新農(nóng)村城市化進(jìn)程中的耕地保護(hù)措施研究

摘 要：基于新農(nóng)村城市化發(fā)展背景，對(duì)耕地保護(hù)問題進(jìn)行了研究，提出了耕地保護(hù)措施。城市化發(fā)展，使得耕地資源不斷減少。從持續(xù)發(fā)展的角度來說，必須要保有一定數(shù)量的耕地，才能夠保障群眾吃飽?；诖?，研究此課題，提出能夠有效協(xié)調(diào)城市化和耕地保護(hù)矛盾的策略，有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；城市化；耕地保護(hù)

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）29-0259-02

自十二五以來，廣西省全面落實(shí)耕地保護(hù)政策，共落實(shí)補(bǔ)充耕地5.87萬(wàn)hm2，全區(qū)已批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目用地全部實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一”，連續(xù)17年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)的動(dòng)態(tài)平衡，牢牢守住了436.4萬(wàn)hm2耕地紅線。目前，新農(nóng)村城市化進(jìn)程加快，對(duì)于各個(gè)地區(qū)來說，面臨著發(fā)展和耕地保護(hù)挑戰(zhàn)?，F(xiàn)結(jié)合廣西省的具體實(shí)踐，進(jìn)行如下分析：

1 耕地保護(hù)的意義

作為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)，耕地資源占據(jù)重要的地位，是保障國(guó)家糧食安全的命脈。隨著我國(guó)人口數(shù)量的不斷增加，糧食需求持續(xù)增加。新農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，使得耕地面積不斷減少，增加了糧食需求和供給的緊張性，因此在發(fā)展的面前，首要任務(wù)是做好耕地保護(hù)工作。

2 新農(nóng)村城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)問題

2.1 耕地占用問題

從新農(nóng)村建設(shè)實(shí)際來說，征地范圍太廣，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用。因?yàn)樵谡鞯刂小肮怖妗睕]有做出明確的規(guī)定，難以有效區(qū)分用地性質(zhì)，尤其是經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地，使得耕地被占用情況常見。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)耕地面積正在逐步減少，每年減少0.20～0.25%，耕地保護(hù)任務(wù)緊迫。耕地被占用問題的發(fā)生，除了制度不完善以外，監(jiān)督管理工作不到位，也是主要原因。部分耕地被占用情況，是在完成建設(shè)后發(fā)現(xiàn)的，問題處理難度大。

2.2 耕地轉(zhuǎn)用代價(jià)低，助長(zhǎng)了耕地占用的氣焰

按照《土地管理法》規(guī)定，每667m2土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等的綜合，其不可以超過土地征用前3a平均產(chǎn)值的30倍，實(shí)際上很多地區(qū)都按照最低限額補(bǔ)償，征地費(fèi)用到農(nóng)民手中所剩無(wú)幾，使得更多的農(nóng)民在失去耕地的同時(shí)，也失去了基本保障。然而耕地流轉(zhuǎn)為非耕地后，出讓價(jià)往往高出補(bǔ)償價(jià)，能夠達(dá)到幾十倍，因此很多地方政府為了獲得資金，瘋狂出讓耕地。

2.3 耕地分布散亂

從農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況來說，缺少有效的農(nóng)村合作社。目前的合作社，主要發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，而且規(guī)模很少，沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及商品壟斷的狀態(tài)，使得家庭經(jīng)營(yíng)制度的作用尚未發(fā)揮，因此農(nóng)民以及國(guó)家難以獲得較大的利益。究其原因，耕地分布散亂是主要因素。因?yàn)殡y以大規(guī)模種植，使得農(nóng)業(yè)績(jī)效難以有效提高，進(jìn)而放棄部分耕地，保障農(nóng)業(yè)收益。

2.4 土地利用不合理

新農(nóng)村城市化建設(shè)的過程中，需要占用大量的土地。在建設(shè)方面，由于沒有做好科學(xué)合理的規(guī)劃，比如舊城區(qū)改造，使得部分土地利用不合理，土地資源利用率低，加之布局不合理，很多耕地被工業(yè)生產(chǎn)占用，在城市化建設(shè)中，土地閑置。除此之外，還存在著重復(fù)建設(shè)的情況，既沒有實(shí)現(xiàn)人口集中，還占用了一定的耕地。部分新農(nóng)村居民點(diǎn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，存在圈土行為，使得耕地被浪費(fèi)[1]。

3 新農(nóng)村城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)措施

3.1 制定耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法

推動(dòng)新農(nóng)村城市化發(fā)展的同時(shí)，要做好耕地保護(hù)工作。在具體時(shí)間中，政府要發(fā)揮自身的職能作用。廣西省在耕地保護(hù)方面，采取了以下措施：①修訂耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法；②強(qiáng)化地方政府耕地保護(hù)責(zé)任；③構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制；④構(gòu)建耕地保護(hù)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)體系等。在具體實(shí)踐中，由各級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)，落實(shí)耕地管控性保護(hù)，采取強(qiáng)有力的手段，嚴(yán)格把控建設(shè)占用耕地，進(jìn)而保證補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量以及質(zhì)量到位。

以桂林為例，其在耕地保護(hù)考核中，連續(xù)獲得第一。具體采取了以下措施：①以規(guī)劃統(tǒng)籌耕地保護(hù)。以會(huì)仙工業(yè)園為例，其占地面積為1500畝。在建設(shè)時(shí)，通過盤活挖潛，創(chuàng)新供地模式，選擇丘陵地，用作工業(yè)用地，使用了少量的耕地，便完成了園區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了少占地目標(biāo)。在耕地保護(hù)工作中，嚴(yán)格落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制。從規(guī)劃層面入手，統(tǒng)籌規(guī)劃保護(hù)耕地，先后出臺(tái)多項(xiàng)政策。在耕地保護(hù)工作方法層面，不斷創(chuàng)新工作，不用不同形式的耕地補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，對(duì)耕地保護(hù)工作中表現(xiàn)優(yōu)異的單位，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。除此之外，在保障發(fā)展用地方面，注重盤活挖潛，合理開發(fā)后備資源，促使耕地占補(bǔ)平衡。②土地整治以及耕地整治。近年來，桂林市積極爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，開展土地整治項(xiàng)目，不斷加大整治力度。以建設(shè)全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)為契機(jī)，構(gòu)建資金投入機(jī)制，整合各方力量，推進(jìn)農(nóng)田保護(hù)工作。截止到2015年，該市標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占耕地比例超過75%，土地整治工作獲得了不錯(cuò)的成效。③堅(jiān)守紅線。新農(nóng)村城市化進(jìn)程中，對(duì)土地有著極大的需求，在保證發(fā)展的同時(shí)，必須要做好更低保護(hù)。這是各個(gè)地區(qū)在落實(shí)耕地保護(hù)面臨的重大挑戰(zhàn)，必須要找尋平衡點(diǎn)。桂林在實(shí)踐中，充分利用國(guó)家政策，來解決新農(nóng)村城市化發(fā)展所需的用地指標(biāo)，嚴(yán)格把控用地。在具體落實(shí)方面，實(shí)行目標(biāo)考核制度和問責(zé)制度，保障耕地保護(hù)工作的全面落實(shí)。對(duì)于違法占地建房問題，采取堵疏結(jié)合的方式，劃撥一定的土地，用于建房。除此之外，為鼓勵(lì)農(nóng)戶不占或者少占耕地，對(duì)在荒地以及原宅基地上建房?jī)蓪蛹耙陨系拇迕瘢谝欢ǖ默F(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，并且免交辦證費(fèi)用。在全區(qū)范圍內(nèi)，開展土地利用調(diào)查工作，嚴(yán)打違法違規(guī)用地行為，發(fā)現(xiàn)制止率超過95%，有力的保護(hù)了耕地。

3.2 完善土地征用程序以及約束機(jī)制

對(duì)于耕地亂征亂用問題，要制定并且不斷完善土地利用總體規(guī)劃，高效落實(shí)耕地保護(hù)制度。在具體落實(shí)中，積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，積極推行耕地集約使用，節(jié)約耕地，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的高效利用，以免耕地資源被占用。在新農(nóng)村城市化建設(shè)的過程中，要制定合理的土地利用計(jì)劃，不可以超過國(guó)家規(guī)定。除此之外，對(duì)于征用土地，要做好合法性調(diào)查工作，強(qiáng)化審批以及監(jiān)督程序管理，避免耕地被亂征亂用。從土地審核環(huán)節(jié)手段，設(shè)置聽證環(huán)節(jié)，強(qiáng)化國(guó)土部門和土地所有者的溝通，了解土地所有者真實(shí)的態(tài)度，在保護(hù)耕地的同時(shí)，保障群眾的權(quán)益不受損害[2]。

3.3 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

新農(nóng)村城市化進(jìn)程中，征地難以避免。在具體實(shí)踐中，要不斷提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民土地權(quán)益，同時(shí)有力控制征地規(guī)模。對(duì)農(nóng)民來說，土地是收入的基本保障，失去了土地等于失去了生存支持，所以必須要合理設(shè)定征地補(bǔ)償。通過權(quán)衡土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民收入損失，制定合理的補(bǔ)償。從當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來說，存在著補(bǔ)償不合理的情況，無(wú)法保障農(nóng)民群眾未來的基本生活。在計(jì)算土地補(bǔ)償時(shí)，除了失去的收入外，還要將農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等加入其中，保證補(bǔ)償金額和土地市場(chǎng)價(jià)格相差不大。對(duì)被征收土地的農(nóng)民，除了給予相應(yīng)的補(bǔ)償外，還需要妥善安置，比如廢棄地復(fù)墾措施，使得農(nóng)民重新獲得土地。對(duì)部分農(nóng)民，進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，使其能夠再就業(yè)或者自主創(chuàng)業(yè)，使其能夠保障生活。

3.4 節(jié)約用地和集約用地

為減少耕地的占用，必須要節(jié)約用地并且集約用地。在具體實(shí)施方面，采取土地市場(chǎng)化的方式，優(yōu)化土地資源配置。推行國(guó)有土地使用有償化政策，積極儲(chǔ)備閑置土地以及利用率低下的土地。在征地計(jì)劃方面，要重新合理的規(guī)劃，力求節(jié)約耕地利用。除此之外，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理規(guī)劃用地。不斷完善土地集約以及節(jié)約使用的標(biāo)準(zhǔn)，并且要嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)政策，做好耕地保護(hù)[3]。

4 結(jié)束語(yǔ)

新農(nóng)村城市化發(fā)展進(jìn)程中，面臨著嚴(yán)峻的土地利用挑戰(zhàn)，同時(shí)存在著各類土地利用問題，比如利用率低下等。為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，要制定耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法；完善土地征用程序以及約束機(jī)制；提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；節(jié)約用地和集約用地。

參考文獻(xiàn)

[1]劉傳國(guó).城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)措施分析[J].中國(guó)高新區(qū)，2018（11）：226.

[2]楊世英，田瑞波.新晃縣耕地保護(hù)措施[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2015（17）：350～351.

[3]者覃紅，羅德建.淺談新農(nóng)村城市化進(jìn)程中的耕地保護(hù)措施[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2014（32）：153.

收稿日期：2018-8-24

作者簡(jiǎn)介：陶志芳（1968-），女，助理會(huì)計(jì)師，本科，從事城鎮(zhèn)土地開墾使用管理、耕地保護(hù)、以及土地規(guī)劃利用工作。