淺論現(xiàn)階段工程招標(biāo)中存在的問題及對(duì)策

單國方,朱翔鵬

(溫州市水利局,浙江 溫州 325000)

1 問題的提出

黨和國家對(duì)水利建設(shè)從來都十分重視,黨的十四屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確把水利擺在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的首位。實(shí)踐證明,水利是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)發(fā)展的主要支撐點(diǎn),是保障防洪抗旱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、飲用水安全的民生事業(yè)。中央到地方把加強(qiáng)水利建設(shè)作為基本建設(shè)的重點(diǎn)來抓,就溫州而言,近年來每年的水利投資均在15億元以上,并趨增長趨勢(shì);據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),每年水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)交易高達(dá)300多個(gè),水利工程建設(shè)熱火朝天。

然而,在工程建設(shè)的同時(shí),腐敗也逐漸向各個(gè)角落各個(gè)階段各個(gè)階層滲透,由于利益的誘惑,濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、行賄受賄、放任違法違規(guī)、擴(kuò)大投資、偷工減料等腐敗現(xiàn)象正滋生成長起來。程序過場(chǎng)上像模像樣與實(shí)體內(nèi)容上弄虛作假相得益彰,使得工程招標(biāo)投標(biāo)這項(xiàng)關(guān)系國計(jì)民生、百年大計(jì)的制度在某些領(lǐng)域衍變成徇私舞弊、無視法律、漠視責(zé)任、缺少公允、丟失誠信,權(quán)力金錢共霸一統(tǒng)的機(jī)制,屢屢印證“工程建起來啦,官員倒下去啦!”這句不是格言的格言。本文就工程交易市場(chǎng)不良行為的表現(xiàn)和危害以及招標(biāo)文件存在的紕漏等敘述如下:

2 工程交易市場(chǎng)不良行為的表現(xiàn)和危害

現(xiàn)階段工程交易市場(chǎng)違規(guī)、違法行為主要表現(xiàn)為掛靠、串標(biāo)、轉(zhuǎn)包等,其性質(zhì)為市場(chǎng)壟斷,對(duì)工程本身以及社會(huì)具有嚴(yán)重的危害性。

掛靠行為是國家明令禁止的,并立法予以從重處罰,但由于監(jiān)管不到位,且取證難度大,當(dāng)前對(duì)企業(yè)施工掛靠行為的糾察幾乎處于空白。施工企業(yè)為了增加收入,大量的收取介紹信費(fèi)、交易費(fèi)、標(biāo)書編制費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)、人員工資等費(fèi)用,給予個(gè)人企業(yè)掛靠,或設(shè)駐地辦事處,或設(shè)分公司等。

企業(yè)間的合作只是一個(gè)遮人耳目新詞,其行為實(shí)際上就是串標(biāo),當(dāng)?shù)厥┕て髽I(yè)為了壟斷本土市場(chǎng),與外地企業(yè)合作,規(guī)定了企業(yè)管理費(fèi)和投標(biāo)人員工資,隨時(shí)聽候?qū)Ψ秸賳緟⒓訉?duì)方指定的工程投標(biāo),不管是誰中標(biāo),工程經(jīng)營歸本地企業(yè)或其掛靠人。

圍標(biāo)是一個(gè)在工程招標(biāo)投標(biāo)交易中非常形象的詞語,是指 “投資人”通過掛靠、企業(yè)間的合作擁有投標(biāo)權(quán)后,再通過倒賣壟斷某個(gè)工程項(xiàng)目投標(biāo)權(quán),在工程項(xiàng)目投標(biāo)中針對(duì)招標(biāo)文件規(guī)定和存在的紕漏,設(shè)定投標(biāo)報(bào)價(jià)區(qū)而獲得高報(bào)價(jià)項(xiàng)目施工的行為。

工程轉(zhuǎn)包是將已獲得的工程施工承包權(quán)非法倒手或轉(zhuǎn)讓行為。掛靠的工程施工承包權(quán),施工企業(yè)為了掩人耳目將其作為內(nèi)部承包,再轉(zhuǎn)包對(duì)外的公開說法是 “合伙人”或 “投資人”?，F(xiàn)階段,許多工程是層層轉(zhuǎn)包,轉(zhuǎn)包倒手1次可謂剝1層皮。

由于存在企業(yè)施工掛靠和企業(yè)間的合作、合伙行為,個(gè)別人擁有數(shù)家甚至數(shù)十家施工企業(yè)投標(biāo)權(quán),少數(shù)人長期壟斷工程交易市場(chǎng),并出現(xiàn)倒賣串標(biāo)抬高中標(biāo)價(jià)格,繼而轉(zhuǎn)包獲取高額利潤。受高額利潤的誘惑,許多建設(shè)單位、招標(biāo)代理、甚至主管部門紛紛參與其中,給投標(biāo)人提供最早的信息以提高其中標(biāo)率。施工中,由于前期的高費(fèi)用而使規(guī)范施工的成本提高,導(dǎo)致工程利潤空間減少,同時(shí)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,承包人必然使出渾身招數(shù)采用各種手段以獲取額外效益,使許多領(lǐng)導(dǎo)干部紛紛中招下馬,或降低質(zhì)量要求或擴(kuò)大投資,致使工程質(zhì)量低劣或造成國家財(cái)產(chǎn)損失。

3 招標(biāo)文件紕漏的剖析

事物的存在有它必然的原因,招標(biāo)文件存在的紕漏和不嚴(yán)謹(jǐn)是出現(xiàn)工程建設(shè)中違規(guī)、違法行為的根源。工程交易市場(chǎng)違規(guī)、違法行為,從表面上看,應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)督和打擊遏制力度;但從行為的實(shí)施過程看,說明工程建設(shè)某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏。工程建設(shè)從項(xiàng)目建議書、可行性研究、立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招標(biāo)、開工令、施工,顯然招標(biāo)是一卡口,確切地說規(guī)范招標(biāo)文件對(duì)工程交易市場(chǎng)起到重要的作用,能較大程度遏制水利工程招標(biāo)投標(biāo)腐敗現(xiàn)象滋生。

3.1 資格審查的漏洞

(1)工程招標(biāo)采用的資格預(yù)審是根據(jù)招標(biāo)文件要求,在招標(biāo)第1階段首先對(duì)報(bào)名參加工程項(xiàng)目投標(biāo)的投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查,篩選符合工程項(xiàng)目施工要求的投標(biāo)人。采用的資格預(yù)審可以有效地遏制施工企業(yè)為創(chuàng)收而隨意對(duì)外掛靠的行為,從而避免出現(xiàn)多企業(yè)競標(biāo)的假象;但是,容易引發(fā)人為因素使同樣具備資格條件的投標(biāo)權(quán)落入關(guān)系戶之手,繼而在對(duì)預(yù)審結(jié)果的知情下,進(jìn)行投標(biāo)權(quán)倒賣或串標(biāo)、圍標(biāo)等違法活動(dòng)抬高工程中標(biāo)價(jià)。

(2)工程招標(biāo)采用資格后審是將投標(biāo)人資格的審查一并在開標(biāo)評(píng)標(biāo)中進(jìn)行,對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行符合性審查。該辦法能減少招標(biāo)繁瑣的程序,同時(shí)可以降低招標(biāo)費(fèi)用;在表面上看還是多企業(yè)競標(biāo),達(dá)到了工程招標(biāo)的目的和效果。但是,資格后審?fù)o施工企業(yè)對(duì)外掛靠創(chuàng)收創(chuàng)造了條件,施工企業(yè)就不考慮能否安排項(xiàng)目班子人員,不考慮企業(yè)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人是否完成過類似工程,就安排掛靠人報(bào)名,并偽造業(yè)績?cè)斐啥嗥髽I(yè)競標(biāo)的假象。在評(píng)標(biāo)結(jié)果公示后舉報(bào)、投訴不斷,招標(biāo)人為慎重考慮,經(jīng)反復(fù)審查、深入調(diào)查,通過重新選定、再公示最終落實(shí)中標(biāo)人,部分項(xiàng)目還出現(xiàn)招標(biāo)失敗、重新招標(biāo)再失敗等現(xiàn)象,這往往使項(xiàng)目成功的招標(biāo)時(shí)間延長,適得其反。

3.2 評(píng)標(biāo)辦法不合理

(1)出于擴(kuò)大招標(biāo)范圍、扶持中小企業(yè)的目的,現(xiàn)階段評(píng)標(biāo)辦法都側(cè)重于商務(wù)分,這正好給掛靠人串標(biāo)創(chuàng)造條件,以圍標(biāo)價(jià)格取勝。投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià),在招標(biāo)文件中給出了工程量清單和參考定額的前提下,幾乎都能計(jì)算到標(biāo)底價(jià)或相近的金額;同時(shí),用招標(biāo)文件規(guī)定好的評(píng)標(biāo)辦法,串標(biāo)后就能根據(jù)評(píng)標(biāo)辦法使設(shè)定的高報(bào)價(jià)中標(biāo)。

(2)出于防止串標(biāo)抬價(jià)、降低工程投資目的,招標(biāo)文件通常會(huì)以標(biāo)底或以標(biāo)底下浮幾個(gè)百分點(diǎn)為最高限價(jià),簡單地取最高限價(jià)或有效報(bào)價(jià)平均值下浮幾個(gè)百分點(diǎn)為最低風(fēng)險(xiǎn)價(jià);串標(biāo)后的投標(biāo)人為了挽回掛靠、投標(biāo)權(quán)倒賣、串標(biāo)高額費(fèi)用或爭取更大的利潤,個(gè)別項(xiàng)目招標(biāo)出現(xiàn)低報(bào)價(jià)的投標(biāo)人均在資格符合性審查或技術(shù)標(biāo)審查中不通過,最終高報(bào)價(jià)的投標(biāo)人中標(biāo),甚至出現(xiàn)全部報(bào)價(jià)高于最高限價(jià),導(dǎo)致招標(biāo)失敗而質(zhì)疑標(biāo)底編制人,并提高標(biāo)底重新招標(biāo)。這就是投標(biāo)權(quán)的倒賣、繼而圍標(biāo)抬價(jià)的結(jié)果,使招標(biāo)人或國家蒙受重大損失。也有個(gè)別工程項(xiàng)目由于最低風(fēng)險(xiǎn)價(jià)測(cè)定不準(zhǔn)確,在接近最低風(fēng)險(xiǎn)價(jià)中標(biāo),因低成本施工無法運(yùn)作而擱淺,使工程項(xiàng)目實(shí)施一再延期;有的項(xiàng)目投標(biāo)人在施工中采用非法手段,或偷工減料、或行賄送禮爭取獲得利潤,造成工程安全或腐敗的嚴(yán)重后果。

3.3 招標(biāo)圖紙不足和工程量清單抄襲

現(xiàn)階段工程招標(biāo)使用的招標(biāo)圖紙均為復(fù)制初步設(shè)計(jì)圖紙,是初步設(shè)計(jì)階段完成的成果,與實(shí)際出入較大。許多工程的可研、初設(shè)的圖紙基本相同,沒有深度和細(xì)化可言,各階段估算、概算也只是系數(shù)上的區(qū)別;工程施工后設(shè)計(jì)變更不斷。

(1)招標(biāo)代理人為了減少工作量,大多數(shù)在編制工程量清單時(shí)不經(jīng)計(jì)算直接套用初步設(shè)計(jì)概算工程量;招標(biāo)人為在工程施工中有足夠的資金使用權(quán),故對(duì)編制工程量清單時(shí)直接套用概算工程量給予支持。概算工程量是設(shè)計(jì)單位在初步設(shè)計(jì)時(shí)作出大概工程量的計(jì)算成果,一般含有擴(kuò)大系數(shù);招標(biāo)工程量清單其實(shí)是施工圖設(shè)計(jì)階段的施工預(yù)算中的工程量,有區(qū)別于概算工程量,嚴(yán)格地說應(yīng)少于概算工程量。

(2)由于之前的掛靠、投標(biāo)權(quán)倒賣、串標(biāo)以及轉(zhuǎn)包或再轉(zhuǎn)包攬得的項(xiàng)目施工承包權(quán)費(fèi)用繁多,工程施工成本相應(yīng)提高,施工隊(duì)伍為爭取更大的利潤空間,進(jìn)場(chǎng)后就想方設(shè)法鉆工程量清單和設(shè)計(jì)變更的空,請(qǐng)客、送禮、行賄等拉工程管理人員下水,增加工程量,簽署變更聯(lián)系單,甚至偷工減料,給工程造成重大安全隱患。

4 應(yīng)對(duì)措施

4.1 資格審查制度及招標(biāo)措施

4.1.1 規(guī)范審查制度

(1)招標(biāo)前,應(yīng)通過召集專家和相關(guān)部門對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行鑒別,根據(jù)工程項(xiàng)目規(guī)模、投資、技術(shù)含量、復(fù)雜性等因素確定采用資格預(yù)審或資格后審。對(duì)投資較大、技術(shù)含量較高、復(fù)雜的工程項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)采用資格預(yù)審,對(duì)投資較小、技術(shù)含量較低、簡單的工程項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)采用資格后審。

(2)建立資格審查監(jiān)督機(jī)制,參加資格審查的人員除隨機(jī)抽取的專家、招標(biāo)代理人、招標(biāo)人以外,政府的招標(biāo)投標(biāo)部門也必須參加,紀(jì)檢部門應(yīng)實(shí)行全程監(jiān)督;資格預(yù)審必須嚴(yán)格按照預(yù)審要求審查,必要時(shí)應(yīng)對(duì)報(bào)名投標(biāo)人進(jìn)行實(shí)地考察核實(shí)。

4.1.2 招標(biāo)措施

(1)實(shí)施網(wǎng)上招標(biāo),工程項(xiàng)目招標(biāo)信息必須通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布,包括招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、施工圖以及相關(guān)補(bǔ)充文件等。

(2)對(duì)采用資格后審招標(biāo)的工程項(xiàng)目,應(yīng)取消招標(biāo)文件的出售,以杜絕招標(biāo)代理人或招標(biāo)人采用資格后審造成的多企業(yè)競標(biāo)假象中獲利;同時(shí),嚴(yán)禁招標(biāo)報(bào)名登記,實(shí)施不記名制度,防止相關(guān)人員透露項(xiàng)目招標(biāo)的投標(biāo)信息,投標(biāo)人通過非法倒賣壟斷工程項(xiàng)目投標(biāo)權(quán),實(shí)施圍標(biāo)手段取得工程項(xiàng)目施工承包權(quán)。

(3)對(duì)采用資格預(yù)審招標(biāo)的工程項(xiàng)目,應(yīng)將投標(biāo)保證金的提交提前到資格預(yù)審期上交;同時(shí),招標(biāo)文件應(yīng)規(guī)定凡提交弄虛作假的預(yù)審材料投標(biāo)人,一旦查實(shí)將做出相應(yīng)具體的處罰,包括罰沒投標(biāo)保證金。

(4)采用資格審查過程公開、結(jié)果保密措施;對(duì)采用資格預(yù)審招標(biāo)的工程項(xiàng)目,應(yīng)向社會(huì)公示報(bào)名企業(yè)和材料,以接受社會(huì)監(jiān)督,而對(duì)檢舉要核實(shí)并予以公示,給社會(huì)一個(gè)交代;對(duì)通過資格預(yù)審的投標(biāo)人及數(shù)量,應(yīng)采取保密措施,實(shí)行分別通知,對(duì)其他通過資格預(yù)審的投標(biāo)人保密。對(duì)泄密的工作人員應(yīng)根據(jù)情節(jié)追究其經(jīng)濟(jì)、行政或刑事責(zé)任。同時(shí),要防止投標(biāo)人對(duì)通過的資格預(yù)審結(jié)果知情,進(jìn)行圍標(biāo)或串標(biāo)。

4.2 采用合理低價(jià)法

(1)合理低價(jià)法的評(píng)標(biāo)辦法是指投標(biāo)人在通過資格預(yù)審或在資格后審中通過符合性審查后,技術(shù)方案審查合格,投標(biāo)報(bào)價(jià)在有效報(bào)價(jià)范圍內(nèi),即投標(biāo)報(bào)價(jià)在業(yè)主規(guī)定的最高限價(jià)以下和風(fēng)險(xiǎn)價(jià)以上的范圍,中標(biāo)價(jià)取有效報(bào)價(jià)范圍內(nèi)的最低報(bào)價(jià),中標(biāo)候選人取以低到高的報(bào)價(jià)類推確定招投標(biāo)結(jié)果的評(píng)標(biāo)辦法。該辦法在國際也是最通常采用的辦法,表明投標(biāo)人具有相應(yīng)投標(biāo)資格,合理、可行的技術(shù)措施,報(bào)價(jià)最低、對(duì)于招標(biāo)人最低工程成本的投標(biāo)。

(2)招標(biāo)過程中,除做好資格預(yù)審結(jié)果或資格后審報(bào)名信息的保密外,關(guān)鍵是怎樣確定最高限價(jià)和最低風(fēng)險(xiǎn)價(jià)。最高限價(jià)應(yīng)委托專業(yè)造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)編制,經(jīng)審計(jì)部門審查,根據(jù)工程造價(jià)書的深度確定最高限價(jià)并在招標(biāo)文件中予以公布;最低風(fēng)險(xiǎn)價(jià)的編制和確定,應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)對(duì)各分項(xiàng)工程的材料、人工費(fèi)、機(jī)械租賃使用費(fèi)用進(jìn)行組價(jià),并計(jì)入工程項(xiàng)目需投入的其他費(fèi)用,對(duì)工程施工造價(jià)進(jìn)行綜合分析確定,并適時(shí)予以公布。防止投標(biāo)人采用低價(jià)、低成本惡性競爭;同時(shí),給投標(biāo)人以明確警示合理低價(jià)人人都有機(jī)會(huì)中標(biāo),迷惑掛靠串標(biāo)人,無法保證設(shè)定高報(bào)價(jià)中標(biāo),從而放棄串標(biāo),使投標(biāo)權(quán)倒賣沒有市場(chǎng),以根除企業(yè)掛靠現(xiàn)象。

4.3 實(shí)施施工圖招標(biāo)

采用招標(biāo)圖而非施工圖招標(biāo)是導(dǎo)致招標(biāo)時(shí)工程量清單與實(shí)際實(shí)施項(xiàng)目、工程量存在較大變化的主要因素,也是工程實(shí)施時(shí)投資失控的主要原因;給工程項(xiàng)目實(shí)施過程中腐敗現(xiàn)象埋下了伏筆。因此,工程項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)將施工圖招標(biāo)全面地提上實(shí)施進(jìn)程。

(1)工程項(xiàng)目實(shí)施招標(biāo)應(yīng)在完成施工圖設(shè)計(jì)和審查后進(jìn)行,實(shí)行施工圖設(shè)計(jì)審查制是指招標(biāo)前必須啟動(dòng)施工圖設(shè)計(jì)審查程序,其審查機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立,而招標(biāo)文件中的招標(biāo)圖紙必須經(jīng)審查蓋章后才允許發(fā)售。同時(shí),招標(biāo)文件應(yīng)明確指出施工中工程量增加或設(shè)計(jì)變更的增加應(yīng)經(jīng)多部門審查和紀(jì)檢部門的監(jiān)督下通過才予以認(rèn)可,否則不予認(rèn)可。

(2)工程項(xiàng)目招標(biāo)使用的工程量清單,應(yīng)通過審核,招標(biāo)人或招標(biāo)代理人編制的工程量清單必須嚴(yán)格按照施工圖設(shè)計(jì)編制,且獨(dú)立完成,政府的招標(biāo)投標(biāo)部門應(yīng)對(duì)招標(biāo)代理人編制的工程量清單進(jìn)行嚴(yán)格審查和監(jiān)督,對(duì)抄襲初步設(shè)計(jì)概算工程量的招標(biāo)代理人給予嚴(yán)肅處理。發(fā)售的招標(biāo)文件中工程量清單必須有編制人、政府招投標(biāo)部門的審核、紀(jì)檢部門監(jiān)督的簽名和蓋章,否則將視工程量清單為無效。

5 結(jié) 語

國家實(shí)行工程招投標(biāo)已有數(shù)十年之久,招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施迄今已近10 a,招標(biāo)辦法也在不斷完善逐步健全之中,但是,工程交易市場(chǎng)違規(guī)違法行為屢禁不止、層出不窮,掛靠、串標(biāo)等行為也更新?lián)Q代,由駐地辦事處和企業(yè)間合作繼而圍標(biāo)所取代,怎樣規(guī)范工程交易市場(chǎng)是全社會(huì)共同的責(zé)任。任何事物的生存和成長都有它的必然原因和生存條件,招標(biāo)文件存在的紕漏和不嚴(yán)謹(jǐn)就是出現(xiàn)工程建設(shè)中違規(guī)、違法行為根源。除加強(qiáng)監(jiān)督和打擊外,還需要及時(shí)地去發(fā)現(xiàn),逐步地去改進(jìn),從源頭上加以遏制。只要能及時(shí)地去賭上漏洞,及時(shí)地去改正錯(cuò)誤,相信不久的將來的工程交易市場(chǎng)、水利工程建設(shè)一定會(huì)健康發(fā)展,工程建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象也會(huì)得到遏制。