放管服政策執(zhí)行梗阻的根源與治理

李軍鵬

中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部

公共行政教研室主任、教授

行政監(jiān)督是確保行政執(zhí)行不偏離行政決策目標(biāo)的根本保證，要健全不當(dāng)用權(quán)問責(zé)機制，重點監(jiān)督監(jiān)察違法行使權(quán)力、越權(quán)、專斷、盲目決策、濫用行政裁量權(quán)、違反正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)、不作為、利用權(quán)力謀取個人私利等不當(dāng)用權(quán)行為

甘肅省人力資源和社會保障廳通過違規(guī)出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事管理放管服改革工作的通知》，要求高校和科研院所在人才引進(jìn)過程中遵守該廳規(guī)定的一系列繁瑣程序和形式要件，導(dǎo)致高校和科研院所人才引進(jìn)困難重重，受到甘肅省委、省政府發(fā)文通報批評。這是一種典型的政策執(zhí)行變異現(xiàn)象，違背了黨中央國務(wù)院關(guān)于放管服改革的總體政策，違背了甘肅省委組織部等部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好省屬高校和科研院所高層次人才引進(jìn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）中“給用人主體放權(quán)”的根本宗旨，將放管服改革變成了新的“管卡壓”。

放管服改革中出現(xiàn)政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象，主要原因是如下幾個方面。

一是思想觀念問題。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對黨中央國務(wù)院放管服改革與行政審批制度改革總體部署的重要性理解不到位，對如何更好推進(jìn)放管服改革、改善營商環(huán)境、激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力無想法無措施；一些部門領(lǐng)導(dǎo)長期以來習(xí)慣于通過審批實施管理，認(rèn)為管理就是審批，對審批很在行、對服務(wù)則很迷茫；個別領(lǐng)導(dǎo)干部甚至將手中的審批權(quán)力視為自己的“一畝三分地”，將重重設(shè)置證明程序與蓋章流程視為推卸自身責(zé)任的“先手棋”，將高校和科研院所來回跑、求自己批準(zhǔn)視為自身權(quán)威存在的依據(jù)或謀取個人私利的重要手段，唯一拋于腦后的是扭轉(zhuǎn)甘肅省人才嚴(yán)重流失局面、盡快引進(jìn)高層次人才促進(jìn)甘肅省高質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

二是放管服改革政策不完善導(dǎo)致執(zhí)行漏洞。甘肅省委組織部等部門印發(fā)的《通知》要求“給用人主體放權(quán)”，將引進(jìn)高層次人才由事前審批改為事后備案，這一放管服政策很好，但這一政策設(shè)計本身存在放權(quán)不到位、要求不明確、措施不配套的問題，導(dǎo)致執(zhí)行變異的漏洞。第一，該《通知》要求“全面落實用人自主權(quán)”，但又要求“事后備案”，而且留下了一個“對確需審核審批的事項”依然需要相關(guān)“審批、備案手續(xù)”的尾巴，也為相關(guān)部門增設(shè)“審批、備案手續(xù)”和環(huán)節(jié)打開了方便之門。第二，該《通知》對放管服政策如何執(zhí)行沒有系統(tǒng)設(shè)計。如何進(jìn)行“事后備案”，備案的流程與方式、涉及的部門之間的關(guān)系如何處理等都付之闕如，這種有政策無措施、有原則無詳規(guī)的“孤島政策”是現(xiàn)在一些地方出臺的“不便實施不好實施不能實施”政策的通病。第三，該《通知》在放管服改革政策設(shè)計中忽視了績效評估與投訴處理體系的建設(shè)，高校和科研院所等用人單位如何評價主管部門績效、如何監(jiān)督反饋都無規(guī)定，只是籠統(tǒng)規(guī)定了“問責(zé)”，把問責(zé)作唯一的保障條款，忽視了問責(zé)手段的事后懲罰性質(zhì)，對事中的用戶評價與訴求這些更關(guān)鍵的因素基本忽視，這也導(dǎo)致我們很多政策執(zhí)行問題只有在漫長的執(zhí)行失敗后才能被發(fā)現(xiàn)和糾正。

三是執(zhí)行體制機制不健全導(dǎo)致政策執(zhí)行變異。黨的十九屆四中全會提出，要“以推進(jìn)國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制”，特別強調(diào)要進(jìn)一步完善行政執(zhí)行的實施、評價、問責(zé)等機制，確保各項政策舉措執(zhí)行有力、落實到位；還要強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善各項監(jiān)督制度，確保行政機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，各種行政行為規(guī)范、透明。甘肅省人力資源和社會保障廳出臺政策，既未征求甘肅省委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位意見，也未提交省委人才工作領(lǐng)導(dǎo)會議審議，屬于違法違紀(jì)行使行政決策權(quán)、越權(quán)行使權(quán)力；將“事后備案”程序歪曲為“招聘計劃備案、考試體檢備案、審批結(jié)果備案”三個事實上的事前審批環(huán)節(jié)，屬于典型的不當(dāng)行使權(quán)力、濫用行政裁量權(quán)。由此可見完善行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督體制，推進(jìn)國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的重要性。

解決放管服改革政策執(zhí)行中的變形走樣問題，要采取切實有效的治理措施。

一是加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的初心使命教育與公共管理知識培訓(xùn)，使之牢固樹立正確的權(quán)力觀和責(zé)任觀。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識到一切行政機關(guān)要為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，要增強對建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府重要性的認(rèn)識；要對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員進(jìn)行系統(tǒng)的公共管理知識培訓(xùn)，使之深刻理解推進(jìn)放管服改革、營造一流營商環(huán)境、激發(fā)市場活力與社會創(chuàng)造力的重要性與方法；要對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員進(jìn)行深入的主題教育，使之增強加快本地經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的使命感責(zé)任感，積極擔(dān)當(dāng)作為。

二是完善放管服改革的政策設(shè)計與配套措施。放管服改革的相關(guān)政策要目標(biāo)明確、政策鮮明、要求剛性，堵塞住政策可被利用的各種漏洞，特別注意不要留下“特殊情況”“其他情形”等可資利用的后門與尾巴；政策只規(guī)定通用情形，特殊情況要作為個案在實際辦事過程中一事一議處理。作為省級的放管服政策，在出臺政策的同時要規(guī)定明確的政策實施流程與方式、部門間協(xié)調(diào)機制與方法、辦理程序數(shù)量與時限，不要再讓下級部門去制定出臺“實施細(xì)則”。對市場主體、事業(yè)單位與社會組織的放權(quán)要嚴(yán)格論證、放權(quán)到位，屬于市場主體與社會主體可完全自主處理的事項，取消行政審批與許可后不要再要求“備案”，或可將“備案”改為“事后通知”。放管服政策要建立用戶導(dǎo)向的政策實施機制，向政策目標(biāo)用戶公布投訴電話、建立公開的投訴平臺、暢通投訴熱線，鼓勵用戶積極投訴舉報違法違規(guī)行政行為，從而及時糾正政策執(zhí)行中的偏差。

三是完善行政權(quán)力運行的相互制約與監(jiān)督機制。在政策執(zhí)行過程中，要健全部門協(xié)調(diào)配合機制，完善部門會商制度和行政協(xié)助制度，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。要加強辦事流程公開透明，推廣“一網(wǎng)式”“一門式”“一站式”服務(wù)，使“最多跑一次”成為底線要求，最好是一次都不用跑。行政執(zhí)行是行政決策的具體落實；要進(jìn)一步完善決策制度，完善行政機關(guān)的決策規(guī)則與決策程序，建立決策討論、辯論、投票記錄與備案制度，建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度、決策反饋糾偏機制和決策責(zé)任倒查機制；要加強規(guī)范性文件備案審查，建立文件清理長效機制；要完善政企政社溝通機制，在政策制定中要充分聽取企業(yè)、行業(yè)協(xié)會商會、事業(yè)單位與社會組織意見，增強公共政策制定透明度和公眾參與度。行政監(jiān)督是確保行政執(zhí)行不偏離行政決策目標(biāo)的根本保證，要健全不當(dāng)用權(quán)問責(zé)機制，重點監(jiān)督監(jiān)察違法行使權(quán)力、越權(quán)、專斷、盲目決策、濫用行政裁量權(quán)、違反正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)、不作為、利用權(quán)力謀取個人私利等不當(dāng)用權(quán)行為。完善政府績效評估制度，用為民辦事的實效作為評價政府部門工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。