行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)研究

摘 要：針對(duì)行政審批的分類改革以及替代性制度建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合改革實(shí)踐現(xiàn)狀，做了簡(jiǎn)單的論述。從行政審批的分類改革實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，雖然獲得了初步成效，但是改革舉措分散化和碎片化等問題依然存在。尤其是多頭多層審批和自制信息孤島以及重審批輕監(jiān)管問題，已經(jīng)成為行政審批制度改革面臨的主要問題?；诖?，深度研究替代性制度的建設(shè)，有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：行政審批；分類改革；替代性；制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）29-0007-02

社會(huì)的發(fā)展，對(duì)行政審批工作，提出了新的要求，全面推行“最多跑一次”改革，成為了必然。為達(dá)到“最多跑一次”的目標(biāo)，積極開展分類改革以及替代性制度建設(shè)，有著重要的意義。在具體實(shí)踐中，各地區(qū)要結(jié)合自身實(shí)際情況，提出有效的手段，比如構(gòu)建“三位一體政務(wù)服務(wù)管理模式”，推動(dòng)改革發(fā)展。

1 行政審批類型

從類型角度來(lái)說(shuō)，主要如下：①資源配置類。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，重要領(lǐng)域的資源，依然由國(guó)家控制，在資源配置時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生行政審批。國(guó)家基于整體發(fā)展，控制資源總量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源的連續(xù)使用以及優(yōu)化配置。②市場(chǎng)進(jìn)入類。從生產(chǎn)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，國(guó)家是唯一投資主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，投資主體多元化，不過市場(chǎng)進(jìn)入審批制度延續(xù)，由各級(jí)政府和相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)審批管理，規(guī)范企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)行為。③危害控制類。此類行政審批，主要是為了保障公共安全和公共以及他人健康等，進(jìn)而控制危害行為、危害物品等的審批。

2 行政審批制度改革面臨的難題分析

2.1 多頭多層審批

從行政審批改革實(shí)施實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，多頭多層審批問題依舊存在。具體表現(xiàn)為，同個(gè)項(xiàng)目通過了縣里審批后，還需要經(jīng)過市里審批和省里審批。整個(gè)審批過程中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)方需要在縣里審核、通過市里論證和省里審批，輪回蓋章，使得形成審批明面減少暗地里增加。一些部門和地方，對(duì)審批事項(xiàng)，以各種形式，比如打包或拆分，把一項(xiàng)變成多項(xiàng)，或者多項(xiàng)壓縮為一項(xiàng)。多頭多層審批的存在，使得某些部門利用行政審批，不斷擴(kuò)充權(quán)利，變相構(gòu)建利益鏈條，影響著行政審批改革。

2.2 重視審批輕監(jiān)管

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，審批和監(jiān)管是密切聯(lián)系的共同體，缺一不可。進(jìn)行行政審批改革，在取消和下放權(quán)利的同時(shí)，還需要強(qiáng)化監(jiān)督管理，積極強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。從實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，多數(shù)地方都存在著只批不管或者該管不管等問題，成為行政審批的難題，阻礙著改革進(jìn)程。

2.3 固守信息孤島

信息化的發(fā)展，為行政審批改革提供了契機(jī)，借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，能夠提高行政審批工作效率。不過某些部門將系統(tǒng)信息平臺(tái)，作為其擴(kuò)大自身權(quán)利的平臺(tái)，死守信息，造成信息孤島問題，影響著聯(lián)動(dòng)式審批的開展。表面上來(lái)說(shuō)，信息孤島是擺在行政審批改革面前的技術(shù)問題，實(shí)際上需要解決思想問題，即部門本位主義思想。

3 行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)建議

3.1 改革建議

3.1.1 深化改革方向

實(shí)際上行政審批改革的推進(jìn)，要不斷朝向縱深方向發(fā)展。這需要在思想上達(dá)成共識(shí)，積極破除思想阻力。①要明確改革的出發(fā)點(diǎn)。開展行政審批的分類改革，目的是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，通過減少政府權(quán)利，來(lái)活化市場(chǎng)，推動(dòng)改革發(fā)展。②要明確具體問題。改革的實(shí)施，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。在行政審批的分類改革方面，重點(diǎn)把握群眾反映的問題，注重質(zhì)量，優(yōu)化審批程序，減少審批成本。③要樹立系統(tǒng)性思維。從行政審批的分類改革角度來(lái)說(shuō)，其為系統(tǒng)工程，涉及的層級(jí)較多，因此要系統(tǒng)設(shè)計(jì)，以省為單位，統(tǒng)籌謀劃，整合各方力量，整體推進(jìn)。

3.1.2 全面落實(shí)改革

行政審批的分類改革，在大方向的引領(lǐng)下，要全面落實(shí)。以某市為例，在改革進(jìn)程中，獲得了不錯(cuò)的成效，各行政審批部門運(yùn)行1a以來(lái)，總計(jì)辦理各類審批事項(xiàng)31970件，社會(huì)滿意程度較高，通過第三方測(cè)評(píng)，超過90%。其具體采取以下措施：①創(chuàng)新四分離運(yùn)行模式。推行受理、審查、勘驗(yàn)、批準(zhǔn)相互分離的模式，設(shè)置了獨(dú)立運(yùn)行的統(tǒng)一受理科室以及勘驗(yàn)科室，在具體運(yùn)行中，前臺(tái)負(fù)責(zé)綜合受理，后臺(tái)負(fù)責(zé)分類審批，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一窗口出證，強(qiáng)化了對(duì)行政審批的把控。②優(yōu)化行政審批流程。開展分類改革，不斷優(yōu)化審批流程，提高審批效率。該城市實(shí)行主管局長(zhǎng)審批終結(jié)制，下放審批權(quán)利，調(diào)整了內(nèi)部審批層級(jí)，合理的消減了29個(gè)簽批環(huán)節(jié)。③重新制定投資項(xiàng)目辦理流程。④實(shí)行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范行政審批。⑤積極開展網(wǎng)上政府建設(shè)，提高信息化水平。⑥同步推進(jìn)縣區(qū)改革[1]。

3.2 替代性制度建設(shè)策略

3.2.1 資源配置類

在改革方面來(lái)說(shuō)，關(guān)于國(guó)家資源的所有制度，需要加快改革，完善配置機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)化配置。對(duì)國(guó)家壟斷的資源，同樣實(shí)行市場(chǎng)化配置，同時(shí)要構(gòu)建科學(xué)合理的資源分配機(jī)制，提升資源管理的公平性。在替代性制度建設(shè)方面，由于才審批兼合同的出讓模式，使得國(guó)有資源使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)，會(huì)形成許可法律關(guān)系和合同法律關(guān)系，造成了系列監(jiān)管問題。究其原因，資源出讓方面，混合運(yùn)用了審批方式以及競(jìng)爭(zhēng)方式。出讓國(guó)有資源，當(dāng)事人通過公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，并且支付相應(yīng)的價(jià)款，獲得資源使用權(quán)，雖然此權(quán)利存在公私之爭(zhēng)，不過當(dāng)事人的權(quán)利合法，受到物權(quán)法保護(hù)。在替代性制度建設(shè)方面，采用公平競(jìng)爭(zhēng)形式，替代以往的審批；運(yùn)用合同替代許可，具體執(zhí)行時(shí)，利用契約，發(fā)揮法律控制的作用。國(guó)有資源競(jìng)爭(zhēng)出讓方面，應(yīng)該取締當(dāng)前的審批以及合同模式，用合同制，來(lái)完全取代審批制。

3.2.2 市場(chǎng)進(jìn)入類

對(duì)于市場(chǎng)進(jìn)入類行政審批改革，要從項(xiàng)目審批和市場(chǎng)進(jìn)入資質(zhì)審批等方面入手。在具體實(shí)行中，投資項(xiàng)目審批制度的落實(shí)，是由主管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查投資項(xiàng)目，確定是否允許投資。從實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，投資項(xiàng)目比較廣泛，而且數(shù)量很多。對(duì)于此情況，在進(jìn)行審批時(shí)，要從項(xiàng)目的具體情況出發(fā)，實(shí)行審核制度和備案制度。同時(shí)要明確政府核準(zhǔn)的具體范圍，實(shí)行目錄制度，對(duì)于不在目錄內(nèi)的項(xiàng)目，實(shí)行備案制度。廢除市場(chǎng)進(jìn)入資質(zhì)制度，實(shí)行事中和事后監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和資質(zhì)制度的相互分離。除此之外，放松登記條件，降低進(jìn)入門檻，推動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)的健康發(fā)展。

關(guān)于替代性制度的建設(shè)，要積極推行備案制度，保證行政部門能夠獲得更多的投資以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息，保障市場(chǎng)監(jiān)管的有效實(shí)施。同時(shí)要推行黑名單制度，對(duì)失信單位和違法行為的不良生產(chǎn)單位，要加大監(jiān)管力度，及時(shí)清理不適合經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。除此之外，積極推行財(cái)政和稅收的調(diào)節(jié)制度，用作市場(chǎng)調(diào)節(jié)，比如產(chǎn)能過剩的調(diào)節(jié)等[2]。

3.2.3 危害控制類

在危害控制類行政審批制度的改革中，存在著以下問題：①傳統(tǒng)體制下，各類社會(huì)活動(dòng)都在審批控制下。而且立法方面管控社會(huì)活動(dòng)的思維沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變，存在著一般性社會(huì)活動(dòng)的審批立法。②監(jiān)管職能交叉重疊，增加了審批流程的繁雜性，影響著執(zhí)行效果。對(duì)于上述為例，在改革中，要重點(diǎn)對(duì)以管控社會(huì)活動(dòng)為目的的審批制度改革。同時(shí)要按照相關(guān)法律規(guī)定，做好清理工作，規(guī)范審批事項(xiàng)。

替代性制度建設(shè)：在具體實(shí)踐中，要積極構(gòu)建市場(chǎng)和社會(huì)的自我規(guī)劃制度，避免出現(xiàn)重復(fù)檢驗(yàn)的情況，便于進(jìn)入市場(chǎng)。實(shí)行此制度，國(guó)家放棄規(guī)定，企業(yè)放棄一部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并且遵守自我限制協(xié)議，避免國(guó)家強(qiáng)制措施。除此之外，實(shí)行行業(yè)自治管理。在行業(yè)內(nèi)部自行制度標(biāo)準(zhǔn)以及審批事項(xiàng)，行業(yè)協(xié)會(huì)擁有標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)以及實(shí)施權(quán)。適當(dāng)利用行政手段指導(dǎo)權(quán)利，在一定程度上替代行政強(qiáng)制，同時(shí)適用審批制度沒有覆蓋到的領(lǐng)域，能夠發(fā)揮積極的作用[3]。

4 結(jié)束語(yǔ)

文中結(jié)合行政審批改革實(shí)踐，對(duì)改革的具體實(shí)施，提出了策略。同時(shí)分析了三種不同的行政審批，從改革方向和替代性制度的構(gòu)件方面入手，做了簡(jiǎn)單的論述，提出了具體的建設(shè)建議。

參考文獻(xiàn)

[1]王華云.試析行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)[J].現(xiàn)代國(guó)企研究，2017（14）：163+165.

[2]沈滿洪.生態(tài)文明制度建設(shè)：一個(gè)研究框架[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2016，32（01）：81～86.

[3]王克穩(wěn).論行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)[J].中國(guó)法學(xué)，2015（02）：5～28.

收稿日期：2018-8-30

作者簡(jiǎn)介：詹艷霞（1983-），女，助理工程師，本科，從事用地行政審批工作。