新《民促法》背景下民辦學校教職工合法權(quán)益保障：理論之維與實踐之徑

高昌林 劉劍玲

(華南師范大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

2016年11月新修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)第三十一條提出“民辦學校為教職工辦理補充養(yǎng)老保險”，進一步加強了對民辦學校教職工合法權(quán)益的保護。與原法相比，新法第三十一條第一款首次增加了“保障教職工的其他合法權(quán)益”，第二款為全新條款：“國家鼓勵民辦學校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險?！钡谝豢钪小氨Ｕ辖搪毠さ钠渌戏?quán)益”的規(guī)定，為新時期民辦學校教職工合法權(quán)益的保障提供了法理基礎。然而，法律條文并未對教職工其他合法權(quán)益作出具體規(guī)定，民辦學校教職工合法權(quán)益的內(nèi)涵和外延有哪些，從國家到地方相關法律法規(guī)應該為民辦學校教職工合法權(quán)益保障提供怎樣的法理基礎，新《民促法》背景下如何加強民辦學校教職工合法權(quán)益保障等，仍是值得關注和反思的問題。

目前，對民辦學校教職工合法權(quán)益保障的相關研究，大多關注民辦學校教師合法權(quán)益保障的某一具體方面，如從人力資本理論視域下探討民辦學校教師進修培訓權(quán)的實現(xiàn)路徑[注]鄭漢斌、陳庸喆：《人力資本理論視域下民辦學校教師進修培訓權(quán)實現(xiàn)路徑探析》，《人力資源管理》2013年第4期，第128-130頁。，運用教育法學、高等教育管理學和高等教育學等多學科知識對民辦高校教師進修培訓權(quán)益進行系統(tǒng)研究[注]劉艷金：《民辦高等學校教師進修培訓權(quán)問題研究》，陜西師范大學2009年碩士學位論文。，對具體區(qū)域進行實證研究等[注]吳開華、張鐵明：《民辦學校教師權(quán)益現(xiàn)狀的調(diào)查與思考——以廣東中山市為例》，《中小學管理》2009年第11期，第36-39頁。?，F(xiàn)有研究成果中缺少對民辦學校教職工合法權(quán)益理論框架的研究，勢必會影響教職工合法權(quán)益保障的有效落地。因此，從研究對象特別是其相關概念、核心問題的界定以及法理基礎等角度出發(fā)深化研究，是解決民辦學校教職工合法權(quán)益保障問題、指引民辦學校教職工權(quán)益保障實踐的應有之義。

一、民辦學校教職工合法權(quán)益的界定

教職工合法權(quán)益保障的重要前提之一是如何在法律上對教職工合法權(quán)益進行明確的界定。教職工合法權(quán)益在法律上不是一個明確的概念，學界對從法律上界定教職工合法權(quán)益的具體內(nèi)涵尚無定論。筆者認為，教職工合法權(quán)益有廣義和狹義之分：廣義上既包括教職工從事職業(yè)所產(chǎn)生的權(quán)利，也包括教職工自身作為普通公民的利益以及從事自身職業(yè)所產(chǎn)生的權(quán)利；狹義上僅指教職工在從事教育教學工作過程中，依照法律規(guī)定擁有所從事職業(yè)的權(quán)利。本文采用廣義內(nèi)涵，即教職工合法權(quán)益不是一個單一的法律概念，而是一個多重權(quán)益的綜合體。對每個教職工而言，職業(yè)中的權(quán)利以及自身的權(quán)利是密不可分的，都是其合法權(quán)益的重要組成部分。因此，本文對教職工合法權(quán)益內(nèi)容按照職業(yè)權(quán)利、自身權(quán)利作如下分類。

(一)物質(zhì)保障權(quán)

物質(zhì)保障權(quán)包括工資待遇、福利和社會保險方面的合法權(quán)益。新《民促法》第三十一條規(guī)定：“民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會保險費?！笨梢?，教職工的待遇包括工資、醫(yī)療、住房以及養(yǎng)老保險等。

(二)職業(yè)發(fā)展權(quán)

新《民促法》第二十九條規(guī)定：“民辦學校應當對教師進行思想品德教育和業(yè)務培訓。”教職工培訓是指對在職的教職工進行有組織、有計劃、有目的的再培養(yǎng)，是教職工職前教育的繼續(xù)發(fā)展，這是民辦學校教職工隊伍建設的重要內(nèi)容，是民辦學校管理者的一項重要職責。

(三)工作保障權(quán)

民辦學校教職工享有滿足工作的各項權(quán)益，其中包括工作保障權(quán)，即為保障教職工順利開展教育教學活動等的基本權(quán)利。民辦學校應當為每個教職工提供教育教學所必需的基本條件，保障每個教職工的生命權(quán)、健康權(quán)。教職工有按學校規(guī)定領用和消費辦公用品、享受學校提供的工作學習環(huán)境和條件等基本權(quán)益。

(四)民主管理權(quán)

民主管理權(quán)包括民主管理的參與權(quán)，即民辦學校教職工可以通過推選教職工代表進入學校理事會或董事會，參與學校重大事項特別是涉及教職工切身權(quán)益事項的決策，包括對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見及建議等。同時，可以通過教職工代表大會或者其他民主形式，參與學校的日常管理和監(jiān)督。

(五)權(quán)益救濟權(quán)

權(quán)益救濟權(quán)包括教職工合法權(quán)益申訴權(quán)，即依照《工會法》建立工會組織，維護自身的合法權(quán)益。此外，當正當權(quán)益受到侵害或受到不公正對待時，教職工擁有向教育行政部門和行業(yè)協(xié)會或者通過其他權(quán)益救濟途徑提出申訴的基本權(quán)力。

二、民辦學校教職工合法權(quán)益保障的法理基礎

從法理角度而言，民辦學校教職工合法權(quán)益的保障是指教職工因承擔教育教學工作而獲得的各項法定權(quán)力以及為滿足其從事教育教學工作而產(chǎn)生的各種利益需求的保障。民辦學校教職工合法權(quán)益的保障，主要來自國家相關法律、法規(guī)、條令以及一些制度性的章程規(guī)定等，這些法理層面的保障自上而下可分為三個層面：一是國家層面，包含全國人大以及國務院頒布實施的法律、行政法規(guī)及條例等；二是地方層面，包含地方人大以及各級地方政府頒布的相關法規(guī)規(guī)章等；三是學校層面，主要是民辦學校依據(jù)國家及地方法律法規(guī)條例等制定的學校章程等。

(一)國家層面的法理基礎

1982年《憲法》明確規(guī)定，國家鼓勵社會力量辦學，這是歷史上第一次對社會力量辦學進行原則性規(guī)定；1987年實施的《關于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》指出，社會力量舉辦具有國家承認的學歷證書的各級各類學校，應按照國家頒布學校設置的有關規(guī)定辦理，這一規(guī)定有利于民辦學校走規(guī)范化發(fā)展之路。進入21世紀，民辦教育又迎來重大的歷史轉(zhuǎn)折點，2002年國家頒布了《民辦教育促進法》，其第五條明確規(guī)定：“國家保障民辦學校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權(quán)益?！边@對于保障民辦學校教職工的合法權(quán)益，具有里程碑式的意義。

2016年通過的新《民促法》，使民辦學校教職工合法權(quán)益保障進入一個全新時期。在物質(zhì)保障權(quán)方面，其第三十一條規(guī)定：“民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權(quán)益，并為教職工繳納社會保險費。 國家鼓勵民辦學校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險?！边@是首次在法律上明確了民辦學校應當在保障教職工工資、福利待遇外，還應當保障其他合法權(quán)益，并且著重強調(diào)鼓勵民辦學校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險。在職業(yè)發(fā)展權(quán)方面，第三十二條規(guī)定：“民辦學校教職工在業(yè)務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校教職工同等權(quán)利。”在民主管理權(quán)方面，第二十七條規(guī)定：“民辦學校依法通過以教師為主體的教職工代表大會等形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督?！痹跈?quán)益救濟權(quán)方面，第二十七條也指出：“民辦學校的教師和其他工作人員，有權(quán)依照工會法，建立工會組織，維護其合法權(quán)益?！?/p>

2017年1月18日，國務院頒發(fā)《關于鼓勵社會力量辦學 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務院30條”)等系列文件，共同構(gòu)成支撐新時期民辦學校教職工合法權(quán)益保障的法律新框架。在物質(zhì)保障權(quán)方面，“國務院30條”第十八條規(guī)定：“民辦學校應依法為教職工足額繳納社會保險費和住房公積金。鼓勵民辦學校按規(guī)定為教職工建立補充養(yǎng)老保險，改善教職工退休后的待遇?！痹诿褶k管理權(quán)和權(quán)益救濟權(quán)方面，第十八條規(guī)定：“依法落實民辦學校師生對學校辦學管理的知情權(quán)、參與權(quán)，保障師生參與民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利；完善民辦學校師生爭議處理機制，維護師生的合法權(quán)益。”

此外，在工作保障權(quán)方面，1995年《教育法》第三十三條規(guī)定：“國家保護教師的合法權(quán)益，改善教師的工作和生活條件，提高教師的社會地位?！钡谌鍡l規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)的管理人員、教學輔助人員和其他專業(yè)技術(shù)人員屬于學校的職工，他們的合法權(quán)益，學校也應當予以保護。”

(二)地方層面的法理基礎

地方層面在國家相關法規(guī)范圍內(nèi)因地制宜地作出法理保障，因此更具可操作性。本文以廣東和上海兩地的地方政策為例，加以說明。

廣東是全國第一經(jīng)濟大省，也是人口大省，從全國范圍內(nèi)來看，其民辦教育起步早、發(fā)展快、規(guī)模大，創(chuàng)下民辦教育發(fā)展史上的多個第一：1984年，改革開放以來我國第一所公益性私立學?！獜V東云浮市私立申浩小學誕生；1995年，省政府頒布《廣東省私立高等學校管理辦法》，這是全國第一個民辦高等教育地方法規(guī)?？梢哉f，廣東民辦教育就是全國民辦教育發(fā)展的一個縮影，是名副其實的民辦教育大省。在物質(zhì)保障權(quán)方面，2009年發(fā)布的《廣東省實施〈民辦教育促進法〉辦法》第十四條規(guī)定：“民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇，建立教職工工資專戶制度，按時足額發(fā)放教職工工資，依法參加社會保險，繳納社會保險費，并按照國家有關規(guī)定辦理住房公積金。鼓勵民辦學校為教職工購買補充養(yǎng)老保險?！痹诼殬I(yè)發(fā)展權(quán)方面，該辦法第十五條規(guī)定：“民辦學校教師辦理專業(yè)技術(shù)職務評定、教師資格認定、科研項目申報、評優(yōu)評先等與公辦教師享有同等權(quán)利。各級人民政府教育、人力資源和社會保障主管部門應當把民辦學校教師隊伍培訓納入本系統(tǒng)培訓計劃；民辦學校教師參加國家、省規(guī)定的教師繼續(xù)教育學習的，學習期間的工資福利待遇不變?！痹诠ぷ鞅Ｕ蠙?quán)方面，該辦法第五條規(guī)定：“全社會都應當尊重教師，保障和維護教師的合法權(quán)益，樹立尊師重教的良好社會風尚?！痹诿裰鞴芾頇?quán)和權(quán)益救濟權(quán)方面，2013年廣東發(fā)布《關于促進民辦教育規(guī)范特色發(fā)展意見的通知》，其第十三條強調(diào)“民辦學校要完善工會制度”。

上海作為全國經(jīng)濟第一城，地處改革開放前沿，在探索民辦學校教師隊伍建設上一直走在全國前列：2009年上海率先成立民辦高校黨委，建立健全民辦學校教育督查制度，加強了黨對民辦學校的領導。在民主管理權(quán)和權(quán)益救濟權(quán)方面，2017年上海市人民政府出臺的《關于促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》第九條規(guī)定：“依法落實民辦學校師生對學校辦學管理的知情權(quán)、參與權(quán)，保障師生參與民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利；完善民辦學校師生爭議處理機制，完善教職工代表大會和學生代表大會制度，尊重、維護和保障教師、學生的合法權(quán)益。”

(三)學校層面的法理基礎

教職工合法權(quán)益保障，既包括教職工從事教育教學工作產(chǎn)生的法定權(quán)利保障，也包括教職工作為普通人滿足其基本利益需求的保障，民辦學校對教職工合法權(quán)益的保障程度，直接關系到權(quán)益保障工作的成效，也影響著教職工權(quán)益保障工作的成敗。在教職工權(quán)益保障方面，上海建橋?qū)W院進行了探索，取得了一定成效。該校大力探索制度化的教職工權(quán)益保障機制，形成管理制度現(xiàn)代化、運行規(guī)范化的辦學特色。在物質(zhì)保障權(quán)方面，2011年該校出臺的《工資分配改革方案》第四條明確了“超課時津貼”和“專項津貼”的概念，前者指對教師上課超過額定教學工作量的部分發(fā)放超課時津貼，體現(xiàn)按勞分配、多勞多得的原則；后者包括學科帶頭人后備隊伍津貼，優(yōu)秀中青年教學、科研、管理骨干的專項津貼，輔導員住校津貼等。在職業(yè)發(fā)展權(quán)方面，2016年該校出臺的《教職工培訓進修管理實施辦法》第三條規(guī)定：“根據(jù)學校學科、專業(yè)、主干課程教師隊伍建設需要和計劃安排以及明確的工作目的和要求，落實符合本計劃選派條件的教師參加國外訪學進修活動?！痹诠ぷ鞅Ｕ蠙?quán)方面，2011年該校工會發(fā)布的《關于教職工休息休養(yǎng)工作的若干意見》第二條規(guī)定：“工會應根據(jù)我校實際情況，開展形式多樣的休息休養(yǎng)活動。校工會主要負責組織教職工參加市教育工會組織的暑期休養(yǎng)活動。部門工會可利用雙休日、節(jié)假日、寒暑假組織教職工進行休息休養(yǎng)或短途度假?！痹诿裰鞴芾頇?quán)和權(quán)益救濟權(quán)方面，2011年該校《教職工代表大會實施細則》第三條規(guī)定：“教代會正確處理國家、學校和教職工個人三者利益的關系，保證黨和國家的教育方針的貫徹執(zhí)行。團結(jié)和動員教職工參與學校的改革與發(fā)展，維護教職工的合法權(quán)益，落實教職工的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！钡谖鍡l規(guī)定：“維護教職工合法權(quán)益。建立協(xié)商制度，會同行政貫徹執(zhí)行有關勞動保護的法律、法規(guī)。參與協(xié)調(diào)勞動關系和調(diào)解勞動爭議；依法參與勞動安全衛(wèi)生事故的調(diào)查處理；審議勞動合同文本，幫助、指導職工簽訂勞動合同，代表職工簽訂集體合同，或其他專項協(xié)議，并監(jiān)督執(zhí)行；維護女職工的特殊利益。”

三、民辦學校教職工合法權(quán)益保障的優(yōu)化路徑

相比公辦學校，當前民辦學校教職工合法權(quán)益保障存在著同等法律地位難以有效落實、權(quán)益救濟渠道不夠暢通等問題，進而制約了民辦學校教職工隊伍建設及提質(zhì)增效走內(nèi)涵發(fā)展道路。為此，有必要從相關法律法規(guī)、保障機制、制度文化以及教職工自身等方面著手，構(gòu)建民辦學校教職工合法權(quán)益保障的協(xié)同機制。

(一)完善地方法律法規(guī)，夯實民辦學校教職工權(quán)益保障的法理基礎

民辦學校在保障教職工合法權(quán)益方面出現(xiàn)的諸多問題，與現(xiàn)行法律法規(guī)難以落實密切相關。加強民辦學校教職工合法權(quán)益保障的一個非常重要的前提是，從法理角度對民辦學校教職工合法權(quán)益的內(nèi)涵和外延作出清晰的界定。國家層面現(xiàn)行的法律法規(guī)主要是新《民促法》及其實施條例，但這套法律對民辦學校教職工合法權(quán)益的規(guī)定相對籠統(tǒng)，國務院也未就此制定配套的實施細則，導致教職工權(quán)益保障在具體實踐中缺乏可操作性，權(quán)益保障難以落實。鑒于國家層面立法涉及面廣、影響范圍大以及周期較長等因素，短時間內(nèi)依靠國家層面立法解決現(xiàn)實困境顯然不夠理性，更可行的辦法是，地方立法機構(gòu)以新法新政為藍本，加快推進本地民辦學校教職工權(quán)益保障的立法工作?？梢越梃b上海等其他省(市、自治區(qū))民辦學校教職工合法權(quán)益保障的成功經(jīng)驗，結(jié)合本地區(qū)民辦學校教職工合法權(quán)益保障的實際，制定行之有效的地方政策：一是明確民辦學校教職工合法權(quán)益的相關內(nèi)容；二是明確民辦學校教職工的基本權(quán)利與義務；三是明確民辦學校教職工合法權(quán)益救濟的渠道及運行機制。

(二)注重權(quán)益保障制度設計，完善民辦學校教職工權(quán)益的協(xié)同保障機制

在中央出臺政策細則規(guī)范民辦學校教職工合法權(quán)益相對較困難的背景下，全國多個地方政府在保障民辦學校教職工合法權(quán)益方面進行了政策創(chuàng)新和實踐探索。許多地方以區(qū)、縣為單位，采用“單兵突進式”的方法，鼓勵所屬地區(qū)政府積極探索、出臺政策、設計條款，以完善民辦學校教職工權(quán)益保障制度[注]吳開華：《民辦學校教師權(quán)益保障的地方政策創(chuàng)新及反思》，《教育發(fā)展研究》2009年第Z2期，第35-39頁。。在新《民促法》背景下，各省(市、自治區(qū))應在各級地方政府中探索建立民辦學校教職工合法權(quán)益保障的各項制度，對民辦學校教職工合法權(quán)益保障機制加以全盤考慮和系統(tǒng)構(gòu)建。一是探索完善民辦學校教職工人事代理制度，在現(xiàn)有人事管理體制之下，破除因編制等帶來的落實民辦學校教職工同等法律地位及合法權(quán)益保障的制度性障礙，可嘗試在地方政府內(nèi)設立專門的民辦學校教職工人事代理工作機構(gòu)。如2009年上海閔行區(qū)就規(guī)定區(qū)內(nèi)所有民辦教師由區(qū)教育人才交流中心實施人事代理制，并且給予一定比例的事業(yè)編制。這對探索落實公辦學校與民辦學校教職工同等法律地位、維護民辦學校教職工合法權(quán)益，具有重要的現(xiàn)實意義。二是探索完善民辦學校教職工社會保障制度，建立完善政府、社會、民辦學校和教職工個人多方共同分擔的社會保障機制。三是探索建立年金等民辦學校教職工養(yǎng)老保險制度，以落實新《民促法》關于加強民辦學校教職工退休養(yǎng)老待遇的保障。

(三)健全權(quán)益保障機構(gòu)，強化民辦學校教職工權(quán)益保障的制度組織文化

保持民辦學校教職工權(quán)益救濟渠道暢通，建立教職工權(quán)益救濟的保障監(jiān)督機構(gòu)，是完善民辦學校教職工合法權(quán)益保障的重要基石。新《民促法》和“國務院30條”等法規(guī)，都明確規(guī)定要依法落實民辦學校教職工對學校管理的知情權(quán)、參與權(quán)，保障教職工參與民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力，完善民辦學校教職工爭議處理機制，維護教職工合法權(quán)益。一方面，民辦學校要建立健全學校工會組織和教職工代表大會組織，充分發(fā)揮兩個組織在保障教職工合法權(quán)益方面的作用。凡涉及教職工切身利益的重大事項決策需通過教職工代表大會或工會組織，依法保障和落實教職工參與學校管理的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)，切實維護教職工合法權(quán)益。另一方面，新《民促法》關于加強民辦學校教職工合法權(quán)益保障的規(guī)定最終要通過民辦學校具體的規(guī)章制度實現(xiàn)落地，因此，民辦學校應進一步完善教職工權(quán)益保障的規(guī)章制度，在加強對教職工日常管理的基礎上，建立以教職工為本、注重教職工權(quán)益保障的制度組織文化。

(四)提高維權(quán)法律素養(yǎng)，增強民辦學校教職工權(quán)益保障的意識和能力

提高民辦學校教職工自身維護合法權(quán)益的意識和能力，是加強民辦學校教職工合法權(quán)益保障的重要前提。各地的實踐已充分證明，能否保障民辦學校教職工合法權(quán)益，地方政府和民辦學校是否作為至關重要，但也不能忽視廣大教職工的法律素養(yǎng)。一方面，政府和民辦學校要加強權(quán)益保障理念的宣傳及引導，營造民辦學校健康發(fā)展的良好氛圍，掃清民辦學校教職工合法權(quán)益保障的思想障礙，喚醒他們維護自身權(quán)益的法律意識。另一方面，民辦學校教職工要加強權(quán)益保障法律法規(guī)的學習，提高維護自身權(quán)益的法律素養(yǎng)，在面對形形色色的權(quán)益侵犯時善于據(jù)法力爭。