我國生態(tài)文明治理變遷與責(zé)任落實

文_鄔曉燕

新中國成立70年，我國生態(tài)環(huán)境問題走過了一個從隱性潛伏、顯性激化、漸趨緩和的歷程，對環(huán)境保護重要性和環(huán)境問題嚴峻性的認識經(jīng)歷了一個從忽視、正視到重視的過程，中國生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)了從政策起步、政策推進、制度完善的重心轉(zhuǎn)換。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度化建設(shè)層層推進，探索出一條中國特色的生態(tài)文明建設(shè)道路，凝練出既適合中國國情又具有世界示范效應(yīng)的生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗。未來我國生態(tài)文明建設(shè)的總體趨勢，是正視結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型的環(huán)境問題，提升生態(tài)文明責(zé)任意識，以最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度落實生態(tài)文明責(zé)任，建設(shè)美麗中國和清潔美麗世界。

一、我國生態(tài)文明建設(shè)歷程

新中國成立70年，生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)歷了從政策起步、政策推進、制度完善的階段演進，生態(tài)文明理念從初步萌發(fā)、穩(wěn)固確立發(fā)展到深入人心。

（一）政策起步：改革開放以前的環(huán)境保護

新中國成立后，面臨艱巨的現(xiàn)代化追趕任務(wù)，我國大力推行“趕超型”發(fā)展戰(zhàn)略，開展起“戰(zhàn)天斗地”、“超英趕美”的“大躍進”、“人民公社”等運動，錯誤推行“以糧為綱”政策導(dǎo)致毀林開荒、圍湖造田等不當舉措，同時由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、資源配置效率低下，出現(xiàn)了不同程度的工業(yè)污染和城市污染。這一時期，生態(tài)環(huán)境問題處于隱性潛伏階段，環(huán)境保護還來不及被納入國家建設(shè)的宏觀視野，但環(huán)境保護意識逐漸萌發(fā)，環(huán)境保護政策開始起步。

1971年冬到1972年初，官廳水庫污染事件引發(fā)周恩來總理對工業(yè)污染的重視。1972年6月，聯(lián)合國召開首屆人類環(huán)境會議，發(fā)布《人類環(huán)境宣言》，周恩來派出中國代表團參加了此次會議，更深刻地意識到生態(tài)環(huán)境問題的嚴重性。1973年8月，第一次全國環(huán)境保護會議召開，制定了第一部環(huán)境保護法律《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，確定了“保護環(huán)境、造福人民”的環(huán)保戰(zhàn)略方針。1974年10月，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立；1978年2月，環(huán)境保護首次被納入《中華人民共和國憲法》，提出“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”的內(nèi)容，標志著環(huán)境保護意識初步形成，生態(tài)文明建設(shè)的制度化進程開啟。在此階段，環(huán)境保護主要圍繞生產(chǎn)發(fā)展，尚未上升到尊重自然、順應(yīng)自然的高度，環(huán)保法律體系不健全，環(huán)保機構(gòu)不獨立，管理職能和范圍相對受限。

（二）政策推進：改革開放前期的生態(tài)文明進展

改革開放至黨的十七大，生態(tài)環(huán)境問題處于顯性激化狀態(tài)，我國生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)歷了環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀三個階段，環(huán)境保護意識更加明確，生態(tài)文明建設(shè)第一次被提為黨的一項戰(zhàn)略任務(wù)，確立了綠色、低碳發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)方向，生態(tài)文明政策和制度不斷完善，生態(tài)文明建設(shè)邁入新臺階。（喬清舉、馬嘯東：“改革開放以來我國生態(tài)文明建設(shè)”，《前進》2019年第2期）

十一屆三中全會把經(jīng)濟建設(shè)確立為黨的中心工作，隨著改革開放進程漸趨深入，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾越來越突出，環(huán)境保護政策法規(guī)因之不斷推進，環(huán)境保護真正被納入法制軌道。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布；1981年《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》把環(huán)境保護確立為現(xiàn)代化建設(shè)的一項基本任務(wù)；1983年12月，第二次全國環(huán)境保護會議將環(huán)境保護確立為一項基本國策；1989年12月《中華人民共和國環(huán)境保護法》通過。這一時期環(huán)境管理從單純的污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防為主，防治結(jié)合”，從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，但管理手段單一，經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護的關(guān)系尚未理順。

1992年至2002年，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為應(yīng)對環(huán)境難題的新思維、新戰(zhàn)略被引入中國，并成為全國性行動戰(zhàn)略，生態(tài)文明政策制定獲得重要推進。1994年3月《中國21世紀議程》發(fā)布；1996年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1996年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》；1999年《環(huán)境標準管理辦法》《環(huán)境保護行政處罰辦法》等法律法規(guī)相繼頒布實施；2000年11月，國務(wù)院印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》。2002年11月，十六大提出要不斷增強可持續(xù)發(fā)展能力，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

面對日益緊迫的全球性環(huán)境危機，進入21世紀的中國生態(tài)環(huán)境建設(shè)已經(jīng)成為全球環(huán)境治理的重要組成部分，生態(tài)文明建設(shè)成為探索“建設(shè)一個什么樣的社會”的關(guān)鍵問題，并在理論探索和制度層面上作出了頂層設(shè)計。（陳延斌,周斌：“新國成立以來中國共產(chǎn)黨對生態(tài)文明建設(shè)的探索”，《中州學(xué)刊》2015年第3期）2003年10月，十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀；2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，強調(diào)生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展要相協(xié)調(diào)，把環(huán)境保護置于更加重要的戰(zhàn)略位置。2007年十七大報告首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”的戰(zhàn)略任務(wù)，“十二五”規(guī)劃確立了綠色、低碳發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)方向，標志著我國生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新和執(zhí)政理念的跨越式發(fā)展。

（三）制度完善：十八大以來生態(tài)文明建設(shè)重心

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，將我國生態(tài)文明建設(shè)引入制度化和法治化的快車道，明確強調(diào)要用最嚴格的制度推進美麗中國建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)被納入國家頂層設(shè)計，基本形成了以環(huán)境保護法為龍頭的法律法規(guī)體系，生態(tài)文明制度體系獲得系統(tǒng)構(gòu)建，立法力度之大、執(zhí)法尺度之嚴、守法程度之好可謂前所未有。制度建構(gòu)與完善成為該時期生態(tài)文明建設(shè)重心，形成并確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，生態(tài)文明寫入了憲法和黨章。

2013年12月，十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“用制度保護生態(tài)環(huán)境”，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。2014年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調(diào)“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”，將生態(tài)文明建設(shè)推向高度法治化軌道。2015年4月，《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》出臺，明確了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、目標愿景、重點任務(wù)和制度體系。同年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺，確立了2020年生態(tài)文明體制改革目標。2018年3月，《中華人民共和國憲法修正案》通過，生態(tài)文明正式寫入國家根本法。

十八大以來，《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》陸續(xù)出臺，被稱為“史上最嚴”的新環(huán)保法從2015年開始實施，生態(tài)環(huán)保法制建設(shè)不斷健全；省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革有序推進，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點穩(wěn)步進行，中央環(huán)境保護督察問責(zé)雷厲風(fēng)行，一大批突出環(huán)境問題得到及時解決。系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系在加快建立，生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性在不斷增強，源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的生態(tài)文明治理體系在構(gòu)建形成，生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進，積極參與和引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，為維護全球生態(tài)安全作出重要貢獻。

二、生態(tài)文明建設(shè)的著力點責(zé)任落實

黨的十八大以來，生態(tài)文明制度化建設(shè)強力推進，《環(huán)境保護法》修訂發(fā)布，生態(tài)文明制度體系日漸完善，基本解決了以往環(huán)境立法缺失的問題，但環(huán)保法律大量出臺與環(huán)境污染持續(xù)惡化并存的局面，暴露出我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問題突出，環(huán)境責(zé)任踐履存在不少阻礙。其一，由于環(huán)境的外部性和對地方經(jīng)濟的主導(dǎo)作用，地方政府和環(huán)境監(jiān)管部門不作為、責(zé)任虛化成為當前生態(tài)環(huán)境治理中的突出問題。其二，盡管十八大以來出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》等環(huán)境保護行政問責(zé)制度，強化環(huán)境監(jiān)管和責(zé)任追究，但由于部門職責(zé)分散交叉、政出多門、協(xié)同不夠，以及誰來問責(zé)、問責(zé)標準、怎樣負責(zé)、如何追究等這些問題沒有得到具體細化（周適：“環(huán)境監(jiān)管的他國鏡鑒與對策選擇”，《改革》2015年第4期），導(dǎo)致環(huán)境保護行政問責(zé)落實不力。其三，企業(yè)因“利潤導(dǎo)向”導(dǎo)致環(huán)境違法行為突出，忽視、逃避、轉(zhuǎn)嫁生態(tài)責(zé)任的現(xiàn)象屢有發(fā)生。其四，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制以政府為主導(dǎo)，尚未形成政府、企業(yè)、公民多元共治的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，公眾參與環(huán)境治理意識不足。

當前我國既面對著全球環(huán)境生態(tài)危機的共同情境，又存在自身特殊的國情狀況和生態(tài)環(huán)境惡化態(tài)勢。十九大報告中指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，指明了2035年建成美麗中國的新目標。當前生態(tài)環(huán)境監(jiān)管治理的突出問題吁求新時代需將責(zé)任落實作為生態(tài)文明建設(shè)的著力點，新時代生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展方向是正視結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型的環(huán)境問題，進一步具化、細化生態(tài)文明政策法規(guī)，多維著手落實生態(tài)文明責(zé)任。

加強環(huán)保部門治理權(quán)限，落地落實環(huán)境保護法的屬地責(zé)任。一方面，堅持“保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的根本原則，細化落實環(huán)境保護法律法規(guī)的屬地責(zé)任，落實國務(wù)院“三定”方案和《環(huán)境保護法》所賦予環(huán)保部門的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，嚴格實行環(huán)境保護目標責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價制度。另一方面，遵照中央環(huán)境保護法律法規(guī)的基本精神，根據(jù)地方經(jīng)濟資源稟賦和生態(tài)環(huán)境實際采取差別化生態(tài)環(huán)境功能規(guī)劃，鼓勵各地根據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標，制定和實施地方性法規(guī)和更嚴格的污染物排放標準。

強化環(huán)保督查的責(zé)任落實，建立健全環(huán)境監(jiān)管長效機制。堅定落實環(huán)境保護行政問責(zé)制度，對不履行或不正確履行職責(zé)而造成生態(tài)環(huán)境損害的地方和單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，依紀依法嚴肅、精準、有效問責(zé)；限時要求排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位建立環(huán)境保護責(zé)任制度，明確單位負責(zé)人和相關(guān)人員的侵權(quán)責(zé)任和相應(yīng)的賠償處罰措施；更要對中央環(huán)保督察巡視組嚴格督察紀律、加強督察考核和責(zé)任追究，防止督察權(quán)力異化，解決執(zhí)法不到位、督察放水等監(jiān)管不力問題；完善環(huán)境行政公開制度，提高問責(zé)系統(tǒng)的開放性，實施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究；堅決落實整改措施，實施執(zhí)法后督察，建立倒查機制，開展環(huán)境執(zhí)法稽查，強化監(jiān)管責(zé)任追究。

全面貫徹“山水林田湖”系統(tǒng)思維，完善生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理。為應(yīng)對流域切割、碎片化修復(fù)、政出多門、職能交叉、效率低下等問題，生態(tài)環(huán)保管理體制應(yīng)當遵循生態(tài)學(xué)規(guī)律，打破區(qū)域、流域和陸海界限，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，科學(xué)整合分散于不同部門的管理職能，實現(xiàn)山水林田湖完整生態(tài)系統(tǒng)的全要素、全過程和全方位的一體化統(tǒng)籌管理。地方政府要加強對環(huán)境保護重點區(qū)域、流域進行系統(tǒng)保護、宏觀管控、綜合治理，增強區(qū)域、流域環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法，全面實施行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動。按照系統(tǒng)工程思路嚴抓責(zé)任落實，做到源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，實現(xiàn)對防治、修復(fù)與保護的統(tǒng)籌管理和全面管控，協(xié)調(diào)處理好污染治理、總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系。

建立完善企業(yè)履行生態(tài)責(zé)任的長效機制。生態(tài)文明建設(shè)是當前工業(yè)企業(yè)履行社會責(zé)任的重中之重，平衡經(jīng)濟利益與生態(tài)利益，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，是企業(yè)責(zé)無旁貸的社會責(zé)任。強化綠色生產(chǎn)理念，減少資源浪費和環(huán)境破壞，加強市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新，推動生態(tài)經(jīng)濟體系的建立，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)綠色消費潮流，是企業(yè)踐行生態(tài)文明責(zé)任的努力方向。企業(yè)應(yīng)提高生態(tài)文明責(zé)任意識，誠信履行減排治污、保護生態(tài)環(huán)境的社會責(zé)任，遵守資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，嚴格按照《中國工業(yè)企業(yè)社會責(zé)任評價指標體系》《中國工業(yè)企業(yè)履行社會責(zé)任星級評價評分辦法》等一系列規(guī)章制度，大力增強企業(yè)生態(tài)責(zé)任評估，提高行業(yè)綠色標準，積極引進環(huán)境標準體系和綠色管理體系，建立完善企業(yè)履行生態(tài)責(zé)任的長效機制，為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、大力推進美麗中國建設(shè)提供堅強助力。（鄒慧君：“企業(yè)生態(tài)責(zé)任的四重維度”，《光明日報》2018年6月5日）

提升生態(tài)文明意識，推動公眾參與環(huán)境治理。習(xí)近平總書記指出：“建設(shè)生態(tài)文明是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。”新時代社會主要矛盾發(fā)生變化，人民群眾從盼溫飽到盼環(huán)保，從求生存到求生態(tài)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、為公眾提供更優(yōu)質(zhì)生態(tài)公共品成為當前政府重要政治責(zé)任。然而，為進一步增強政府環(huán)境監(jiān)管效力，減少環(huán)境治理的行政成本和社會成本，還需要加強政府監(jiān)管部門與企業(yè)、公民聯(lián)合體的有效溝通協(xié)調(diào)。通過多渠道、多形式的生態(tài)文明教育，強化“綠水青山就是金山銀山”理念，提升公民生態(tài)文明意識，增強公眾環(huán)境權(quán)益表達與溝通能力，積極參與政府環(huán)境決策，激勵公眾對環(huán)境監(jiān)管進行社會監(jiān)督，提升環(huán)境監(jiān)管的開放性、參與性和公正性。

加強環(huán)?？萍紕?chuàng)新合作，積極履行全球環(huán)境治理責(zé)任。圍繞2015年巴黎協(xié)議及后續(xù)制度建設(shè)，加快踐行《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，引領(lǐng)全球氣候變化談判進程。在堅持“共同而有區(qū)別的責(zé)任”的共識原則、公平原則、各自能力原則基礎(chǔ)上，“有序推進”美麗中國建設(shè)，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能與提高能效、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、控制非能源活動溫室氣體排放、增加森林碳匯等舉措，努力控制溫室氣體排放，完成國家應(yīng)對氣候變化的承諾目標。遵照《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》精神，推動污染防治、生態(tài)保護、新能源產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域的環(huán)?？萍紕?chuàng)新與合作，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型，使綠色“一帶一路”建設(shè)惠及沿線國家。隨著環(huán)境問題在國家政治議程中的地位越來越重要，參與國際環(huán)境治理、促進國際生態(tài)安全、提高國家環(huán)境政策競爭力，為全球環(huán)境治理提供源發(fā)于中國本土的環(huán)境革新技術(shù)、產(chǎn)品、政策和標準，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻者、引領(lǐng)者。