城市基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)路徑

孫肖遠(yuǎn)

街道社區(qū)作為現(xiàn)代城市空間和功能組織的基本單元，是城市治理的基層基礎(chǔ)，也是基層治理法治化的重要場域。把基層治理全面納入法治化軌道，以黨建引領(lǐng)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，是實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、江蘇城市基層治理法治化的進(jìn)展情況

黨的十八屆四中全會提出：“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程……發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用?！苯陙?，江蘇一些地方的街道社區(qū)黨組織充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對城市基層治理法治化進(jìn)行了卓有成效的探索，所形成的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)具有一定的啟發(fā)性和推廣性。

南通市崇川區(qū)構(gòu)建“四位一體”的基層治理體系。推進(jìn)基層治理與基層黨建融合式發(fā)展，通過以鄰里服務(wù)創(chuàng)建善治、以公共服務(wù)宣導(dǎo)法治、以志愿服務(wù)引領(lǐng)德治、以評議服務(wù)開展自治，構(gòu)建了法治為綱、德治為魂、服務(wù)為本、自治為基“四位一體”的基層治理體系。

南京市浦口區(qū)探索街道治理大聯(lián)勤工作機(jī)制。開展“基層黨建+大聯(lián)勤”專項(xiàng)行動，通過整合黨建工作資源，在街道層面打破“條”“塊”體制分割、打通“條”“條”溝通障礙，探索形成了黨建引領(lǐng)基層治理和社會服務(wù)的有效路徑。

無錫市濱湖區(qū)推進(jìn)以“四治聯(lián)動”為核心的社區(qū)治理創(chuàng)新。以“法治”為基礎(chǔ)、“自治”為根本、“共治”為手段、“善治”為方向，推進(jìn)社區(qū)治理規(guī)范化、民主化、協(xié)同化、高效化。

昆山市構(gòu)建民主參與型“三社聯(lián)動”運(yùn)行機(jī)制。在政府購買服務(wù)撬動下，立足于服務(wù)對象的自身能力建設(shè)、社區(qū)內(nèi)部自助互助培育建設(shè)，注重社區(qū)內(nèi)部資源挖掘與外部生態(tài)資源導(dǎo)入，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)的精準(zhǔn)化、自主化、高效化。

張家港市以黨建引領(lǐng)基層治理法治化。由黨組織牽頭優(yōu)化網(wǎng)格運(yùn)作方式，推動“黨建網(wǎng)格”“社建網(wǎng)格”“文化網(wǎng)格”等網(wǎng)格的“多網(wǎng)融合”，形成“一網(wǎng)為主干、一長兼多格”格局，黨組織通過有效整合網(wǎng)格內(nèi)黨建、行政和社會資源，全面提升了基層治理法治化效能。

就總體情況看，江蘇城市基層治理法治化的進(jìn)展并不平衡，還存在較多的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：一是城市基層黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不充分。一些社區(qū)黨組織存在政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力弱化的狀況，領(lǐng)導(dǎo)方式和能力不能勝任作為社區(qū)自治推動者、社區(qū)法治引領(lǐng)者、社區(qū)共治協(xié)調(diào)者、社區(qū)文化建設(shè)者等職責(zé)。二是政府基層治理體制不順、運(yùn)行乏力。基層政府社會管理體制條塊分割、權(quán)責(zé)不清的問題較為突出，面對城市基層社會流動性增強(qiáng)、治理秩序重構(gòu)的狀況，街道辦事處應(yīng)對基層復(fù)雜情況的依法治理能力明顯不足。三是社會力量參與社區(qū)治理組織化程度低。駐社區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、社會組織、市場主體是基層治理不可或缺的社會力量，相當(dāng)一部分社區(qū)雖有駐社區(qū)單位聯(lián)席會議、“三社聯(lián)動”等制度化渠道，但運(yùn)行效果不佳，社會力量協(xié)同作用發(fā)揮還很有限。

二、推進(jìn)城市基層治理法治化的路徑

法律的生命力和權(quán)威在于實(shí)施，而基層面臨的矛盾和問題錯綜復(fù)雜，需要以法律作為保障加以妥善解決，需要將基層視作法律實(shí)施的重要場域。基層治理法治化是將涉及基層治理的各項(xiàng)工作納入法治軌道，提高基層黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式的依法辦事能力，推動在基層形成依規(guī)治黨、依法行政、公正司法、遵法守規(guī)的良好氛圍?；鶎又卫矸ㄖ位鳛槿嬉婪ㄖ螄闹匾h(huán)節(jié)，既是國家治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)，也是社會治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，需要以法律為準(zhǔn)繩、以法治為導(dǎo)向，通過健全基層治理體系、完善基層治理機(jī)制、改進(jìn)基層治理方式等途徑來實(shí)現(xiàn)。在推動社會治理重心向基層下移的背景下，隨著管理和服務(wù)力量下沉，以及基層治理主體的多元互動，需要著力提升街道社區(qū)黨組織的組織力，對基層治理模式進(jìn)行以法治為依托的系統(tǒng)性建構(gòu)。

通過健全基層治理體系推進(jìn)基層治理法治化。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的基層治理體系，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)是關(guān)鍵。把加強(qiáng)街道社區(qū)黨組織自身建設(shè)同加強(qiáng)基層治理有機(jī)結(jié)合起來，通過強(qiáng)化其政治功能和組織功能提升黨建組織力，引領(lǐng)城市基層治理法治化。通過制定市區(qū)職能在基層治理方面的權(quán)責(zé)清單，厘清街道辦事處與社區(qū)居委會權(quán)責(zé)邊界，推動街道辦事處以法治思維和法治方式履行基層治理主導(dǎo)職責(zé)。通過加強(qiáng)社區(qū)居委會自治功能建設(shè)，充分發(fā)揮自治章程、居民公約等“軟法”在基層治理中的積極作用，促進(jìn)自治、法治、德治有機(jī)融合。

通過完善基層治理機(jī)制推進(jìn)基層治理法治化。加強(qiáng)居民代表大會、社區(qū)聯(lián)席會議、社區(qū)議事會等制度建設(shè)，組織社區(qū)成員協(xié)商解決涉及社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問題和矛盾糾紛，推動形成既有民主又有集中、既尊重多數(shù)人意愿又保護(hù)少數(shù)人合法權(quán)益的基層協(xié)商機(jī)制。加強(qiáng)社區(qū)自治網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，完善社區(qū)群眾自治與網(wǎng)格居民自治相互協(xié)調(diào)的民主治理機(jī)制。推動以服務(wù)精準(zhǔn)化為目標(biāo)的“三社聯(lián)動”，讓居民群眾廣泛參與到社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目確定、提供方式、評議監(jiān)督等環(huán)節(jié)中，完善基層民生服務(wù)與基層民主法治建設(shè)的互聯(lián)互動機(jī)制。

通過改進(jìn)基層治理方式推進(jìn)基層治理法治化。系統(tǒng)治理要求由政府包攬向黨政齊抓共管、社會共同參與轉(zhuǎn)變，依法治理要求由行政管控向法律規(guī)制轉(zhuǎn)變，綜合治理要求由單一手段向多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變，源頭治理要求由事后處置為主向事前防范為主轉(zhuǎn)變，堅持“四個治理”體現(xiàn)了管理與服務(wù)、自治與共治、法治與德治、治標(biāo)與治本的有機(jī)統(tǒng)一。以“四個治理”為導(dǎo)向改進(jìn)基層治理方式，為推進(jìn)基層治理法治化指明了方向和路徑。

三、推進(jìn)江蘇城市基層治理法治化的對策

推進(jìn)基層治理法治化的目標(biāo)，是為了有效保障基層公共服務(wù)、公共管理、公共安全的質(zhì)效。通過構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理、依法治理的基層治理體系，使基層治理體制機(jī)制更加完善，基層治理法規(guī)制度更加健全，基層依法治理能力水平顯著提升。

完善黨建引領(lǐng)基層治理法治化體制機(jī)制。一是深入拓展區(qū)域化黨建。完善城區(qū)、街道、社區(qū)三級黨建聯(lián)席會議制度，制定相應(yīng)的工作規(guī)范和活動制度，街道社區(qū)與駐社區(qū)單位黨組織簽訂協(xié)議結(jié)對聯(lián)動，實(shí)行“合約化共建”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源、組織資源、場地資源、文化資源等資源的社區(qū)共享。建立健全屬地管理、橫向掛靠黨建體制，推行上級部門駐街道派出機(jī)構(gòu)黨組織關(guān)系屬地化，對“兩新”組織黨組織實(shí)行屬地化管理，街道社區(qū)黨組織對掛靠單位黨組織在保持原隸屬關(guān)系不變的情況下建立領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系。二是健全社區(qū)自治的黨組織體系。按照地域相鄰、便于組織的原則，在居民區(qū)建立樓片黨支部、樓棟聯(lián)合黨小組、樓道黨小組的三級黨組織體系，加強(qiáng)網(wǎng)格鄰里、商圈樓宇等治理單元的黨組織體系建設(shè)，完善社區(qū)黨建與單位黨建、行業(yè)黨建聯(lián)動機(jī)制，提高社區(qū)黨員和在職黨員的組織化程度，發(fā)揮黨建對社區(qū)自治的引領(lǐng)作用。由社區(qū)黨組織根據(jù)實(shí)際情況牽頭制定《居民公約》《業(yè)主公約》等行為規(guī)范，推動落實(shí)《社區(qū)自治章程》《業(yè)主自治章程》等制度規(guī)范，完善自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)基層群眾依法開展社區(qū)自治。三是落實(shí)基層黨建工作責(zé)任制。科學(xué)劃定街道社區(qū)兩級黨組織責(zé)任清單，明確街道黨委、社區(qū)黨組織的主體責(zé)任，以及兩級書記第一責(zé)任、班子成員直接責(zé)任或“一崗雙責(zé)”，將基層黨建責(zé)任明晰化、具體化，建立基層治理黨政齊抓共管的責(zé)任落實(shí)體系。將基層黨建績效考核同基層治理法治化有機(jī)統(tǒng)一，把“引領(lǐng)依法治理”目標(biāo)與“抓組織覆蓋、抓班子建設(shè)、抓黨員管理、抓品牌示范、抓服務(wù)保障”等任務(wù)一同整合進(jìn)項(xiàng)目化體系，科學(xué)設(shè)置、細(xì)化內(nèi)容并量化組織實(shí)施，以項(xiàng)目化管理來強(qiáng)化基層黨建操作性。

構(gòu)建簡約高效的政府基層治理體制。一是建立街道層面的行政資源整合機(jī)制。隨著社會治理重心向基層下移，按照財力與事權(quán)相匹配、權(quán)力與責(zé)任相一致的原則，在街道層面整合各“條線”基層治理行政權(quán)，降低市區(qū)職能部門派駐機(jī)構(gòu)多頭執(zhí)法、重疊服務(wù)增加的運(yùn)行成本，提高政府基層治理行政效能。針對街道層面政府基層治理?xiàng)l塊分割、權(quán)責(zé)不清的問題，可以考慮將市區(qū)政府職能部門派駐街道機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考核監(jiān)督以及人財物管理等權(quán)力下放給街道辦事處，取消市區(qū)職能部門對街道的直接考核，統(tǒng)一納入?yún)^(qū)政府對街道的綜合考核。二是加強(qiáng)政府基層治理的法治保障。理順區(qū)街行政管理職能與行政執(zhí)法關(guān)系，優(yōu)化兩級行政執(zhí)法隊伍配置，推進(jìn)執(zhí)法力量向基層下沉，組建街道綜合行政執(zhí)法大隊，加大對食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障等民生領(lǐng)域的執(zhí)法力度，提高基層行政執(zhí)法效率。選聘富有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師擔(dān)任街道辦事處法律顧問，積極開展與政府依法行政相關(guān)的法律事務(wù)，完善法律顧問工作機(jī)制，將事后法律救濟(jì)變?yōu)槭虑胺蓪彶?，依法?guī)范行政行為，預(yù)防和化解行政爭議。三是提高政府基層治理智能化水平。加強(qiáng)基層社會矛盾預(yù)防體系建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)信訪、手機(jī)信訪、電話信訪“三位一體”的信訪信息互動平臺，發(fā)揮基層組織在信訪信息預(yù)報、潛在問題排查、初信初訪處置等方面的有效作用，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的源頭控制。推進(jìn)基層治理重點(diǎn)領(lǐng)域信息化建設(shè)，市區(qū)職能部門將基層發(fā)生頻率高、需要政府及時回應(yīng)的執(zhí)法事項(xiàng)下放給街道，通過信息化管理系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)管，動態(tài)掌握下放事項(xiàng)的執(zhí)行情況，用實(shí)時監(jiān)管規(guī)范其執(zhí)法行為。

推動社會力量廣泛深入?yún)⑴c社區(qū)治理。一是重點(diǎn)培育社區(qū)公益類社會組織。優(yōu)化社區(qū)社會組織的發(fā)展，通過建立篩選機(jī)制、優(yōu)化資源配置、引入績效考核評價等途徑，加強(qiáng)對社區(qū)公益類社會組織的規(guī)劃引導(dǎo)、定向培育、扶持管理，提高其治理能力和服務(wù)品質(zhì)。創(chuàng)新政府購買社區(qū)公益服務(wù)機(jī)制，通過廣泛征求意見，設(shè)計養(yǎng)老助殘、社會救助、就業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域具有公益性強(qiáng)、需求量大的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)方式向社會組織購買“公益定投”服務(wù)。二是提升對社會組織參與社區(qū)治理的組織力。在培育和發(fā)展社區(qū)各類社會組織的同時，提高黨組織在社會組織中的組建率，通過加強(qiáng)社會組織黨建來吸引群眾參與、聚合服務(wù)力量、增強(qiáng)協(xié)同治理，消除社區(qū)黨建和社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。認(rèn)定一批樞紐型社會組織，將同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會組織歸口各樞紐型社會組織，由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，充分發(fā)揮其對各自領(lǐng)域社會組織的培育孵化、引領(lǐng)扶持、規(guī)范管理、協(xié)調(diào)服務(wù)等功能。三是完善以網(wǎng)格鄰里為單元的微治理機(jī)制。推動社區(qū)管理服務(wù)力量向網(wǎng)格集聚，通過資源整合和方法創(chuàng)新，將人、地、物、事、組織等要素有機(jī)納入網(wǎng)格，將社區(qū)管理服務(wù)責(zé)任明確落實(shí)到網(wǎng)格，在社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺的支撐下，使社區(qū)管理服務(wù)盡可能解決在網(wǎng)格。開展網(wǎng)格鄰里群眾自治，通過成立網(wǎng)格理事會群眾自治組織，賦予網(wǎng)格物業(yè)管理、政策宣傳、信息采集、社情民意聯(lián)絡(luò)、矛盾糾紛調(diào)解、社區(qū)事務(wù)監(jiān)督等功能，引入醫(yī)療、家政、法律、心理咨詢等特色服務(wù)，豐富網(wǎng)格化管理服務(wù)內(nèi)涵。