公共利益涉及到一系列社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么，那些制定和落實(shí)這些社會目標(biāo)的人有責(zé)任就社會目標(biāo)的正當(dāng)性、為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而制定的公共政策的有效性以及這些政策自身的合理性和連貫性作出解釋。公共行政可以通過運(yùn)用政策分析的方法，或像法院用抗辯程序制度化原告和被告之間的爭論那樣制度化競爭性利益之間關(guān)于社會目標(biāo)的爭論、提煉和達(dá)成，借此追求社會目標(biāo)和公共政策的邏輯性。其五，就對效果的關(guān)注而言，關(guān)注公共利益意味著必須考慮政策效果的廣泛性和長遠(yuǎn)性，而不只是著眼于對少數(shù)人的影響或短期的利益。與政府的其他機(jī)構(gòu)相比，公共行政具有無與倫比的專業(yè)性、知識、信息和經(jīng)驗(yàn)，這使得它比任何其他機(jī)構(gòu)都能更好考察公共政策效果的廣泛性和長遠(yuǎn)性。最后，在議程意識方面，追求公共利益意味著要不斷尋找和發(fā)掘那些未被表達(dá)出來的利益以及那些不涉及個人利益但對整個社會而言十分重要的問題和需求。由于行政人員的管轄權(quán)依賴于政府功能的持續(xù)性，他們要比政治家更傾向于不斷地尋找社會中存在的問題并以公共利益的名義尋找資源以解決這些問題，其結(jié)果就是一種尋找并回應(yīng)那些未被代表的需求和未被解決的問題的制度得以產(chǎn)生。

古德塞爾所提出的公共利益的六個構(gòu)成性規(guī)則或價值凸顯了行政人員一種強(qiáng)烈的政治屬性和功能，有力回?fù)袅斯诺涔残姓碚摵蛯?shí)證取向的行政學(xué)者所提出的公共行政及其人員作為中立性工具或只為自己代言的政治行動者的假定。同時，古德塞爾還指出了公共利益的價值可以將我們的注意力轉(zhuǎn)向政府政策的公共對話過程，引導(dǎo)我們更好地將這些價值嵌入到行政過程中去。但在古德塞爾那里，公共行政及其人員始終居于這一行政過程的核心位置，多少有些麥克斯懷特所說的“理性仲裁者”的性質(zhì)，在其中，我們既看不到實(shí)質(zhì)性的公共對話，更找不到投身于對話與互動中的公民，古德塞爾的公共利益模型仍然沒有給公民留下多少參與的空間。同樣作為黑堡學(xué)派成員的麥克斯懷特則試圖從后現(xiàn)代主義視角為公共利益建構(gòu)一種對話—過程理論，在這一視角中，我們才真正看到質(zhì)性的公民參與和對話的可能性。

(三)作為對話過程的公共利益

麥克斯懷特同樣將公共利益視為公共行政領(lǐng)域中的主要象征，認(rèn)為“其巨大的吸引力和修辭力量為行政事業(yè)提供了基礎(chǔ)，發(fā)揮著衡量恰當(dāng)行動的試金石的作用”[注]O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200.。但麥克斯懷特是從后現(xiàn)代主義的認(rèn)知視角來思考公共利益的，他反對現(xiàn)代性視角下對一種適用于所有情境的、整體性的真理與善的信奉與追求。正如麥克斯懷特所說，一旦我們將我們的制度標(biāo)向真理與善，任何團(tuán)體和派別都會認(rèn)為自身版本的真理與善就是整體的真理與善，或試圖將其自身表述為至少是這一整體真理與善的最佳近似②O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200.。在這種情況下，任何對話都變成了將自己理解的真理與善上升為最高的或整體性的真理與善的意識形態(tài)爭論。根據(jù)這種理解，行政人員自然也具有這種致力于實(shí)現(xiàn)自身版本的真理與善的傾向。但另一方面，為了應(yīng)對這種意識形態(tài)的沖突，行政人員又必須擔(dān)任理性的“倫理仲裁者”的身份，“這個仲裁者處于制度的核心位置，他能夠?qū)彶橐庾R形態(tài)爭論，并通過客觀且深思熟慮地判斷對其加以處理”③O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200.。而作為仲裁者的行政人員仲裁意識形態(tài)爭論的指導(dǎo)原則是什么呢？麥克斯懷特認(rèn)為只能是公共利益。于是，公共利益往往就變成了行政人員自身所認(rèn)為的真理或善，甚至變成了維持他們自身地位的道德說辭，而公共利益的真正來源及受眾——公民，變得沉默且缺席了。因此，基于現(xiàn)代性視角所闡發(fā)的公共利益理念，即便是古德塞爾式的公共利益模型，也不能被視為公共行政的合法性基礎(chǔ)。于是，麥克斯懷特將視角轉(zhuǎn)向了后現(xiàn)代主義，認(rèn)為后現(xiàn)代主義情境為恢復(fù)一個有活力的公共利益理念以及清晰界定公共行政在治理結(jié)構(gòu)和治理過程中的角色提供了一種新的可能。

后現(xiàn)代主義拒絕承認(rèn)存在著整體性的真理與善，認(rèn)為所有團(tuán)體和派別所持有的都只不過是多樣化、局部性和暫時的真理與善。因此，沒有任何一個團(tuán)體或派別能夠?qū)⒆陨戆姹镜恼胬砼c善標(biāo)榜為最高的或整體性的真理與善，他們各自所持的真理與善必須通過以真正溝通為基礎(chǔ)的一系列對話過程并且以試探性的模式被凝聚到一起④O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200.。在這一過程中，對話不再是競爭性的意識形態(tài)爭論，而是所有公民都參與其中、以合作為基礎(chǔ)的試探性和重復(fù)性活動。對話的結(jié)果也不再是由理性的仲裁者依據(jù)他所理解的真理與善所做出的最終裁定，而是一種包容性或復(fù)合性的意義表達(dá)與呈現(xiàn)。依據(jù)這樣一種后現(xiàn)代主義視角，麥克斯懷特尋求建立一種非常具體的治理路徑，在其中，公共行政被置于更為廣闊的治理情境和更具權(quán)威授權(quán)的制度背景當(dāng)中，并且服務(wù)于那些通過對話過程而圍繞在它周圍的公民⑤O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, 1996, p. 199, 217, 217, 219, 200.。在這種治理情境和制度背景中，行政人員所扮演的不是公共利益的持有者或界定者，更不是眾多競爭性利益之間的理性仲裁者，而是公共利益于其中得以呈現(xiàn)并最終實(shí)現(xiàn)的對話過程的組織者、維持者和促進(jìn)者。公共利益也不再是超驗(yàn)性的規(guī)則或價值，而是能夠促進(jìn)公民參與和互動、產(chǎn)生共識和意義的對話過程本身。由此，行政人員遵循的不再是一種他自身所理解的公共利益，而是一種經(jīng)驗(yàn)性原則，這一原則以促進(jìn)和維持參與、互動與對話為目的，行政人員將被導(dǎo)向?qū)υ掃^程的每一個具體時刻，去思考參與者將要說些什么和做些什么，進(jìn)而對對話過程進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。麥克斯懷特的這一設(shè)想使得公民的實(shí)質(zhì)性參與和對話成為可能，與此同時，公共行政在治理過程中的合法性基礎(chǔ)不再是追求超驗(yàn)性的真理與善的倫理仲裁者身份，而是追求有效的、可持續(xù)的對話過程的組織者和促進(jìn)者角色，“英雄將不復(fù)存在，但治理過程將獲得它從未有過的事實(shí)上的合法性”[注]O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, p. 222, 200.。

麥克斯懷特之所以發(fā)展公共利益的對話過程理念，其目的是要借助后現(xiàn)代主義的認(rèn)知視角把過程導(dǎo)向的社群主義路徑引入到治理中來，以削弱現(xiàn)代性視角所推崇的理性化、中立性的治理路徑?，F(xiàn)代性視角下的這種治理路徑以超驗(yàn)性規(guī)則和價值為指導(dǎo)，推崇治理的技術(shù)主義，試圖尋求社會問題一勞永逸的解決方案。在這種路徑下，“一旦社會問題上升到失控的地步，政治壓力將會選擇執(zhí)行一種技術(shù)性的、確定的、有效的、機(jī)械的和強(qiáng)制性的解決方案”②O. C. McSwite. Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest, In Gary Wamseley and James Wolf, eds, p. 222, 200.。很明顯，這是一種封閉性的治理路徑，治理的主體由政治家、專業(yè)行政人員和技術(shù)專家構(gòu)成，公民被排除在具體的治理過程之外。而社群主義的治理路徑則是一種開放性的治理路徑，包括公民在內(nèi)的所有相關(guān)者都被納入到具體的治理過程中來，他們的關(guān)系不是服從關(guān)系和競爭關(guān)系，也不是簡單的聚集起來各說各話，而是在平等對話的基礎(chǔ)上相互合作，加深理解，就治理問題達(dá)成共識，公民在其中獲得了一種真實(shí)的存在感和意義感。在這種開放性的治理路徑中，公共利益不再是外在于治理過程的、先驗(yàn)的東西，而是治理本身所呈現(xiàn)出來并最終達(dá)成的東西。

(四)黑堡學(xué)派之后關(guān)于公共利益的規(guī)范性思考

黑堡學(xué)派對公共利益的思考與重構(gòu)打破了長期以來公共利益在公共行政領(lǐng)域被邊緣化的局面，對古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)的理念發(fā)揮了重要的修正性作用。更為重要的是，黑堡學(xué)派對公共利益的規(guī)范性思考與重構(gòu)在很大程度上改變和扭轉(zhuǎn)了關(guān)于公共行政的性質(zhì)與角色的假定，正如焦斯(Philip Jos)所指出的，對公共利益的考察已經(jīng)動搖了過去半個世紀(jì)以來公共行政學(xué)所試圖為行政責(zé)任所提供的可行依據(jù)[注]Philip Jos. Administrative Responsibility Revisited: Moral Consensus and Moral Autonomy, Administration & Society, 1990, Vol. 22(2), pp. 228-248.。繼黑堡學(xué)派之后，越來越多的學(xué)者開始從公共利益的視角出發(fā)思考公共行政的責(zé)任和角色，他們同黑堡學(xué)派一樣從規(guī)范性的視角建構(gòu)公共利益的內(nèi)涵和價值，進(jìn)而為更加積極的行政角色和更為廣泛的行政責(zé)任提供新的規(guī)范性基礎(chǔ)和行動準(zhǔn)則。在這些學(xué)者中，一部分人沿著古德塞爾的進(jìn)路，秉持公共利益作為政治象征的觀點(diǎn)，不斷豐富和發(fā)展其政治屬性和價值內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上，他們主張賦予公共行政及其人員更多的自由裁量權(quán)，以在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)這些屬性和價值中發(fā)揮更積極的作用[注]參見Norton Long. Conceptual Notes on The Public Interest for Public Administration and Policy Analysis, Administration & Society, 1990, Vol. 22(2), pp.170-181; Carol Lewis, In Pursuit of the Public Interest, Public Administration Review, 2006， Vol. 66(5), pp.694-701; Janet Denhardt and Robert Denhardt. The New Public Service: Serving, not Steering(Expanded Edition), New York and London: M.E. Sharpe, 2007, pp. 65-82.。另外一些學(xué)者則同麥克斯懷特一樣，從后現(xiàn)代主義的視角考察公共利益，他們特別強(qiáng)調(diào)公共利益的構(gòu)成性和復(fù)合性特征。構(gòu)成性特征是指尋找和發(fā)現(xiàn)公共利益是一個持續(xù)性的過程，它在不斷的對話、互動和表達(dá)中體現(xiàn)出來，而不是通過一次性的活動賦予其確定不變的內(nèi)容；復(fù)合性特征是指對公共利益的界定不是選擇性或排斥性的，而是包容性或整合性的，它是所有已經(jīng)表達(dá)出來和未表達(dá)出來的利益的最終合成物。這種思路需要一個持續(xù)的、包括所有相關(guān)者在內(nèi)的對話和互動過程，因此公共行政及其人員就肩負(fù)起了麥克斯懷特所強(qiáng)調(diào)的對話過程的組織者和促進(jìn)者的角色[注]Gary Marshall and Enamul Choudhury. Public Administration and the Public Interest: Re-Presenting a Lost Concept, American Behavioral Scientist, 1997, Vol. 41(1), pp. 119-131.。

總之，以黑堡學(xué)派為代表的公共利益的規(guī)范性觀點(diǎn)，無論是就公共利益的內(nèi)涵而言，還是就公共行政在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益中扮演的角色而言，都與古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)迥然不同。尤其是它們借此所闡發(fā)的公共行政在治理過程中的積極角色和廣泛責(zé)任，更是與古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)的觀點(diǎn)截然對立。雖然從傳統(tǒng)主義者到新公共行政的一些理論家均致力于扭轉(zhuǎn)和修正古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)的工具理性和效率準(zhǔn)則傾向，但他們都沒有認(rèn)真對待公共利益。傳統(tǒng)主義者最多只是強(qiáng)調(diào)了公共利益的功能性作用，沒有深入發(fā)掘和建構(gòu)它的規(guī)范性內(nèi)涵。以弗雷德里克森(H. George Frederickson)為代表的新公共行政則更偏好于將社會公平而不是公共利益作為公共行政理論與實(shí)踐的價值基礎(chǔ)和倫理要求，將其列為公共行政的三大支柱(效率、經(jīng)濟(jì)與公平)之一[注]參見H. George Frederickson. Public Administration and Social Equity, Public Administration Review, 1990, Vol. 50(2), pp. 228-237; H. George Frederickson. Social Equity and Public Administration: Origins, Developments, and Applications, New York and London: M.E. Sharpe, 2010.。只有黑堡學(xué)派明確提出將公共利益視為公共行政的一個規(guī)范性基礎(chǔ)或行動準(zhǔn)則，致力于發(fā)掘和建構(gòu)它的規(guī)范性內(nèi)涵，并借此表達(dá)他們對一種新型公共行政范式的核心訴求，這一范式呼喚著在治理過程中一個身份更加多樣化、更具開放性、更為積極主動且更具政治和倫理責(zé)任的公共行政的出現(xiàn)。

四、公共利益規(guī)范性理論的內(nèi)在張力

通過以上分析我們可以看到，對公共利益的認(rèn)知、思考和處理方式，以及就公共行政在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益過程中的角色所形成的兩種對立性觀點(diǎn)鮮明地體現(xiàn)了存在于公共行政領(lǐng)域中的一種持續(xù)的內(nèi)在張力，這種張力主要表現(xiàn)為民主與權(quán)威、價值與效率這兩組概念之間的沖突。顯然，對不同價值的側(cè)重是造成他們對公共利益的認(rèn)知和對公共行政角色的假定存在明顯差別的主要原因。古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)青睞一種在價值上保持中立、在功能上較為消極的工具性公共行政，這導(dǎo)致他們對理性化行政行為、操作化政策目標(biāo)以及經(jīng)驗(yàn)性行政過程的追求，于是公共行政被建構(gòu)為一種以技術(shù)主義為基礎(chǔ)、拒絕公民參與的理性行政范式。在這種行政范式下，公共利益因其概念上的非經(jīng)驗(yàn)性和非操作化而無益于指導(dǎo)實(shí)踐中的行政行為，也無益于增加有關(guān)行政實(shí)踐的科學(xué)性知識，甚至還會因其虛假的客觀性而合法化行政機(jī)構(gòu)及其人員的個人偏好而有損于既定政策的初衷，因此被視為無用甚至有害的概念而遭到邊緣化。

規(guī)范理論家們則更偏好在政治上有所回應(yīng)、在價值上有所擔(dān)當(dāng)并且致力于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公民參與的公共行政，他們所建構(gòu)的是一種更具政治屬性、更強(qiáng)調(diào)開放性和參與性的民主行政范式。因此，一方面他們希望賦予行政人員更多的自主性和自由裁量權(quán)，使其能夠在治理過程中發(fā)揮更積極的作用。但自主性的發(fā)揮和自由裁量權(quán)的行使并非不受限制，而是必須遵循一定的價值規(guī)范和倫理規(guī)則。正是在這種背景下，公共利益重新進(jìn)入他們的視野并被視為指導(dǎo)行政行為的規(guī)范性基礎(chǔ)或行動準(zhǔn)則，從而得到新的理解和重構(gòu)。另一方面，他們又致力于將公民帶入到治理過程中來，要求行政人員組織和促進(jìn)持續(xù)有效的公民參與，通過真正的對話與合作來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益。可以說，黑堡學(xué)派對公共行政與公共利益的規(guī)范性思考較為有效地回應(yīng)了這兩個方面的要求，古德塞爾所提出的公共利益的六個構(gòu)成性規(guī)則和價值迎合了第一個方面的需要，麥克斯懷特基于后現(xiàn)代主義視角所闡發(fā)的公共利益理念則回應(yīng)了第二個方面的訴求。

但是，恰恰是以上兩個方面的規(guī)范性訴求，鮮明地體現(xiàn)出了權(quán)威與民主之間的內(nèi)在張力。一方面，對行政人員積極角色的強(qiáng)調(diào)即便沒有那么強(qiáng)烈的行政哲學(xué)王色彩，但也明顯具有柏拉圖式“監(jiān)護(hù)人階級(guardian class)”的身份特征，黑堡學(xué)派甚至要求公共行政人員扮演一種“賢明的少數(shù)(judicious few)”的角色[注]對公共行政“監(jiān)護(hù)人階層”角色的闡述，參見Charles Fox and Clarke Cochren. Discretionary Public Administration: Toward A Platonic Guardian Class, In Henry Kass and Bayard Catron, Eds. Images and Identities in Public Administration, New Delhi: Sage Publications, 1990, pp. 87-112; 對公共行政“賢明的少數(shù)”角色的闡述，參見Gary Wamseley, et al. Pubic Administration and Governance Process: Shifting the Political Dialogue, In Gary Wamseley, et al. eds, 1990, p. 48.。作為“監(jiān)護(hù)人”或“賢明的少數(shù)”，行政人員不僅在專業(yè)知識和治理經(jīng)驗(yàn)方面優(yōu)于被監(jiān)護(hù)的普通公民，而且在對公共利益的感知和理解上也要高于普通公民，因此在實(shí)際的治理過程中行政人員扮演著更具權(quán)威性的角色，掌控和主導(dǎo)著一切，而公民則顯得十分被動和順從。于是，公共利益變成了公共行政治理權(quán)威的合法性基石，公共利益對行政人員的規(guī)范和指導(dǎo)仍然沒有走出夏博特所批評的“要聰明、要明智、要良善”等道德勸誡。在這種情況下，實(shí)質(zhì)性的公民參與仍然難以實(shí)現(xiàn)，行政人員仍習(xí)慣于用自己的專業(yè)知識、治理經(jīng)驗(yàn)和對公共利益的自我理解來合成公民的訴求并對其進(jìn)行回應(yīng)。另一方面，麥克斯懷特基于后現(xiàn)代主義視角所闡發(fā)的公共利益理念和社群主義的治理路徑體現(xiàn)出對實(shí)質(zhì)性民主的強(qiáng)烈要求。這種社群主義的治理路徑確實(shí)能夠?qū)⒐駧氲街卫磉^程中來，產(chǎn)生真實(shí)的參與、對話與合作，但它是建立在拒絕公共行政的治理權(quán)威基礎(chǔ)上的。在對話過程中，行政人員既不是公民的“監(jiān)護(hù)人”，也不是“倫理仲裁者”或“賢明的少數(shù)”，他們只是民主化治理過程的組織者、促進(jìn)者和維持者，與公民一道通過試驗(yàn)性和重復(fù)性的對話過程來促進(jìn)理解、達(dá)成共識。兩者之間的內(nèi)在緊張絲毫不弱于它們與古典公共行政理論和實(shí)證主義行政科學(xué)之間的分歧。

實(shí)際上，黑堡學(xué)派關(guān)于公共行政與公共利益的觀點(diǎn)在民主與權(quán)威之間的內(nèi)在緊張體現(xiàn)出的是麥克斯懷特所說的“新規(guī)范主義”和“話語運(yùn)動”之間的張力[注]O. C. McSwite. The New Normativism and the Discourse Movement: A Meditation, Administrative Theory & Praxis, 1998, Vol. 20(3), pp. 377-381.。新規(guī)范主義力圖為行政權(quán)威的行使尋找合法性基礎(chǔ)，因此堅(jiān)持要在機(jī)構(gòu)(institution)的具體實(shí)踐中來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益，雖然它也強(qiáng)調(diào)參與和對話，但這種參與和對話要么是按機(jī)構(gòu)本身而設(shè)定，要么被植根于機(jī)構(gòu)背景當(dāng)中。話語運(yùn)動質(zhì)疑和反對權(quán)威，致力于創(chuàng)造一個開放的治理空間，在其中，人們能夠就公共利益進(jìn)行正確的和真實(shí)的對話并達(dá)成共識。麥克斯懷特認(rèn)為，新規(guī)范主義和話語運(yùn)動彼此不能合并，但他仍然希望新規(guī)范主義在開放性和民主化方面更進(jìn)一步，加入到話語運(yùn)動的行列，因?yàn)椤爱吘?，它們面臨著共同的敵人，即一個沒有價值和話語的技術(shù)主義的未來”③O. C. McSwite. The New Normativism and the Discourse Movement: A Meditation, Administrative Theory & Praxis, 1998, Vol. 20(3), pp. 377-381.。

遺憾的是，繼黑堡學(xué)派之后關(guān)于公共利益的規(guī)范性思考并沒有像麥克斯懷特所期望的那樣就兩者之間的張力給出一個有效的解決方案，他們或者偏向于民主化或社群主義式的治理路徑，發(fā)展公共利益的對話—過程觀點(diǎn)，或者偏向于自由裁量主義或柏拉圖式行政監(jiān)護(hù)人那樣的權(quán)威治理路徑，強(qiáng)調(diào)公共利益的政治功能和倫理導(dǎo)向。或許我們本就不應(yīng)該致力于消除這一內(nèi)在的緊張狀態(tài)，正如摩根(Douglas Morgan)所說的那樣，恰恰是公共行政中一直存在的批判性張力，才能使一個兼顧政府能力、人民主權(quán)和少數(shù)人權(quán)利的“治理的憲政體系”得以維持和運(yùn)轉(zhuǎn)。它既允許公共行政人員參與到公共利益的界定和塑造中來，同時又能夠適時運(yùn)用民主的要素對其加以限制和引導(dǎo)，從而確保既不讓政府權(quán)威過分強(qiáng)大，同時也不會讓其過于軟弱和無能[注]Douglas Morgan. The Public Interest, In Terry Cooper, ed. Handbook of Administrative Ethics(Second Edition Revised and Expanded), New York: Marcel Dekker, 2001, pp. 151-178.。只有這樣，我們才不至于偏向任何一個極端，從而既能擺脫因政府的無能而陷入混亂與失序，又能免于過度的政府權(quán)威對自由和民主等規(guī)范價值造成損害。公共利益恰恰就是這一內(nèi)在張力的一個焦點(diǎn)，同時也是這一內(nèi)在張力在動態(tài)的過程中能夠取得平衡并得以維持的一個支點(diǎn)。

(感謝暨南大學(xué)公共管理學(xué)院顏昌武副教授對本文修改的意見)