上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)設立對浙江的影響分析

桂海濱 邵哲一

（中國（浙江）自由貿易試驗區(qū)政策法規(guī)局，浙江 舟山 316000）

上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)（以下簡稱臨港新片區(qū)）作為我國自貿試驗區(qū)的“升級版”，更加聚焦從投資貿易便利化到自由化的探索，通過對標國際自由貿易區(qū)的“投資、貿易、通關、金融、人員”五大自由制度體系，進行改革創(chuàng)新，并匹配具備國際競爭力的特殊稅收政策，以前沿產業(yè)為支撐，推動更寬領域、更高層次、更大力度的改革開放。對此，浙江應該高度重視、抓緊謀劃，積極參與臨港新片區(qū)小洋山島的合作建設，抓住機遇、主動作為、化難趨利、差異發(fā)展，共同推進長三角一體化發(fā)展，共同打造長三角自由貿易港。本文在對臨港新片區(qū)總體方案進行深入研究的基礎上，分析其對浙江帶來的機遇與挑戰(zhàn)，并提出浙江參與臨港新片區(qū)建設的若干建議。

一、臨港新片區(qū)總體方案分析

與我國之前所形成的“1+3+7+1”自貿試驗區(qū)格局中各總體方案相比，臨港新片區(qū)總體方案的特點主要體現在以下三個方面：

1.戰(zhàn)略層次更高。臨港新片區(qū)提出要重點打造“特殊經濟功能區(qū)”，全面對標或趕超國際最高水準的自由貿易園區(qū)，并且首次在臨港新片區(qū)總體方案中提出“主動引領經濟全球話健康發(fā)展”，[1]這意味著臨港新片區(qū)將有別于之前國內所設立的其他自貿試驗區(qū)，其戰(zhàn)略層次更高，在強調主動融入“一帶一路”和長江經濟帶建設的同時，進一步突出了服務長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略。因此，一些學者也將臨港新片區(qū)看作是“對標新加坡、迪拜、香港等國際自由貿易港的準自由貿易港”。[2]

2.產業(yè)體系更聚焦。臨港新片區(qū)重點強調提升前沿科技、跨境金融、國際貿易等服務功能，圍繞人工智能、民用航空、集成電路、生物醫(yī)藥等關鍵核心技術領域，深化供給側結構性改革，增強有效供給質量，打造具有國際競爭力和影響力的新型產業(yè)體系。臨港新片區(qū)產業(yè)更加著眼于高端資源要素全球配置功能提升，并注重更深層次國際分工合作，特別是聚焦我國目前長期受制于人的“卡脖子”關鍵技術領域，同時大力發(fā)展離岸貿易，全方位增強臨港新片區(qū)重點產業(yè)的國際競爭力和影響力。[3]

3.制度體系更開放。臨港新片區(qū)方案圍繞“投資、貿易、通關、金融、人員”五大自由制度體系，對標國際最高標準，實施深層次、系統性、引領性、首創(chuàng)性的改革創(chuàng)新探索，旨在構建與國際通行規(guī)則相銜接的制度體系，推進投資貿易便利化向自由化轉型與其他自貿試驗區(qū)相比，政策的復制推廣性大大弱化，“特殊性”突顯。如設立“特殊綜合保稅區(qū)”，監(jiān)管從“境內關內”轉向“境內關外”，在一線取消不必要的貿易監(jiān)管、許可和程序要求；特殊金融管理制度，提升自由貿易賬戶本外幣一體化功能，探索實施資金自由流動和自由兌換，創(chuàng)設“準離岸”金融環(huán)境；特殊稅收制度和政策，對物理圍網范圍內的企業(yè)開展貨物貿易、交易和服務實施特定的稅收政策，對關鍵核心產業(yè)實施15%稅率的企業(yè)所得稅政策，對境外人才實施特殊的個人所得稅政策等。同時，臨港新片區(qū)方案不再特別強調可復制、可推廣，特別提出臨港新片區(qū)探索的是“國家戰(zhàn)略需要、國際市場需求大、對開放度要求高但其他地區(qū)尚不具備實施條件的重點領域”的制度測試，某種意義上就是不可復制推廣，進一步提升了臨港新片區(qū)的核心競爭力。

二、浙江的機遇與挑戰(zhàn)

（一）給浙江帶來的機遇

在長三角一體化發(fā)展的背景下，臨港新片區(qū)建設將為浙江未來發(fā)展帶來以下新的機遇：

1.有利于提升浙江對外開放的整體層次和水平，共同探索建設長三角自由貿易港。臨港新片區(qū)先行啟動區(qū)域涵蓋小洋山島18.3 平方公里區(qū)域，包含小洋山南側已開發(fā)的一至四期深水港區(qū)及北側區(qū)塊，行政范圍權屬浙江省舟山市。小洋山島納入上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)對浙江意義重大，某種程度上可以說是浙江自貿試驗區(qū)實現了物理范圍的“擴區(qū)”，已經搭上了臨港新片區(qū)這一國家“開放快車”。浙江可以利用小洋山島作為支點，爭取實現特殊政策共享，進行更加開放的制度政策的創(chuàng)新，將進一步提升浙江對外開放的戰(zhàn)略定位和發(fā)展層級，為下步浙滬共同打造長三角自由貿易港奠定堅實基礎。

2.有利于打造長三角期現一體化油氣交易市場，推動我國油氣體制改革進程。臨港新片區(qū)總體方案提出：“根據油氣體制改革進程和產業(yè)需要，研究賦予新片區(qū)內符合條件的企業(yè)原油進口資質”，將有利于加快推動油氣產業(yè)改革進程，為浙江自貿試驗區(qū)油氣全產業(yè)鏈建設營造更好的政策環(huán)境。油品領域貿易交易相關資質也是油氣產業(yè)改革中最難突破的政策之一，臨港新片區(qū)這一舉措有利于浙滬兩地自貿試驗區(qū)共同打造長三角期現一體化油氣交易市場，為推動我國油氣體制改革探索積累新經驗。同時，臨港新片區(qū)積極發(fā)展油氣貿易也將推動浙江的國際石化基地和國際油氣儲運基地建設。

3.有利于壯大洋山深水港區(qū)水水中轉能力，推動長三角區(qū)域基礎設施互聯互通。臨港新片區(qū)積極發(fā)展國際中轉集拼業(yè)務，將有利于洋山港區(qū)深水岸線的進一步開發(fā)利用，特別是大洋山島的深水岸線。目前，新加坡和香港國際水水中轉箱量比重分別達到85%和60%，而洋山深水港只有約5%。根據上海國際航運中心的目標定位，國際中轉仍有很大潛力可以挖掘。在小洋山島開發(fā)基本完成的情況下，浙江與上海共同研究開發(fā)大洋山深水港，重點發(fā)展集裝箱物流服務、中轉集拼及轉口貿易服務、國際采購和分撥配送業(yè)務等，有利于洋山深水港區(qū)國際中轉業(yè)務的發(fā)展壯大。同時，大洋山島的開發(fā)建設，將有利于舟山至上海的海上北向大通道建設，打通寧波、舟山、上海沿海陸路通道，使上海港、寧波舟山港連為一體，形成東部沿海環(huán)形集疏運公路網絡。

4.有利于建設“數字自貿區(qū)”，推動長三角區(qū)域數字經濟高質量發(fā)展。臨港新片區(qū)提出，實施國際互聯網數據跨境安全有序流動，加快新一代信息基礎設施建設，構建安全便利的國際互聯網數據專用通道，試點開展數據跨境流動的安全評估，建立數據安全管理機制。充分發(fā)揮浙江數字經濟產業(yè)優(yōu)勢，利用臨港新片區(qū)在國際互聯網數據跨境流動方面的特殊政策，統籌各行業(yè)各領域數字化建設應用。推動數據全歸集、全打通、全共享，加強涉海、涉港、涉船監(jiān)管數據實現共享，構建國際海事服務網絡電子商務平臺，擴大與油氣等大宗商品貿易、交易、金融等業(yè)務相關領域數據開放，加快打造“數字自貿區(qū)”，推動長三角區(qū)域數字經濟高質量發(fā)展。

（二）浙江要面臨的挑戰(zhàn)

臨港新片區(qū)建設將對浙江而言是一把“雙刃劍”，將會帶來以下挑戰(zhàn)：

1.從宏觀戰(zhàn)略層面看，將對浙江申報建設自由貿易港產生一定影響。海南作為黨中央唯一提出建設自由貿易港的地區(qū)，正在積極推進自貿試驗區(qū)建設，加快制定中國特色自由貿易港制度和政策體系。但對標國際成功自由貿易港，海南的許多條件并不成熟。就目前看，上海是我國真正意義上最具備建設自由貿易港條件的地區(qū)，其中小洋山島就是要率先對標建設自由貿易港，建設“特殊綜合保稅區(qū)”。臨港新片區(qū)提出“設立物理圍網區(qū)域，建立洋山特殊綜合保稅區(qū)，作為對標國際公認、競爭力最強自由貿易園區(qū)的重要載體，取消不必要的貿易監(jiān)管、許可和程序要求，實施更高水平的貿易自由化便利化政策和制度”。其海關監(jiān)管模式，有待海關總署下步出臺具體實施細則，但明確取消不必要的監(jiān)管、許可和程序，這可能就是“境內關外”的初級版。從國家整體統籌考慮，長三角范圍內不可能布局2 個自由貿易港，而且上海和寧波舟山港同屬于一個海域，地理位置毗鄰、航道錨地交錯、產業(yè)結構相似、市場腹地重疊，如果上海自貿試驗區(qū)先行升級邁向自由貿易港，對浙江申報自由貿易港將帶來一定的挑戰(zhàn)。

2.從中觀產業(yè)層面看，將對“131”油氣全產業(yè)鏈價值鏈最高端的國際油氣交易中心和人民幣國際化示范區(qū)建設帶來挑戰(zhàn)。浙江自貿試驗區(qū)上海石油天然氣交易中心已經在從事天然氣現貨交易，上海期貨交易所受限于業(yè)務范圍限制只能從事油品期貨交易，目前8 個期貨交割庫3 個在舟山，希望與舟山合作開展油品期現合作交易模式。但臨港新片區(qū)在提出賦予原油進口資質，而并未提到使用資質。這可能是上海期貨交易所在保稅原油期貨基礎上向普通原油現貨市場延伸的重要支撐性政策，如果再結合一系列金融及相關配套政策，上海期貨交易所完全可以自行打造我國期現一體化油氣交易市場，而屆時舟山將可能淪為上海的一個交割倉庫。就人民幣國際化示范區(qū)而言，浙江自貿試驗區(qū)聚焦油氣等大宗商品領域，依托大宗商品跨境貿易做大人民幣結算規(guī)模是浙江自貿試驗區(qū)今后發(fā)展的必然選擇。目前，浙江自貿試驗區(qū)跨境人民幣業(yè)務主要以資本項目跨境融資為主。臨港新片區(qū)提出“開展自由貿易賬戶本外幣一體化功能試點，探索區(qū)內資本自由流入流出和自由兌換，支持按照國際通行規(guī)則開展跨境金融活動”，進一步拓展了跨境人民幣結算渠道，可能會導致在浙江自貿試驗區(qū)內開展油氣等大宗商品跨境貿易的企業(yè)，利用臨港新片區(qū)特殊金融政策優(yōu)勢，將跨境人民幣結算業(yè)務特別是貿易項下業(yè)務轉移到上海自貿試驗區(qū)，這將對浙江自貿試驗區(qū)打造大宗商品跨境貿易人民幣國際化示范區(qū)造成重大影響。同時，臨港新片區(qū)設立將對國際海事服務基地建設進一步形成“虹吸效應”，進一步吸引國際船舶管理、航運金融、保險保理、海事仲裁等高端海事服務要素加速向上海集聚。臨港新片區(qū)方案還提出“建設國際航運補給服務體系，提升船舶和航空用品供應、維修、備件、燃料油等綜合服務能力”，這將對浙江自貿試驗區(qū)以船用燃料油加注、外輪供應、船舶維修等重點的海事服務產業(yè)形成沖擊，無疑將對今后打造全業(yè)態(tài)、綜合性、具有國際影響力的國際海事服務基地形成挑戰(zhàn)。

3.從微觀政策層面看，臨港新片區(qū)以投資貿易自由化為核心的“五大自由”制度體系和更具國際競爭力的稅制安排可能對浙江下步經濟發(fā)展產生一定影響。

（1）投資自由政策影響。臨港新片區(qū)將大力探索投資自由政策，進一步擴大電信、保險等領域對外開放力度，取消或放寬外商投資企業(yè)注冊資本、投資股比等條件限制。同時，臨港新片區(qū)將進一步完善國際商事糾紛審判機制，允許境外機構進入并開展仲裁業(yè)務。接軌國際經貿規(guī)則的投資和公平經營政策，將會吸引更多的外資企業(yè)蜂擁而至，同時集聚更多的跨國公司在臨港新片區(qū)設立運營中心、營銷中心等總部企業(yè)，甚至會導致部分在浙江自貿試驗區(qū)及杭州、寧波等地的外資企業(yè)和跨國公司區(qū)域性總部遷往臨港新片區(qū)，造成一部分GDP 和稅收的流失。[4]

（2）貿易自由政策影響。臨港新片區(qū)在洋山設立特殊綜保區(qū)，在一線取消不必要的貿易監(jiān)管、許可和程序要求，對禁限管制等高風險產品實施高標準的“準許入境”監(jiān)管，對非高風險商品依法實施“合格入市”監(jiān)管，這種“負面清單”的管理模式是邁向自由貿易港的重要一步，將進一步降低區(qū)內企業(yè)貿易的結算、稅務、財務、船務和關務等經營成本，在吸引國外企業(yè)的同時也將吸引周邊省市跨境貿易企業(yè)入駐，甚至沖擊浙江外貿經濟和寧波舟山港的發(fā)展。目前，上海國際港務集團通過股份合作等形式，已基本控制長江流域的集裝箱量，這是我國進入新時代后箱量增長的最主要來源。上海港現在碰到的最大問題是長江口出海的小船無法靠泊大碼頭，而通過小洋山北側碼頭等基礎設施開發(fā)建設，這個瓶頸障礙將改變。同時，臨港新片區(qū)提出的“增強國際中轉集拼樞紐功能”，將進一步吸引周邊省市的集裝箱箱源，這將對寧波舟山港發(fā)展產生影響。

（3）資金自由政策影響。臨港新片區(qū)聚焦資本自由流入流出和自由兌換，被賦予國內最開放的離岸金融便利化政策，這將進一步吸引集聚更多高端金融資源要素。[5]從企業(yè)方面看，金融便利化舉措將吸引更多外資銀行、民營銀行等金融機構在區(qū)內設立，同時將進一步集聚跨國企業(yè)資金管理中心等對跨境資金流動需求較大的企業(yè)。從資金方面看，隨著人民幣區(qū)內自由兌換的逐步推進，周邊大量本外幣資金流向臨港新片區(qū)，進一步“虹吸”周邊城市的企業(yè)資本、民間資本、金融資本，可能影響浙江金融機構資金流動性。從交易平臺方面看，自由貿易賬戶本外幣一體化功能和區(qū)內資本自由兌換等制度的試行，將進一步提升包括上海期貨交易所在內的相關交易平臺交易規(guī)模、服務模式和結算功能，推動加快構建與國際接軌的交易體系，將對浙江自貿試驗區(qū)吸引國際戰(zhàn)略投資者和交易參與者等方面產生影響。

（4）國際運輸自由政策影響。臨港新片區(qū)圍繞上海國際航運服務中心建設，特別是針對沿海捎帶、國際航權開放、國際船舶登記等領域試行的“貿易自由和國際運輸自由”特殊開放政策，將進一步提升拓展上海全球樞紐港功能，勢必會吸引集聚更多的航運企業(yè)和國際航行船舶。以“中國洋山港”為船籍港從事國際運輸的船舶給與出口退稅，將吸引國內新造船只在洋山港登記注冊，該政策出臺后將大大降低國內其他國際船舶登記港吸引力，進一步鞏固上海國際航運中心地位。對浙江自貿試驗區(qū)而言，受到金融、人才和稅收等方面制約，一些中高端航運服務產業(yè)的發(fā)展將不可避免受到影響，例如此前已注冊落地的省內首家外商獨資船舶管理企業(yè)，目前已將業(yè)務轉移至上海自貿試驗區(qū)，后續(xù)產業(yè)招商難度也越來越大。同時，臨港新片區(qū)開放便利的運輸和貿易政策也將刺激長江經濟帶水運“散改集”貨運量的增長，這將對寧波舟山港的精細礦石、糧食等高附加值散貨運輸帶來挑戰(zhàn)。另外，以洋山深水港、浦東國際機場與蘆潮港鐵路集裝箱中心站為載體的多式聯運效率的提升，將進一步影響寧波舟山港的多式聯運樞紐地位，今后上海將吸引華東地區(qū)更多的集裝箱箱量。

（5）人員從業(yè)自由政策影響。臨港新片區(qū)圍繞打造外籍高端人才高地，提出了放寬現代高端服務業(yè)外籍人才從業(yè)限制，以及在出入境、永久居留等方面完善相關便利化舉措，為外籍人才和人才需求企業(yè)提供更加便利的服務。從人才方面來看，臨港新片區(qū)在用人、留人方面制度的創(chuàng)新探索，不同于其他城市提出的“搶人”政策，更多的加強對海外人才的吸引力。由于上海長三角龍頭地位和國際化大都市的城市定位，本身對于外籍人才吸引力就較強，因此人才政策對周邊城市影響較小。從企業(yè)方面來看，相關政策給予了涉外企業(yè)特別是外資企業(yè)在選人用人方面有了更多的靈活和便利，有助于企業(yè)借鑒國際經驗、開拓國際市場，對于周邊城市涉外企業(yè)有一定吸引力。

三、浙江參與臨港新片區(qū)建設的若干建議

1.搭建浙滬合作共建上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)小洋山島的管理體制和工作機制。一是成立上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)小洋山管理委員會，由浙滬共同派員組建，主要承擔開發(fā)建設中的規(guī)劃、審批、管理、招商等具體職能。二是成立上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)小洋山投資發(fā)展集團。由浙滬相關國資平臺各注資組建上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)小洋山投資發(fā)展集團，作為管委會下屬一級開發(fā)公司，主要承擔臨港新片區(qū)土地開發(fā)整理、基礎設施建設等事宜。

2.加強浙江自貿試驗區(qū)與上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)的合作聯動。在長三角一體化國家戰(zhàn)略背景下，浙江自貿試驗區(qū)要結合自身特色深入挖掘與臨港新片區(qū)合作機會。一是充分發(fā)揮浙江自貿試驗區(qū)在油氣儲運、煉化等優(yōu)勢，聯合臨港新片區(qū)在貿易、交易等領域合作，探索共建長三角期現一體化油氣交易市場。二是充分發(fā)揮寧波舟山港優(yōu)勢，借鑒紐約新澤西港獨特體制，推動上海港、寧波舟山港的港口一體化，共同打造世界級港口集群。三是充分發(fā)揮浙江數字經濟優(yōu)勢，利用臨港新片區(qū)數據跨境流動特殊政策，加快發(fā)展數字貿易，共同建設“數字自貿區(qū)”，打造“數字長三角”。

3.加大浙江自貿試驗區(qū)更大改革自主權的爭取力度。在上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)特殊政策未落地之前，積極向上爭取自貿試驗區(qū)更大改革自主權，打好“時間差”，形成先發(fā)優(yōu)勢。如積極爭取創(chuàng)新大宗商品現貨交易模式，抓緊做大做強油氣等大宗商品現貨交易規(guī)模，提前占領產業(yè)發(fā)展高地，為今后建設國際油氣交易中心打下堅實基礎。

4.積極爭取大洋山島開發(fā)列入浙滬合作重點內容。建議由成立研究專班，加強對大洋山島的謀劃研究，實質性推進圍填海、跨海大橋等項目謀劃建設。同時，積極建設浙江自貿試驗區(qū)聯動創(chuàng)新區(qū)，推動浙江自貿試驗區(qū)擴區(qū)至大洋山島等區(qū)域，在國際航運、海事服務、自由貿易港建設上開展深入合作，更好地對接臨港新片區(qū)建設。

第五，加強對上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)制度政策研究。浙江自貿試驗區(qū)與新片區(qū)小洋山島同為離島，在爭取復制臨港新片區(qū)創(chuàng)新政策中有天然優(yōu)勢，要抓緊研究梳理適宜在浙江自貿試驗區(qū)實施的相關政策，積極爭取在相關區(qū)域優(yōu)先復制借鑒，為今后探索建設自由貿易港奠定基礎。