民辦教育地方新政：突破、困局與走向
——基于29省民辦新政文本的分析

潘 奇

(上海市教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，上海 200032)

分類管理是我國民辦教育領(lǐng)域的一項重要制度設(shè)計。全國人大常務(wù)委員會于2015年12月和2016年11月，分別對《教育法》《高等教育法》及《民辦教育促進法》進行了一攬子修訂。這些修訂后的法律與國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務(wù)院30條”)、《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》《民辦學(xué)校分類登記實施細則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》《關(guān)于營利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》等規(guī)范性文件，共同確立了對民辦學(xué)校實施營利性和非營利性分類管理的法律構(gòu)架及政策框架。我國民辦教育類型多樣、功能定位和發(fā)展階段區(qū)域差異性大，從政策功能角度看，民辦教育地方新政是各省、自治區(qū)、直轄市落實國家新法新政的具體實施意見，具備因地制宜細化改革舉措和實現(xiàn)上下聯(lián)動的功能，是推動民辦學(xué)校分類管理改革實質(zhì)落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、地方新政出臺的基本情況

根據(jù)國務(wù)院新政文件要求，三年來，已有29個省份出臺了地方新政文件，各地新政文件各具特點，總體情況如下。

(一)出臺有先后，時間跨度較大

根據(jù)國家教育督導(dǎo)等要求，各地應(yīng)在2017年“國務(wù)院30條”出臺的一年內(nèi)出臺地方新政文件，但由于各方認識還不夠統(tǒng)一，加上民辦學(xué)校分類管理改革的復(fù)雜性，僅遼寧、安徽、甘肅、天津、云南、湖北、上海、浙江和河北9個省份在規(guī)定時間內(nèi)出臺了地方新政，之后分別有18個省份和2個省份在2018年、2019年出臺了新政，時至今日，仍有2個省份未出臺地方新政。

(二)高度重視，但部分省份系統(tǒng)性較弱

從發(fā)文等級看，各省均由省一級政府發(fā)布綱領(lǐng)性實施意見，僅一省通過省政府辦公廳發(fā)文。從系統(tǒng)性看，僅上海、江蘇、重慶和北京等少數(shù)省市出臺的地方新政較為系統(tǒng)，除省一級的“30條”和《民辦學(xué)校分類登記許可管理辦法》外，上海還出臺了《民辦培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置標準》《非營利性民辦培訓(xùn)機構(gòu)管理辦法》和《營利性民辦培訓(xùn)機構(gòu)管理辦法》3個配套文件；浙江出臺了《公共財政扶持民辦教育發(fā)展實施辦法》《民辦學(xué)校財務(wù)管理辦法》《民辦學(xué)校信息公開和信用管理辦法》《民辦學(xué)校教師隊伍建設(shè)實施辦法》《落實民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實施辦法》和《民辦學(xué)校財務(wù)清算辦法》等6個配套文件；江蘇出臺了《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》《關(guān)于推進民辦教育收費改革的指導(dǎo)意見》2個配套文件；重慶出臺了《非營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則》；北京出臺了《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理辦法》。這些配套文件對構(gòu)建地方民辦學(xué)校分類管理改革制度體系具有重要的推動作用，值得關(guān)注和借鑒。

(三)內(nèi)容體系較為完備，但部分省份質(zhì)量不高

根據(jù)2016年11月7日“全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《民辦教育促進法》的決定”的授權(quán)和“國務(wù)院30條”新政的要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)制定現(xiàn)存民辦學(xué)校實施分類管理的具體辦法。從文件內(nèi)容構(gòu)成上看，各地新政基本涵蓋了國家新政的主要內(nèi)容：一是如何加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)；二是涵蓋財政扶持、準入領(lǐng)域、師資建設(shè)、融資以及土地優(yōu)惠稅費等在內(nèi)的扶持舉措；三是涵蓋規(guī)范治理結(jié)構(gòu)、加強學(xué)校資產(chǎn)和財務(wù)監(jiān)管、收費以及其他規(guī)范辦學(xué)等在內(nèi)的治理舉措；四是對分類管理改革過渡期設(shè)置、舉辦者補償和獎勵及推動平穩(wěn)過渡的舉措等。當(dāng)然，各地新政雖然內(nèi)容較為完整，在一些舉措上實現(xiàn)了創(chuàng)新和突破，但部分省份文件質(zhì)量不高，僅是國家版本的復(fù)制品。

二、突破：地方如何扶持與規(guī)范民辦教育健康發(fā)展

無論是國家層面的新法新政還是地方新政，都應(yīng)以破解長期制約民辦教育發(fā)展的制度性障礙為主要目標，而地方新政的突破在于以國家新政內(nèi)容框架為參照系，探索解決瓶頸問題的新思路、創(chuàng)新舉措或落實國家新政精神的新路徑。

(一)民辦學(xué)校黨建工作制度框架得到明確

民辦學(xué)校黨建是國家新法新政的最新精神和重點領(lǐng)域，各地新政主要從人員配備、工作機制和建設(shè)保障三個方面加以突破。

1.多渠道選派民辦學(xué)校黨組織負責(zé)人。云南等8省明確，民辦學(xué)校黨組織負責(zé)人主要由教育行政部門及公辦學(xué)校選派和民辦學(xué)校內(nèi)部產(chǎn)生，其中吉林將選派民辦高校黨委書記、督導(dǎo)專員作為培養(yǎng)鍛煉和考察選拔干部的重要途徑，選派人選明確為公辦高校50歲以下優(yōu)秀的正處長級干部；上海擬制定《上海市民辦高校黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用暫行辦法》，進一步推動民辦高校黨建工作的制度建設(shè)；遼寧對民辦高校專職團委書記配備及其待遇標準提出明確要求。

2.明確民辦學(xué)校黨組織運行機制。一是上海等省市明確黨組織的職能，規(guī)定“涉及民辦學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、人事安排等重大事項，黨組織要參與討論研究，董(理)事會在作出決定前，要征得黨組織同意；涉及黨的建設(shè)、思想政治工作和德育工作的事項，要由黨組織研究決定”，其中廣東、青海等省提出建立健全黨組織與學(xué)校董(理)事會、監(jiān)事會日常溝通協(xié)商制度和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)席會議制度的要求。二是江西等省提出應(yīng)明確黨組織工作經(jīng)費，規(guī)定上級黨組織可全額返還民辦學(xué)校的黨費；海南、黑龍江等省規(guī)定民辦學(xué)校要在年度預(yù)算中列支黨組織工作經(jīng)費；江西提出地方政府可以對民辦學(xué)校黨組織經(jīng)費提供一定的財政支持。

3.完善黨建工作保障機制。一是除將黨建納入民辦學(xué)校年檢內(nèi)容外，安徽等8省還將黨建納入民辦學(xué)校設(shè)立、評估考核、督導(dǎo)、管理監(jiān)督和表彰獎勵等環(huán)節(jié)；青海、湖南明確規(guī)定黨組織建設(shè)有關(guān)內(nèi)容要列入學(xué)校章程。二是制定黨建專門支持計劃，如上海提出實施民辦高校黨建和思想政治工作創(chuàng)新專項計劃；吉林提出開展公辦與民辦高校結(jié)對共建活動；云南探索黨建工作指導(dǎo)員等制度。

(二)民辦教育扶持舉措更加豐富和系統(tǒng)

各地力圖建立完善的民辦教育扶持體系，突破核心體現(xiàn)在財政扶持、鼓勵社會力量進入教育領(lǐng)域、師資建設(shè)和土地稅費優(yōu)惠政策上。

1.豐富財政扶持方式。一是不斷加大財政扶持力度，如浙江等省明確各級各類民辦學(xué)校的補助標準。二是不斷創(chuàng)新民辦學(xué)校財政扶持方式，上海、貴州提出健全以招收進城務(wù)工人員隨遷子女為主的民辦小學(xué)辦學(xué)成本政府補貼制度；海南對民辦學(xué)?；窘ㄔO(shè)和設(shè)備購置貸款給予一定比例的貼息；山西對非營利性民辦中等職業(yè)學(xué)校在實施學(xué)校基礎(chǔ)能力建設(shè)、實習(xí)實訓(xùn)基地建設(shè)時，給予公辦學(xué)校同等待遇。

2.鼓勵社會力量進入教育領(lǐng)域。一是發(fā)揮財政扶持資金的撬動作用，浙江等6省提出對非營利性民辦學(xué)校的捐贈給予財政資金配套；河南對民間資金一次性投資規(guī)模較大的學(xué)校給予一定的資金獎勵和人才支持；海南對社會力量承擔(dān)基本建設(shè)任務(wù)并引進優(yōu)質(zhì)高等教育資源的給予一定比例的貸款貼息和租金補貼；湖北、重慶等省市也提出貼息貸款政策。二是上海等省市通過建立教育發(fā)展投資公司或組建教育融資擔(dān)保公司等方式，搭建教育投資運作平臺，為民辦學(xué)校提供貸款擔(dān)保等服務(wù)，并探索以無形資產(chǎn)、商標權(quán)以及非教育設(shè)施抵質(zhì)押貸款和營利性民辦學(xué)校發(fā)行專項債券的辦法。三是廣東等6省通過支持“公辦民營”“混合所有”“股份制”及“股權(quán)激勵”等辦學(xué)體制改革拓寬辦學(xué)領(lǐng)域，其中重慶還嘗試引入公益信托機制，引導(dǎo)教育基金會舉辦非營利性民辦學(xué)校。四是江西等省鼓勵舉辦普惠性民辦幼兒園，積極探索混合所有制等多元主體合作辦學(xué)的職業(yè)教育。

3.推動民辦學(xué)校高水平師資建設(shè)。一是所有省份確保公辦、民辦學(xué)校教師享有同等待遇，體現(xiàn)在工齡計算、職稱評定、人事管理、培訓(xùn)、招聘、人才政策和退休后待遇等方面，遼寧等6省還對民辦學(xué)校給教師購買年金、商業(yè)保險給予直接或間接的財政補貼。二是大部分省份都支持公辦學(xué)校在編在崗的教師到民辦學(xué)校支教，并明確流動機制和辦法，如浙江規(guī)定民辦學(xué)校轉(zhuǎn)公辦學(xué)校編制的教師不超過20%，公辦教師累計任職、任教時間不超過6年；安徽、甘肅等省規(guī)定支教教師的公辦教師身份、檔案關(guān)系和社會保險等均保持不變，工齡、教齡連續(xù)計算。三是提高教師待遇，湖北等6省引導(dǎo)民辦學(xué)校建立教師收入動態(tài)增長機制；上海、重慶探索教師從教獎勵制度；廣東探索從教津貼制度；黑龍江探索民辦學(xué)校教職工最低工資標準制度；湖北、廣西探索服務(wù)師生的公募性質(zhì)的民辦教育福利基金和困難教師救助機制；江西和廣西對黨務(wù)、思想政治課教師及輔導(dǎo)員的收入提出了要求。

4.明確部分稅費優(yōu)惠等政策。一是進一步明確用地政策，如山東、廣東等省明確將民辦教育用地納入統(tǒng)籌規(guī)劃；湖北支持長期租賃、先租后讓和租讓結(jié)合的土地供應(yīng)方式；海南規(guī)定國際及國家的教育類非營利性組織在海南設(shè)立分支機構(gòu)時，享受非營利性民辦學(xué)校同等用地政策。二是法人財產(chǎn)權(quán)過戶費用減免。大部分省份都規(guī)定，對涉及土地等法人財產(chǎn)權(quán)原值過戶到民辦學(xué)校時產(chǎn)生的契稅、個人所得稅等給予相應(yīng)減免，重慶、江西等省市允許土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的補交款可以采取分期付款的方式；黑龍江明確提出土地出讓金按時價定價。三是明確民辦學(xué)校的稅費優(yōu)惠政策，遼寧等省提出“民辦學(xué)校提供技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)，符合相關(guān)規(guī)定的，免征增值稅”；河北提出對民辦培訓(xùn)機構(gòu)使用簡易計稅方法征收稅費；重慶、四川、陜西和江西等省市提出，滿足條件的營利性民辦學(xué)校可享受符合西部大開發(fā)或高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

(三)地方民辦教育現(xiàn)代治理體系基本形成

根據(jù)新法新政的要求，各地將民辦學(xué)校治理體系的建構(gòu)重點落在民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善、加強財產(chǎn)財務(wù)制度建設(shè)和規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)上。

1.科學(xué)構(gòu)建民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。一是進一步完善治理結(jié)構(gòu)，除按照法定要求建立健全監(jiān)事機構(gòu)外，上海提出探索職業(yè)校長制和公開選聘機制，并規(guī)定一個自然人不得兼任同一個學(xué)校的董(理)事和監(jiān)事；青海規(guī)定有較多公共財政資金、資產(chǎn)投入的民辦學(xué)校，董(理)事會應(yīng)有審批機關(guān)委派的董事參與；黑龍江對營利性民辦學(xué)校股東會等學(xué)校治理架構(gòu)進行詳細規(guī)定。二是明確關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避的范圍，如青海限定在監(jiān)事會和財務(wù)崗位；重慶限定在校長、財務(wù)、人事、基建和采購崗位；吉林限定在人事、財務(wù)和資產(chǎn)部門。

2.建立健全民辦學(xué)校財產(chǎn)財務(wù)管理制度。一是各省均要求民辦學(xué)校將法人財產(chǎn)過戶到學(xué)校名下，安徽、青海等省提出學(xué)校財產(chǎn)的評估要求；四川、浙江等省設(shè)立法人財產(chǎn)過戶時間表，其中浙江還規(guī)定資產(chǎn)未過戶到學(xué)校名下前，舉辦者對學(xué)校債務(wù)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二是加強財產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管，重慶通過審批、公示、信息披露及賬戶余額制度等方式，嚴格規(guī)范民辦學(xué)校的資產(chǎn)重組和關(guān)聯(lián)交易行為；遼寧、云南等省要求經(jīng)第三方審計的財務(wù)年度報告向社會公布或行政部門備案；上海建設(shè)完善的民辦學(xué)校財務(wù)監(jiān)管平臺，并建設(shè)民辦學(xué)校財務(wù)評估體系。三是加強民辦學(xué)校財務(wù)風(fēng)險管控，如浙江要求民辦學(xué)校合理控制負債規(guī)模，借款只能用于學(xué)校自身的建設(shè)和發(fā)展，對外投資要報相關(guān)部門備案，且不得從事股票、期貨等高風(fēng)險項目投資；北京探索營利性民辦學(xué)校風(fēng)險保證金制度；四川提出民辦學(xué)校在接受境外或帶有境外背景的資金支持時，須經(jīng)相關(guān)主管部門審批。

3.多維引導(dǎo)民辦學(xué)校規(guī)范辦學(xué)。一是實施辦學(xué)負面清單制度，如遼寧、云南規(guī)定實施義務(wù)教育的公辦學(xué)校，不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校；江西規(guī)定公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校須按照權(quán)限審批，不得影響公辦學(xué)校正常教育教學(xué)活動；青海規(guī)定民辦學(xué)校不得為高考移民、無本校學(xué)籍的學(xué)生辦理報名登記手續(xù)和高中學(xué)業(yè)水平考試學(xué)籍；浙江規(guī)定違反相關(guān)規(guī)定配備公辦學(xué)校在編教師的民辦中小學(xué)校，必須承擔(dān)相應(yīng)區(qū)域的公共服務(wù)責(zé)任，其招生參照公辦中小學(xué)校實施管理，更不得跨區(qū)域招生；甘肅、重慶、廣東等省市規(guī)定民辦學(xué)校使用的教材，尤其是使用境外教材，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定進行審核。二是完善信息公開制度，如浙江專門出臺《民辦學(xué)校信息公開和信用管理辦法》，明確公開信息的范圍，包含：黨建，舉辦信息，登記信息，內(nèi)部治理信息，招生信息，收費信息，教師和其他人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)情況，辦學(xué)條件和年度財務(wù)狀況，接受和使用捐贈的信息，自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的應(yīng)急處理預(yù)案、處置情況，涉及學(xué)校的重大事件的調(diào)查和處理情況；上海、黑龍江等省市規(guī)定要公開年度檢查、接受扶持獎勵和受到處罰等信息；江蘇、北京等省市規(guī)定社會組織或者個人可以用書面形式向營利性學(xué)校申請獲取其他信息。三是引入第三方評估加強辦學(xué)信用與質(zhì)量防控，如湖北、吉林等省都建立民辦學(xué)校第三方質(zhì)量認證和評估制度；黑龍江等省定期對民辦學(xué)校開展辦學(xué)質(zhì)量和信用等級評估，且把評估結(jié)果向社會公布；上海等省市提出將進一步在民辦學(xué)校管理中使用第三方評估結(jié)果。四是探索辦學(xué)風(fēng)險防控制度，如廣東探索民辦學(xué)校聯(lián)合保險制度；山東探索民辦學(xué)校、受教育者(監(jiān)護人)、保險公司共同參與的風(fēng)險防范機制；貴州明確獨立學(xué)院母體對獨立學(xué)院負有安全穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；四川規(guī)定民辦學(xué)校要設(shè)置風(fēng)險處置專項資金。

(四)現(xiàn)存學(xué)校過渡辦法初步形成

分類管理改革影響最大的就是18萬所現(xiàn)存的民辦學(xué)校，各地初步在過渡期設(shè)置、補償獎勵辦法和轉(zhuǎn)設(shè)舉措等方面進行了制度設(shè)計。

1.設(shè)置現(xiàn)存學(xué)校過渡期。各省在設(shè)置現(xiàn)存學(xué)校過渡期時通常有三種做法。一是像遼寧、廣東等省未明確過渡時期，或后續(xù)配套政策仍未出臺。二是明確過渡期和分學(xué)段實施辦法，大部分省份設(shè)置了5年過渡期，湖北、江蘇、西藏等省設(shè)置了3年過渡期，而上海、四川、北京等省市根據(jù)不同學(xué)段學(xué)校設(shè)置了不同的過渡期，并要求民辦學(xué)校在限定時間內(nèi)作出辦學(xué)屬性的書面選擇。三是下放非高等教育學(xué)段過渡期的設(shè)置權(quán)限，如安徽、河南、貴州等省規(guī)定民辦高校之外學(xué)段的民辦學(xué)校由各市、省直管縣決定。

2.對補償獎勵進行制度安排。一是明確進入補償或獎勵范圍資產(chǎn)的時間，上海等7省市規(guī)定，2017年9月1日前的出資可納入出資確認范圍；青海則將出資時間限定在2016年11月7日之前；也有一些省份未明確出資限定時間，其中浙江還指出，應(yīng)繼續(xù)依法執(zhí)行民辦學(xué)校與當(dāng)?shù)卣募s定，體現(xiàn)了政府的契約精神；北京明確2017年9月1日以后出資者的投入和新增辦學(xué)積累，不再作為補償或獎勵的參考依據(jù)。二是明確補償計算辦法，湖北、陜西和江西等省補償上限為經(jīng)確認的出資額，江蘇、上海規(guī)定上限為出資額及其增值，其中江蘇增值按清算當(dāng)年5年期存款基準利率計算；上海增值按照一定期限內(nèi)貸款基準利率和定期存款基準利率的平均值計算；北京補償上限為剩余資產(chǎn)的30%。三是部分省份明確獎勵剩余資產(chǎn)的最高比例，其中湖北為15%、江蘇為20%、北京為30%；上海的獎勵比例基于民辦學(xué)校收費水平進行系數(shù)計算，并與民辦學(xué)校辦學(xué)規(guī)范程度掛鉤，如年檢不合格的舉辦者無法得到獎勵；重慶實行“一地(校)一策”不限制獎勵比例；浙江、黑龍江等省由地方政府出臺辦法，其他省份則尚未明確比例，也未出臺后續(xù)政策，其中江蘇采用一次結(jié)算與分期獎勵結(jié)合的方式，還規(guī)定可從民辦教育專項資金給予出資者一定的獎勵。

3.出臺平穩(wěn)過渡的舉措。一是明確轉(zhuǎn)設(shè)特殊情況，湖北等8省規(guī)定轉(zhuǎn)設(shè)舉辦營利性民辦學(xué)校時，含義務(wù)教育階段一貫制學(xué)校應(yīng)進行法人拆分，其中四川和寧夏規(guī)定，辦學(xué)條件應(yīng)優(yōu)先保障義務(wù)教育階段辦學(xué)的需求；云南等省規(guī)定轉(zhuǎn)設(shè)后一個辦學(xué)周期內(nèi)不得變更登記；河北等省規(guī)定選擇為非營利性民辦學(xué)校的，不得再轉(zhuǎn)為營利性民辦學(xué)校；江蘇規(guī)定新建配套幼兒園不得設(shè)立為營利性幼兒園。二是明確轉(zhuǎn)設(shè)程序，如安徽、內(nèi)蒙古、重慶等省份規(guī)定學(xué)校產(chǎn)權(quán)(股權(quán))流轉(zhuǎn)，要納入所在地政府產(chǎn)權(quán)交易平臺，如重慶、四川等省市規(guī)定現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇為營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校的清算程序。三是個別省份提出了轉(zhuǎn)設(shè)涉及稅費繳納的優(yōu)惠政策，海南等省規(guī)定分類登記之前依法依規(guī)減免的稅收不再補繳，減免的增值稅、企業(yè)所得稅依據(jù)稅收法律法規(guī)執(zhí)行，還規(guī)定減免的規(guī)劃建設(shè)相關(guān)費用不再補繳，以劃撥方式取得的用地，按照補辦手續(xù)時該宗地經(jīng)確認的市場評估價格的40%補繳土地使用權(quán)出讓金，土地出讓價款可按有關(guān)規(guī)定在規(guī)定期限內(nèi)按合同約定分期繳納，用地大、補繳出讓金確有困難的，市縣政府要充分考慮歷史因素，按照“一校一策”原則，采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等靈活的方式辦理用地手續(xù)，確保平穩(wěn)過渡。

三、困局：分類管理改革仍需破解的難題

從局部看，各省民辦教育新政不乏亮點，在穩(wěn)步推進區(qū)域民辦教育分類管理改革中起到了積極作用。但從整體看，大部分地方新政配套政策還不夠健全，尤其是涉及舉辦者切身利益等關(guān)鍵問題的舉措不清晰、缺乏操作性，甚至出現(xiàn)偏離國家改革精神的地方。這些難題集中體現(xiàn)在如下四個方面。

(一)過渡期差異化設(shè)置帶來改革變數(shù)

全國人大授權(quán)各省市制定現(xiàn)存學(xué)校過渡安排，是希望各地因地制宜，更好地推動民辦學(xué)校分類管理改革，但從實際情況看，各地的政策差異也帶來一定的改革沖擊。如在現(xiàn)存學(xué)校過渡期設(shè)置上，大部分省份設(shè)定為5年，有的設(shè)定為3年，有的則不設(shè)過渡期。相較而言，過渡期設(shè)置過短甚至要求舉辦者1年內(nèi)提交學(xué)校屬性選擇的書面材料，會導(dǎo)致許多民辦學(xué)校在準備不充分、條件不成熟的情況下倉促選擇，尤其是在《民辦教育促進法實施條例》修訂尚未完成和獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)新政尚未出臺的情況下，會增加改革的風(fēng)險。而那些未明確過渡時間的省份，會造成現(xiàn)有民辦學(xué)校安于現(xiàn)狀、缺乏改革的積極性。根據(jù)國務(wù)院新發(fā)布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，必須在“2019年6月底前引導(dǎo)學(xué)校限期歸口完成營非登記”，因此，未明確過渡時間的省份須對現(xiàn)有政策作出調(diào)整。

(二)向營利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)的渠道不夠暢通

目前多數(shù)地方新政對現(xiàn)有民辦學(xué)校如何過渡尤其是如何向營利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)，缺少程序性規(guī)定，在財務(wù)清算范圍、組織方式、繳納稅費種類和標準及剩余資產(chǎn)補償獎勵等內(nèi)容上不夠細化，導(dǎo)致實質(zhì)性轉(zhuǎn)設(shè)成功的民辦學(xué)校不多，更多處于觀望狀態(tài)。除個別省份外，大部分省份對營利性民辦學(xué)校的扶持政策采取原則性表述或模糊處理，尤其是對舉辦者普遍關(guān)心的營利性民辦學(xué)校營業(yè)稅(增值稅)、所得稅優(yōu)惠問題，采取回避態(tài)度。再加上正面宣傳不到位，可能引發(fā)部分舉辦者政策性恐慌，乃至采取“輕資產(chǎn)化”、構(gòu)架關(guān)聯(lián)交易乃至抽逃辦學(xué)資金等各種規(guī)避措施，從而對學(xué)校的穩(wěn)定運行和健康發(fā)展造成不同程度的沖擊。

(三)轉(zhuǎn)營稅費補繳問題有待進一步明確

分類管理改革后，原以行政劃撥方式所取得的用地，如選擇營利性，就須由劃撥改為出讓，出讓金須由原土地使用者予以補繳。除海南等個別省份外，大部分省份對選擇“轉(zhuǎn)營”時所產(chǎn)生的巨額土地稅費缺乏明確規(guī)定，如是否需補繳土地出讓金、按何種標準繳納土地出讓金等。粗略計算，以一所創(chuàng)辦5年、擁有100畝土地校園的民辦學(xué)校為例，在向營利性民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)后，按設(shè)立時出讓與劃撥土地的差價算，需補交200萬元左右的出讓費；如按照轉(zhuǎn)設(shè)發(fā)生時的差價計算，要補交8 000萬元左右的出讓費。以此類推，對土地面積更大的民辦高校而言，所需補交的土地出讓金將多達2億～4億元?？梢姡恋匮a交稅費是現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)營利性民辦學(xué)校支出的最大成本，且我國民辦學(xué)校基本靠學(xué)費滾動發(fā)展，舉辦者不具有雄厚的辦學(xué)資金，這就導(dǎo)致現(xiàn)有民辦學(xué)校很難轉(zhuǎn)設(shè)為營利性民辦學(xué)校。

(四)補償獎勵條款達不到舉辦者預(yù)期

缺乏退出機制是各地新政普遍的問題，其中補償獎勵條款是退出機制的核心要素。當(dāng)前，各地補償獎勵條款或缺乏操作性，或力度達不到舉辦者預(yù)期。除上海等個別省市提出具體計算方法或公式以外，多數(shù)省份對補償和獎勵數(shù)額的計算方法語焉不詳，直接影響分類管理改革的推進。從已經(jīng)出臺的補償和獎勵辦法看，大部分省份的補獎力度偏低，普遍不符合舉辦者的預(yù)期，體現(xiàn)在：一是原始投資確權(quán)過程無法體現(xiàn)“歷史貢獻”和舉辦者“投資辦學(xué)”的初衷，大部分省份以民辦學(xué)校設(shè)立時的出資額及進行法定程序確認的追加投資額為準；二是獎勵比例過低，一些省份設(shè)置了15%～30%的最高獎勵比例，其算法和依據(jù)不足；三是個別省份采取“轉(zhuǎn)設(shè)過程獎勵”辦法，而不是新法規(guī)定的“退出獎勵”，將新法生效以后出資者的投入和新增辦學(xué)積累不作為補償或獎勵的參考依據(jù)，不利于調(diào)動舉辦者繼續(xù)辦學(xué)的積極性。

四、走向：進一步完善地方配套政策的建議

地方新政配套政策不健全，既有地方政府部門的主觀因素，也有外部的客觀因素，如稅收優(yōu)惠政策權(quán)限在中央層面，地方層面很難突破。因此，各地應(yīng)以問題為導(dǎo)向，以貫徹國家新法新政核心精神為根本，相互學(xué)習(xí)、借鑒先進經(jīng)驗，進一步完善地方政策體系。

(一)及時吸收和落實國家最新的改革精神

截至2016年底，中央層面先后發(fā)布《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》《國家職業(yè)教育改革方案》等文件，對民辦培訓(xùn)機構(gòu)治理、普惠性幼兒園發(fā)展及企業(yè)參與舉辦職業(yè)教育等，有新的規(guī)范和指導(dǎo)方向。尤其是《民辦教育促進法實施條例》即將完成修訂工作，從其送審稿看，將對外資進入、集團化辦學(xué)、培訓(xùn)機構(gòu)分類、課程管理以及關(guān)聯(lián)交易等方面提出新的要求。各省在進一步完善地方政策時，要針對這些新要求、新精神，繼續(xù)創(chuàng)新落實辦法。

(二)進一步釋放營利性民辦學(xué)校的發(fā)展空間

鑒于社會主義初級階段的國情，投資辦學(xué)仍然是現(xiàn)階段民辦教育發(fā)展的基本特征。民辦學(xué)校分類管理改革的最終目的是吸引更多社會力量進入教育領(lǐng)域，辦好人民滿意的教育。在大力倡導(dǎo)捐資辦學(xué)和非營利性辦學(xué)的同時，還需在法理和政策層面平等對待營利性民辦學(xué)校，著重解決現(xiàn)存民辦學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)為營利性民辦學(xué)校時遇到的瓶頸。一是充分發(fā)揮《關(guān)于實施進一步支持和服務(wù)民營經(jīng)濟發(fā)展若干措施的通知》等政策利好，在廣泛征求意見和充分討論的基礎(chǔ)上，通過“負面清單”等方式，明晰選擇營利性民辦學(xué)校的政策預(yù)期。二是由中央層面明確營利性民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策，可比照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知》的相關(guān)規(guī)定，比照營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)和高新企業(yè)，予以相應(yīng)的稅費減免優(yōu)惠和政策扶持。三是降低轉(zhuǎn)營成本，建議以學(xué)校設(shè)立時的土地差價為基礎(chǔ)計算土地出讓金補交費用，或借鑒海南等省的做法，減免相關(guān)稅費和出讓金。另外，從保障民辦學(xué)校平穩(wěn)過渡的角度看，還應(yīng)允許緩交或分期繳納相關(guān)稅費。

(三)細化出臺民辦學(xué)校平穩(wěn)過渡的舉措

各地應(yīng)盡快出臺新政配套政策，著力破解分類管理改革中的瓶頸。一是科學(xué)設(shè)置過渡期，基于區(qū)域比較，過渡期以5年為宜，可采用為不同時間段設(shè)立的民辦學(xué)校設(shè)置不同過渡期的做法，精準施策，且鑒于政策變化和法規(guī)的不明朗，建議過渡期設(shè)置較短的省份進一步延長。二是各地要進一步明確補償和獎勵的原則、具體數(shù)額、計算方法和具體程序，以文件細則、補充細則或文件附件的形式，加快出臺相關(guān)文件，在補償和獎勵的比例上宜高不宜低，充分保護現(xiàn)存學(xué)校舉辦者的辦學(xué)積極性和維護辦學(xué)的穩(wěn)定性，防控因分類管理改革引起的辦學(xué)風(fēng)險。三是進一步明確清產(chǎn)核資的具體路徑和程序。四是簡化轉(zhuǎn)設(shè)程序，各地可參照轉(zhuǎn)制企業(yè)操作辦法，明確轉(zhuǎn)設(shè)過程涉及的登記部門、所需材料和具體程序，教育與人社、工商、民政等部門應(yīng)有效溝通，及時解決“轉(zhuǎn)營”過程中的名稱保留、義務(wù)教育階段拆分等問題。

(四)加快健全民辦學(xué)?，F(xiàn)代治理體系

為進一步促進民辦教育的健康可持續(xù)發(fā)展，各地應(yīng)在新政中進一步加強民辦學(xué)?，F(xiàn)代治理體系的建設(shè)。一是完善民辦教育工作聯(lián)席會議制度，促進部門協(xié)同，并設(shè)立專門行政管理機構(gòu)，配備專職人員，適時建立專門的教育執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法隊伍，構(gòu)建完整的政府領(lǐng)導(dǎo)、審批和監(jiān)督體系。二是健全營利性民辦學(xué)校監(jiān)管制度，在保證其辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，緊抓質(zhì)量保障，規(guī)范辦學(xué)行為，完善財務(wù)監(jiān)管、教育督導(dǎo)、年報制度和質(zhì)量監(jiān)控等制度，加強信息強制公開，從根源上解決VIE架構(gòu)、“變相營利”和關(guān)聯(lián)交易問題，適當(dāng)探索營利性民辦學(xué)校保證金制度。三是加強民辦學(xué)校舉辦者變更的管理，進一步細化舉辦者變更程序，加強對新舉辦者資格核查、財務(wù)清算及變更收益等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，杜絕各種不規(guī)范的變更及交易行為。四是提升“自治”和“共治”水平，引導(dǎo)民辦學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度，在黨建、獨立董事設(shè)置、親屬回避和辦學(xué)風(fēng)險自控等方面開展制度創(chuàng)新，并進一步加強對協(xié)會、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、第三方評估機構(gòu)等行業(yè)及專業(yè)組織的扶持力度，加速共治格局的形成。