山東省棚改政策及相關(guān)問題研究

商祺

棚戶區(qū)一般指簡(jiǎn)易房屋、棚廈房屋集中區(qū)，具有抗災(zāi)性弱、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋老化、功能設(shè)施不完善、居住環(huán)境差的特征。棚戶區(qū)改造是體現(xiàn)以人民為中心發(fā)展思想的重大民生工程，是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的重要舉措，同時(shí)也帶動(dòng)了有效投資消費(fèi)和房地產(chǎn)去庫存。

一、山東省棚戶區(qū)改造的背景與現(xiàn)狀

2007年以來，山東省委省政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，將棚戶區(qū)改造納入保障性安居工程大力推進(jìn)，2007年至2012年全省累計(jì)投資790億元，改造各類棚戶區(qū)48.2萬戶，使近200萬群眾住房條件得到根本改善，在緩解城市內(nèi)部二元矛盾、提升城鎮(zhèn)綜合承載能力的同時(shí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧，直接拉動(dòng)市場(chǎng)消費(fèi)達(dá)3000億元。

2013年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，山東省第一時(shí)間貫徹落實(shí)意見要求。7月5日，時(shí)任山東省省長(zhǎng)郭樹清就山東省棚改工作作出批示，要求進(jìn)一步加大棚戶區(qū)改造力度。9月3日，山東省政府召開全省保障性安居工程建設(shè)工作會(huì)議，要求科學(xué)編制規(guī)劃，加大資金投入，落實(shí)優(yōu)惠政策，確保完成任務(wù)。12月9日，印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)〔2013〕25號(hào)文件加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，提出了資金籌措、用地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、補(bǔ)償安置等四個(gè)方面的政策措施。2015年9月，山東省政府印發(fā)《關(guān)于貫徹國發(fā)〔2015〕37號(hào)文件加快推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確山東省棚戶區(qū)改造計(jì)劃。2015年至2017年山東省改造城鎮(zhèn)棚戶區(qū)110萬戶以上，改造農(nóng)村危房20萬戶以上。2016年5月、2017年6月，山東省委省政府先后下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見》和《關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見》，將棚改作為房地產(chǎn)去庫存、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件補(bǔ)短板、投融資機(jī)制創(chuàng)新的重要抓手。

2015—2018年山東省棚改計(jì)劃量逐年提高，年均增加15萬套，平均增速達(dá)32%，特別是2017年呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，較2016年增加28萬套，增速達(dá)59%。同時(shí)，山東省棚改計(jì)劃占全國的比重也逐年上升，2018年占比達(dá)15%，居全國首位。經(jīng)過前幾年的大規(guī)模改造，2019年山東省棚改計(jì)劃大幅下降，但前幾年的大規(guī)模改造尚未全部完成，山東省仍然面臨較大的資金需求壓力。

由圖1可見，近四年山東省列入棚改計(jì)劃較多的地市主要有菏澤、濰坊、濟(jì)寧、日照，近四年棚改計(jì)劃平均占全省比例達(dá)44%。

二、山東省棚戶區(qū)改造工作中幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法

（一）加大財(cái)政支持力度

為提高中央專項(xiàng)資金和省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)引導(dǎo)資金的使用效率，2015年7月省財(cái)政廳和省住建廳聯(lián)合下發(fā)《山東省城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》。對(duì)于符合條件的中央和省級(jí)安排的棚戶區(qū)改造專項(xiàng)補(bǔ)助資金列省級(jí)支出，作為資本金注入山東省財(cái)金發(fā)展有限公司，最大限度發(fā)揮財(cái)政性資金的引領(lǐng)和杠桿作用，撬動(dòng)更多資金支持棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)。

（二）建立審批綠色通道

山東省建立了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目審批綠色通道機(jī)制，并出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見，從優(yōu)化審批流程、規(guī)范審批要件、創(chuàng)新審批方式等方面，作出一系列的制度創(chuàng)新。實(shí)行棚戶區(qū)改造項(xiàng)目審批屬地管理，將審批事項(xiàng)整合為立項(xiàng)、規(guī)劃、土地、施工許可4個(gè)環(huán)節(jié)，并將立項(xiàng)、規(guī)劃、施工許可3個(gè)環(huán)節(jié)下放市縣辦理，進(jìn)一步壓縮審批時(shí)限，精簡(jiǎn)審批要件，加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目網(wǎng)上審批，提高審批效率，加快推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度。

（三）多方面拓展融資渠道，解決資金瓶頸問題

一是通過創(chuàng)新開發(fā)性、政策性金融運(yùn)作方式，充分吸引和利用國開行、農(nóng)發(fā)行的政策性貸款，為山東省棚改項(xiàng)目提供大額、長(zhǎng)期、低息的資金支持。2014年山東省成立了省棚戶區(qū)改造資金管理中心，并由中心出資成立山東省財(cái)金投資有限公司（后更名為山東省財(cái)金發(fā)展有限公司）用于承接國開行資金。省財(cái)政廳、省棚改資金管理中心結(jié)合當(dāng)時(shí)政策及棚改工作實(shí)踐先后下發(fā)了《山東省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款發(fā)放及支付管理實(shí)施細(xì)則（暫行）》《山東省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目國家開發(fā)銀行專項(xiàng)貸款申報(bào)指南（暫行）》等一系列操作性文件，規(guī)范和加強(qiáng)了棚改項(xiàng)目資金管理，大大提高了資金使用效率。2017年，山東省印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見》，提出要加大政策性、開發(fā)性金融支持力度，充分發(fā)揮其中長(zhǎng)期融資的優(yōu)勢(shì)及引導(dǎo)作用，為棚戶區(qū)改造等重大項(xiàng)目提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、低成本的資金支持。二是鼓勵(lì)商業(yè)銀行創(chuàng)新信貸模式，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，支持棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。省財(cái)政廳于2016年下發(fā)《關(guān)于印發(fā)省級(jí)統(tǒng)籌運(yùn)作解決城鎮(zhèn)普通中小學(xué)大班額問題、棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目貸款操作指南的通知》，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，最大限度的利用工農(nóng)中建交等國有商業(yè)銀行、招商興業(yè)中信等股份制銀行以及郵儲(chǔ)銀行的信貸資金支持棚改項(xiàng)目。

（四）規(guī)范有序推進(jìn)棚改工作，明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

2017年8月，省住建廳、發(fā)改委、財(cái)政廳、國土廳聯(lián)合下發(fā)《山東省城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目認(rèn)定辦法》，對(duì)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的定義予以明確，在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定依據(jù)、認(rèn)定程序等方面進(jìn)行規(guī)范，杜絕出現(xiàn)搭順風(fēng)車項(xiàng)目，特別是杜絕將搬遷改造、房地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目混入棚改、增加財(cái)政負(fù)擔(dān)等情況。

三、山東省棚戶區(qū)改造工作面臨的問題

（一）棚改工作任務(wù)重，資金需求量大，融資難度加大，融資成本上升

山東省新三年（2018—2020年）棚改計(jì)劃任務(wù)重，僅2018年就達(dá)84萬套，所需資金量巨大。2017年5月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，再次重申要制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。2018年3月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法>的通知》，強(qiáng)調(diào)要完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量。2018年3月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步規(guī)范金融企業(yè)在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中的行為。各項(xiàng)政策已經(jīng)表明中央規(guī)范地方政府舉債行為、金融企業(yè)融資行為的決心，預(yù)計(jì)下一步地方政府融資成本及難度都將上升。

（二）安置方式的選擇與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)實(shí)際情況匹配度不足

為打好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面完成“去降補(bǔ)”任務(wù)，針對(duì)去庫存周期普遍較長(zhǎng)的情況，山東省加大棚戶區(qū)改造貨幣化安置比重，棚戶區(qū)改造省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金向貨幣化安置項(xiàng)目?jī)A斜。2016—2017年，去庫存取得良好效果，特別是2016年全省房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)現(xiàn)房待售面積同比下降2.3%，這是自2011年以來現(xiàn)房待售面積首次實(shí)現(xiàn)同比下降，但同時(shí)也使得部分縣區(qū)去庫存周期大幅縮短，甚至低于9個(gè)月，當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格存在一定壓力。

四、對(duì)棚戶區(qū)改造工作的幾點(diǎn)建議

（一）因地制宜選擇安置方式

因地制宜，進(jìn)一步加大棚戶區(qū)改造對(duì)當(dāng)?shù)刈》渴袌?chǎng)的正面促進(jìn)作用。在去庫存周期較短、庫存商品房面積較少的地區(qū)，更多地采用新建安置為主的安置方式，增加住房供給;在去庫存周期較長(zhǎng)（高于15個(gè)月）、庫存商品房面積較多的地區(qū)，采取購買商品房安置或純貨幣化的安置方式，消耗存量庫存，促進(jìn)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展。2018年1月，山東省召開全省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)，會(huì)議提出鼓勵(lì)棚改、拆遷實(shí)物安置，取消貨幣化安置獎(jiǎng)勵(lì)，針對(duì)全省去庫存情況的新形勢(shì)，提出了新的指導(dǎo)性要求。

（二）做好前期入戶調(diào)查工作，制定合理的拆遷安置辦法

棚改是一項(xiàng)民生工程，當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施部門要做好前期調(diào)查工作，要以拆遷居民安置意愿為基礎(chǔ)，做好宣介工作，引導(dǎo)拆遷居民選擇合適的安置方式。安置方式的選擇直接關(guān)系到補(bǔ)償資金的計(jì)算與撥付，特別是在以新建安置為主的地區(qū)，新建安置資金的撥付進(jìn)度直接影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，關(guān)系到拆遷居民能否如期入住。

（三）發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢(shì)

一方面要做好拆遷組織工作。加大政策宣傳力度，讓拆遷居民了解棚改政策，自愿配合拆遷工作，提高棚改工作效率，按期完成棚改計(jì)劃。另一方面要做好購買商品房安置的房源選擇工作。在去庫存周期較長(zhǎng)的地區(qū)采取購買商品房安置時(shí)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與到棚戶區(qū)改造工作中，通過合法合規(guī)的招投標(biāo)方式確定房源供應(yīng)商，為拆遷居民提供低于市場(chǎng)均價(jià)的可選優(yōu)質(zhì)房源，降低棚戶區(qū)改造安置成本的同時(shí)，加快存量商品房銷售，實(shí)現(xiàn)雙方合作共贏。

（四）創(chuàng)新融資模式，試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券

《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》提出2018年在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開展試點(diǎn)，推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券。在當(dāng)前融資成本高、融資難度大的大形勢(shì)下，棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資提供了長(zhǎng)期、低息、穩(wěn)定的資金來源，對(duì)山東省棚改任務(wù)的完成具有積極意義。2018年6月20日，天津市紅橋區(qū)棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券（一期）通過財(cái)政部上海證券交易所政府債券發(fā)行系統(tǒng)成功發(fā)行，標(biāo)志著全國首單棚改專項(xiàng)債正式落地，也為山東省提供了思路和經(jīng)驗(yàn)。2018年9月5日和14日，2018 年山東省政府專項(xiàng)債券（五期）、2018 年山東省政府專項(xiàng)債券（七期）在深圳證券交易所上市交易，期限均為5年，融資規(guī)模達(dá)482.96億元，覆蓋除青島以外的16個(gè)設(shè)區(qū)市。今后，通過發(fā)行棚改專項(xiàng)債融資將成為棚改項(xiàng)目的主要融資方式之一。

注釋：①截至2019年棚改計(jì)劃統(tǒng)計(jì)時(shí)點(diǎn)，萊蕪市尚未并入濟(jì)南市。

（作者單位為國家開發(fā)銀行山東省分行）

參考文獻(xiàn)

[1] 伊然.山東規(guī)劃3年內(nèi)改造城鎮(zhèn)棚戶區(qū)110萬戶[J].工程機(jī)械，2016（1）：63.

[2] 山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳.山東?。浩平庹魇詹疬w難題 推進(jìn)棚改工作[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2016（1）：84-85.