基層政府的屬地管理之惑

曹檸

這兩年來，意外“躺槍”的基層干部越來越多了。

據(jù)新華社、半月談、法制日報等多家媒體報道，屬地管理原則被濫用正困擾著一些基層干部。市縣一級的個別職能部門把一些職責(zé)范圍內(nèi)的“燙手山芋”，也打著屬地管理的旗號，下放到基層，自身則從責(zé)任主體搖身一變成為督查主體，出了問題便可以順理成章地追究事發(fā)地基層政府部門責(zé)任。

屬地管理的泛濫

屬地管理是我國行政管理體制的基本特征之一，所謂“條塊結(jié)合，以塊為主，分級管理”，屬地管理要求地方各級政府全面負(fù)責(zé)地方治理。

2016年的電影《我不是潘金蓮》讓信訪問題的屬地管理一時間引來熱議，片中李雪蓮作為一個農(nóng)村婦女十年的上訪成了屬地領(lǐng)導(dǎo)揮之不去的痛，從鄉(xiāng)長到縣長、市長跟著她烏紗不保，甚至驚動了省長。片中的官員也許會叫屈，為什么明明跟自己沒直接關(guān)系的事也要負(fù)責(zé)？

原因就在于2005年信訪條例中將多年來實(shí)行的“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”信訪工作原則，修改為“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”，強(qiáng)調(diào)了信訪事項(xiàng)屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級政府在處理跨地信訪和越級信訪時的主導(dǎo)作用。

南通市臨江新區(qū)一位社區(qū)干部告訴《南風(fēng)窗》記者，她的主要工作之一就是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)幾位老上訪戶的信息，但這些人中很大一部分已經(jīng)不在本地居住，但她卻常常因?yàn)樾旁L戶又去了北京而“躺槍”。其中有一位死磕訪戶已經(jīng)舉家搬遷到上海了，但是上級部門老是揪著不放，一出問題就怪到基層信訪辦頭上。

痛苦的還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，原本屬于垂直管理的市縣部門，如環(huán)保局、國土局、安監(jiān)局，有的把難點(diǎn)工作打包往下分，自己則安心做起了“文件中轉(zhuǎn)站”，“誰主管、誰負(fù)責(zé)”成了擺設(shè)，屬地管理倒是成了怪罪下級的借口。

上面千把錘，下面一顆釘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力山大。據(jù)記者了解，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，一人負(fù)責(zé)3-4項(xiàng)工作任務(wù)的情況十分普遍，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一來人就那么幾個，分身乏術(shù)，二來沒有執(zhí)法權(quán)，想管也管不了”。

山東省西部某市的一位鎮(zhèn)委副書記告訴記者，鎮(zhèn)內(nèi)有一座國有礦區(qū)，但因?yàn)榻陙韰^(qū)域規(guī)劃做過調(diào)整，礦區(qū)的經(jīng)營權(quán)直接劃到了縣里的礦務(wù)局。2018年上半年礦區(qū)的安監(jiān)檢查不合格，鎮(zhèn)上的領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)楸O(jiān)管不力被通報批評，“現(xiàn)在安全生產(chǎn)的要求很高，我們又沒有執(zhí)法權(quán)，只靠鎮(zhèn)上現(xiàn)有的力量根本不可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管”，鎮(zhèn)上并沒有直接享受到礦區(qū)的任何好處，出了污染或安全事故卻成了責(zé)任人，這實(shí)在令他非常委屈。

沒有執(zhí)法權(quán)不能辦，專業(yè)能力不足辦不了。基層政府目前的解決方法主要是尋求專業(yè)部門的協(xié)助，但是這種協(xié)助效率很低，一來在權(quán)責(zé)不明的狀況下，多一事不如少一事，都不想成為主要負(fù)責(zé)方；二來從下往上推太難，平級的都叫不動，上級更是別想了?！叭绻思颐髅骶褪撬﹀?，你還一個勁兒找人家?guī)兔Γ思耶?dāng)然不會理你了?！?/p>

四川省通江縣的一位鄉(xiāng)長也告訴記者，在他看來，問題的關(guān)鍵在于屬地管理的適用范圍。因?yàn)椤皩俚毓芾怼毙枰鋫湎鄳?yīng)的行政執(zhí)法職能部門和權(quán)力，而縣級職能齊全，還算是權(quán)責(zé)統(tǒng)一，若是再延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)弊端就顯現(xiàn)出來了

屬地管理之殤有上級部門不作為造成的，屬于“背鍋”，也有責(zé)權(quán)劃分不清等歷史原因造成的，屬于“躺槍”。但無論是“背鍋”還是“躺槍”，反映出的治理轉(zhuǎn)型的困境是一致的：屬地政府的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。

“條條”與“塊塊”的博弈

所謂權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，在基層政府那里就是一種吊詭的感覺：權(quán)力越來越小，責(zé)任卻越來越大了。

對于中國的行政體系稍加熟知，便知道組織網(wǎng)絡(luò)中有所謂“條條”和“塊塊”之分，前者指具有相同工作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和部門，例如國務(wù)院各部委，后者指地方各級政府。

而基層部門往往處于條塊關(guān)系的縫隙，接受雙重管理，既要接受上級部門的專業(yè)管理，又面臨地方政府的歸口管理。

這就有了屬地管理與垂直管理兩種不同管理模式的紛爭。實(shí)行垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理人、財、物、事，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束。屬地管理則指地方監(jiān)管部門的人、財、物、事，交由地方政府管理，同時地方政府對屬地內(nèi)既有監(jiān)管之權(quán)，也有監(jiān)管之責(zé)。

冰凍三尺非一日之寒。

在實(shí)際的行政執(zhí)法過程中，垂管部門的執(zhí)法和管理力量是不夠的，一個縣的國土局分管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能只有一兩個人，不可能有效治理。

改革開放初期以放權(quán)的改革為主，屬地管理責(zé)任和屬地的權(quán)力是同時增長的。但是20世紀(jì)90年代后期，很多領(lǐng)域權(quán)力下放后出現(xiàn)了各種問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中稅費(fèi)征收、計劃生育等政策執(zhí)行過程中，不同程度地存在權(quán)力濫用等情況，導(dǎo)致權(quán)力又出現(xiàn)了向上集中的趨勢。

但垂直管理模式存在很多科層制的先天不足。首先，垂直部門習(xí)慣照章辦事，循規(guī)蹈矩，幾乎沒有突破創(chuàng)新的空間，也很難回應(yīng)復(fù)雜的社會治理需求。其次，還存在根深蒂固的部門化利益，職責(zé)范圍之外的事務(wù)最好高高掛起，部門之間的合作成本過大。同時，屬地政府由于對屬地監(jiān)管部門無力介入，也就失去了積極性，無權(quán)也無責(zé)，有事向上推，責(zé)任也上交，出現(xiàn)監(jiān)管真空也就不足為奇了。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授周黎安認(rèn)為，“應(yīng)對傳統(tǒng)屬地發(fā)包出現(xiàn)的地方治理問題一律采取垂直化改革的思路并非萬全之策。”因?yàn)闄?quán)力的上收一方面削弱了地方政府的職權(quán)，限制了地方政府因地制宜和創(chuàng)新發(fā)展的空間，另一方面也有可能增加政府部門的官僚主義和低效率。

很多垂管部門，比如國土、環(huán)保，出于專業(yè)化和高效管理的需要，把權(quán)力，尤其是執(zhí)法權(quán)，收到“條條”里面去了。但在實(shí)際的行政執(zhí)法過程中，垂管部門的執(zhí)法和管理力量是不夠的，一個縣的國土局分管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能只有一兩個人，不可能有效治理。屬地管理被濫用就是在這個背景下發(fā)生的。

治理轉(zhuǎn)型中各有難處

管理的權(quán)力從屬地往上收到了垂管部門是一方面，還有一方面是上級考核的權(quán)力和能力都變強(qiáng)了，導(dǎo)致屬地政府的責(zé)任變大。

從改革開放到黨的十八大，政府在考核問責(zé)制度化方面并未形成嚴(yán)格的體系。周黎安認(rèn)為，在錦標(biāo)賽競爭和市場競爭的雙重壓力之下，地方官員大膽冒險與創(chuàng)新。只要結(jié)果被證明是成功的，即使創(chuàng)新實(shí)踐有可能違背了當(dāng)時的規(guī)定和法律，地方官員的創(chuàng)新也可能得到首肯和獎勵。

這種格局下，地方政府間的治理整體上呈現(xiàn)出運(yùn)動式治理的特征，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，力求速戰(zhàn)速決。

黨的十八以后，改革進(jìn)入“深水區(qū)”，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，改革積累的社會矛盾頻繁爆發(fā)，政績考核開始呈現(xiàn)明顯的多元化，腐敗、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、群體性上訪被稱為基層政府新的“命門”，而且不止一處?！拔℅DP論”受到批判，環(huán)保、民生以及反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的指標(biāo)逐步納入官員考核體系之中，甚至空氣質(zhì)量、房價等指標(biāo)被納入基層政府考核的“一票否決”范圍。隨著政府治理規(guī)范化和制度化，地方政府的決策和行動空間顯然在不斷縮小。

同時，行政體系內(nèi)部監(jiān)管、考核的效率也有了長足的進(jìn)步。黨的十八大以來，中央通過調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察組織領(lǐng)導(dǎo)體制，推行“大部制”和加強(qiáng)黨政合署辦公的機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化了自上而下的垂直管理。

這兩方面深刻的變化形成了一種新的央地關(guān)系。一方面下級面對的治理領(lǐng)域和考核指標(biāo)變多了，另一方面是上級考核、控制的能力加強(qiáng)了，基層政府瞬間感到壓力陡增也不難理解了。

在過去的技術(shù)條件下，上級檢查時而演變?yōu)樯舷抡g的“共謀”，中央和地方各層級政府之間存在著普遍的信息不對稱，上級政府也非常清楚它不可能有效監(jiān)控基層政府行為。下級完成不了，上級盡管心知肚明，但是為了好交差便睜一只眼閉一只眼?，F(xiàn)在信息化的行政方式則呈現(xiàn)出一邊倒的高壓督導(dǎo)，基層部門為了接待應(yīng)接不暇的各類上級檢查，不得不花費(fèi)巨大的精力和財力，甚至導(dǎo)致自身行政效率大幅下降。

問題在于，基層的許多工作需要耗費(fèi)精力、人力，需要面對面，并不是說實(shí)現(xiàn)了事事留痕、無紙化辦公就意味著基層解決問題的水平就提高了。

武漢大學(xué)社會學(xué)系研究員呂德文將此形容為“我們現(xiàn)在是用計算機(jī)的方式去治理一個算盤時代的社會問題”。他以自己做精準(zhǔn)扶貧相關(guān)調(diào)研時的發(fā)現(xiàn)為例，基層干部要去扶貧的話，要反復(fù)入戶做調(diào)查，這都是手工操作的。但是對上級的計算機(jī)化的扶貧系統(tǒng)來說很簡單，數(shù)據(jù)一輸入進(jìn)去很容易發(fā)現(xiàn)有沒有落實(shí)，比方說發(fā)現(xiàn)有兩個數(shù)據(jù)之間不匹配或邏輯關(guān)系不強(qiáng)，很容易發(fā)現(xiàn)基層做得不到位。但是如果從基層政府和扶貧干部的角度考慮， 為了完成上級精準(zhǔn)的計算， 得反復(fù)做許多工作，編輯、錄入、核對，但這并不是他工作的重心?！艾F(xiàn)在很多形式主義泛濫和這套技術(shù)邏輯有很大關(guān)系?！?/p>

一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，2018年下半年接待的上級檢查竟有150次以上，“巡視、環(huán)保督察、扶貧檢查、土地督查、安全生產(chǎn)檢查、審計、第三方評估……一天陪兩撥前來調(diào)研的上級領(lǐng)導(dǎo)，屬于家常便飯。”

北京市平谷區(qū)的例子就很值得借鑒。在縣域治理范圍內(nèi)，賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門考核權(quán)和召集權(quán)。

最痛苦的就是“事必留痕”，“我就納了悶，基層的主要任務(wù)應(yīng)該是把工作干好，怎么現(xiàn)在到頭來，都是在臨時抱佛腳，造各種材料，有的還是當(dāng)天布置當(dāng)天要。這樣下去，本職工作還怎么搞？”

權(quán)責(zé)再平衡

十九屆三中全會指出，機(jī)構(gòu)改革的原則之一是 “堅持優(yōu)化協(xié)同高效”。在此原則之下 ，改革的一項(xiàng)重要任務(wù)是精干設(shè)置各級政府部門其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。

從功能上看，屬地責(zé)任和垂直管理都有合理性，也都有不足，關(guān)鍵的問題是如何平衡。

屬地管理原則被濫用暴露出來的是條條專權(quán)，塊塊有責(zé)無權(quán)。條條既然有權(quán)力就得承擔(dān)責(zé)任，比如環(huán)保部門要環(huán)保執(zhí)法權(quán)，就要分擔(dān)屬地的責(zé)任，要么就把執(zhí)法權(quán)下放，或者通過運(yùn)作模式創(chuàng)新，屬地能管的就管，確實(shí)管不了的就找職能部門，找了就得來，不然責(zé)任就是職能部門的。執(zhí)法權(quán)還在職能部門，但是屬地有權(quán)要求職能部門來執(zhí)法。

北京市平谷區(qū)的例子就很值得借鑒。在縣域治理范圍內(nèi)，賦予街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門考核權(quán)和召集權(quán)。面對一些需要部門協(xié)調(diào)及條塊合作的治理痼疾，街鄉(xiāng)可以“吹哨”召集各職能部門現(xiàn)場“報到”，參與聯(lián)合執(zhí)法。運(yùn)用這一機(jī)制，平谷區(qū)猖獗多年的沙石盜采、黃金盜挖等問題得到了有效控制。而部門因參與了治理過程，且治理目標(biāo)亦“可見”，也就不存在隨意啟動督查檢查考核工作的問題，更不用啟動問責(zé)機(jī)制。

2018年11月中旬，中央全面深化改革委員會第五次會議充分肯定了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”在聚焦辦好群眾家門口事，打通抓落實(shí)“最后一公里”中的積極作用。

呂德文向記者表示，這一探索通過科學(xué)規(guī)劃各執(zhí)法部門和屬地政府的權(quán)力和責(zé)任，賦予屬地政府執(zhí)法召集權(quán)。這一方面給屬地政府賦權(quán)，改變了基層治理中的權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象；另一方面也在無形中將屬地政府的治理行為納入到法治軌道中。