對經(jīng)營不再分裝種子備案的法律思考

李新奇

（江蘇省蘇州市吳江區(qū)種子站，蘇州 215200）

種子生產(chǎn)經(jīng)營活動是保障國家糧食安全，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支撐，是現(xiàn)代種業(yè)的重要組成部分。種子生產(chǎn)經(jīng)營服務網(wǎng)點分布廣泛，經(jīng)營活躍，才能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對種子的多方面需求，包括新品種、品種多樣性、及時性、安全性等。對此，種子管理必須跟上種業(yè)發(fā)展的步伐，與種子生產(chǎn)經(jīng)營活動相適應，其中，經(jīng)營不再分裝種子備案是種子管理工作的一項新事物，如何做到既促進種子生產(chǎn)經(jīng)營，又依法規(guī)范有序，防范管控好風險，是一個重要課題。本文對經(jīng)營不再分裝種子備案的法律規(guī)章適用提出了思考。

1 種子生產(chǎn)經(jīng)營法律規(guī)章依據(jù)現(xiàn)狀

新修訂的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）自2016 年1 月1 日起施行后，種子生產(chǎn)經(jīng)營主要分持證和備案二類狀態(tài)。

1.1 持“種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證”（以下簡稱《許可證》）企業(yè)持證企業(yè)是種子生產(chǎn)經(jīng)營的源頭和主渠道，主要包括以下類型：經(jīng)營主要農(nóng)作物雜交種子和親本種子的企業(yè)；生產(chǎn)、經(jīng)營和選育結(jié)合一條龍的企業(yè)；從事種子進出口業(yè)務的企業(yè)；主要農(nóng)作物常規(guī)種子的企業(yè)；非主要農(nóng)作物種子的企業(yè)。

1.2 進行備案的種子企業(yè)或經(jīng)營戶備案經(jīng)營企業(yè)或經(jīng)營戶是種子供應到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的重要網(wǎng)絡組成部分，是直接服務農(nóng)民的觸角、主陣地，它主要分為以下3 種：持證企業(yè)異地設立分支機構(gòu)，備案后經(jīng)營的；專門經(jīng)營不再分裝種子，備案后經(jīng)營的；接受持證企業(yè)書面委托生產(chǎn)、代銷種子，備案后經(jīng)營的。

2 經(jīng)營不再分裝種子法律、規(guī)章依據(jù)溯源和內(nèi)容

經(jīng)營不再分裝種子法律、規(guī)章依據(jù)來自于《種子法》和《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。

2.1 法律依據(jù)《種子法》第38 條明確規(guī)定：“……專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的，……不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，但應當向當?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案。”

2.2 規(guī)章依據(jù)《管理辦法》第21 條第3 款規(guī)定：“……有下列情形之一的，不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證：……（三）專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的……”。

2.3 備案內(nèi)容依據(jù)《管理辦法》第23 條 “專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子……，應當在種子銷售前向當?shù)乜h級農(nóng)業(yè)主管部門備案，并建立種子銷售臺賬。”

提出了備案時提交的材料：種子銷售者的營業(yè)執(zhí)照復印件、種子購銷憑證、銷售者名稱、住所、經(jīng)營方式、負責人、聯(lián)系方式、銷售地點、品種名稱、種子數(shù)量等材料。

提出了記錄種子銷售臺賬的內(nèi)容：種子的品種名稱、種子數(shù)量、種子來源、種子去向。

3 經(jīng)營不再分裝種子備案工作開展以來所面臨的主要情況

3.1 經(jīng)營不再分裝種子門店眾多經(jīng)營不再分裝種子門店處于最基層、最前沿，雖然單個門店可能只有一人經(jīng)營，但它直接服務于農(nóng)民，是末梢神經(jīng)，把它比作觸角最為恰當，因此分布廣泛，數(shù)量眾多[1]，占了種子供應點的絕大多數(shù)。

3.2 所經(jīng)營種子品種眾多經(jīng)營不再分裝種子門店大部分經(jīng)營蔬菜瓜果，不同季節(jié)需要不同的品種，因此供應種子的品種繁多[2]。

3.3 所經(jīng)營種子進銷頻繁經(jīng)營不再分裝種子小規(guī)模的門店居多，經(jīng)營方式由市場決定，多采用“以銷定進”，分批次進貨，銷完一批再進一批，因此頻繁進貨是它的特點。

3.4 經(jīng)營人員以老年為主種子經(jīng)營門店以老年人為主，老年群體受教育程度普遍較低，特別是網(wǎng)絡應用知識缺乏，不會用電腦，不會使用智能手機，因此對自己門店經(jīng)營不再分裝種子的備案，往往要依賴兒孫輩幫助完成，這也是備案率不高的一個原因。

4 對經(jīng)營不再分裝種子備案內(nèi)容的法律規(guī)章適用探討

4.1 從《種子法》規(guī)定條款來看第33 條作了如下規(guī)定：《許可證》應當載明生產(chǎn)經(jīng)營者名稱、地址、法定代表人、生產(chǎn)種子的品種、地點和種子經(jīng)營的范圍、有效期限、有效區(qū)域等事項。

第38 條規(guī)定表述：“……專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的，……不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，但應當向當?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案?！?/p>

第33 條規(guī)定《許可證》載明的內(nèi)容性質(zhì)主要為：經(jīng)營主體情況、生產(chǎn)經(jīng)營范圍、有效期限、有效區(qū)域。特別注意：沒有規(guī)定要載明經(jīng)營數(shù)量和經(jīng)營過程中進貨庫存動態(tài)變化。

第38 條對備案只表述了“但應當向當?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案?！睕]有對備案內(nèi)容作具體規(guī)定。

從《種子法》的立法整體來看，領取《許可證》的規(guī)范要求和滿足條件要求遠高于“經(jīng)營不再分裝種子”備案要求，《種子法》法律責任規(guī)定上，前者遠重于后者，第77 條對“未取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證生產(chǎn)經(jīng)營種子的”的處罰重于第80 條對“……專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子……，未按規(guī)定備案的。”的處罰。

因此，對備案內(nèi)容的要求可理解為不能高于領取《許可證》的規(guī)范要求，不能超越《種子法》第33條規(guī)定，也不能超出“經(jīng)營主體情況、生產(chǎn)經(jīng)營范圍、有效期限、有效區(qū)域”備案范圍。

4.2 從《管理辦法》條款內(nèi)容來看《管理辦法》第二章對“申請條件”的要求：對領取《許可證》作了全面的規(guī)定，沒有對經(jīng)營不再分裝種子備案有具體規(guī)定。

《管理辦法》第四章第17 條對《許可證》管理：從《許可證》設主證、副證和附件2 注明內(nèi)容看，沒有要求注明種子數(shù)量、庫存動態(tài)變化情況。第五章的監(jiān)督檢查，第21 條和第23 條對經(jīng)營不再分裝種子作出了規(guī)定，附件4表式內(nèi)容有“種子數(shù)量”一欄。

4.3 對經(jīng)營不再分裝種子備案內(nèi)容的探討

4.3.1 《種子法》和《管理辦法》相關條款探討《種子法》第33 條和第38 條規(guī)定內(nèi)容比較，第38 條備案的內(nèi)容要求不應超越第33 條許可證的內(nèi)容要求?！豆芾磙k法》第17 條和第23 條比較，第23 條備案內(nèi)容不宜超越第17 條許可證注明內(nèi)容。

4.3.2 持《許可證》企業(yè)和備案企業(yè)經(jīng)營涵蓋程度持《許可證》企業(yè)經(jīng)營涵蓋：科研、育種基地、品種權(quán)、基礎設施、設備、專業(yè)技術人員、場所等，是種子行業(yè)全方位的縱深覆蓋?！敖?jīng)營不再分裝種子”備案企業(yè)涵蓋：住所、銷售人員等，只涉及到銷售保管環(huán)節(jié)。因此，“經(jīng)營不再分裝種子”備案企業(yè)門檻遠低于《許可證》持證企業(yè)，依《立法法》精神，下位法不超越上位法。

4.3.3 經(jīng)營種子數(shù)量過程備案的性質(zhì)已高于對持證企業(yè)的監(jiān)管《種子法》第六章種子監(jiān)督管理和《管理辦法》第四章許可證管理，針對的是持有《許可證》企業(yè)的前置條件和經(jīng)營行為規(guī)范。而《管理辦法》第五章監(jiān)督檢查涉及到備案企業(yè)的經(jīng)營種子數(shù)量備案，已是對企業(yè)經(jīng)營過程的涉及，其監(jiān)管性質(zhì)已高于持《許可證》企業(yè)。

4.3.4 經(jīng)營不再分裝種子備案監(jiān)管的效率和建議目前，在經(jīng)營不再分裝種子備案中，大量的是同品種多批次進貨備案，就有許多重復品種備案，也就是重復過程備案，這降低了行政效率，一方面增加了備案量，另一方面增加了經(jīng)營戶的負擔。

建議：對經(jīng)營不再分裝種子備案企業(yè)監(jiān)管著重于3 個方面：一是著重于經(jīng)營主體，對經(jīng)營戶的基本情況備案；二是種子品種備案，對所經(jīng)營的品種初次備案，延續(xù)經(jīng)營同品種不再備案；三是加強事中監(jiān)督管理，對種子銷售臺賬進行檢查。