水利水電工程征地移民工作存在的問題分析及對(duì)策

【摘要】水利水電工程征地移民工作關(guān)系到一個(gè)區(qū)域農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面；尤其是大中型水利水電工程，多數(shù)都是國家重點(diǎn)項(xiàng)目，既關(guān)系到國計(jì)民生的全局利益，又涉及到地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、鄉(xiāng)村的振興和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。本文中的“征地移民”系指水利水電工程建設(shè)征地所涉及的必須進(jìn)行搬遷、補(bǔ)償和安置的農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民；本文主要針對(duì)水利水電工程征地移民工作中存在的問題以及如何做好征地移民工作的對(duì)策進(jìn)行簡要分析。

【關(guān)鍵詞】征地移民；存在的問題 ；對(duì)策

一、水利水電工程征地移民工作存在的問題分析

1.1移民前期工作深度不夠，實(shí)物調(diào)查精度達(dá)不到要求

（1）少數(shù)水利水電工程在前期忙于核準(zhǔn)要求，在范圍上基礎(chǔ)資料的收集，地形圖測(cè)設(shè)或地質(zhì)勘察范圍上不到位，導(dǎo)致水工、施工、水保等專業(yè)在工程建設(shè)征地范圍布設(shè)、施工平面圖布設(shè)、渣場(chǎng)料場(chǎng)布設(shè)深度不到位，導(dǎo)致征地移民專業(yè)在征地范圍布設(shè)和影響范圍劃定上產(chǎn)生偏差。

（2）少數(shù)水利水電工程在實(shí)物調(diào)查前，缺乏應(yīng)有的人員準(zhǔn)備、工作大綱、資料準(zhǔn)備。在實(shí)物調(diào)查前未勾繪好調(diào)查范圍、制定相應(yīng)的調(diào)查表格及電子文檔，未編制測(cè)量、地勘和文物古跡、礦產(chǎn)資源調(diào)查委托書。工作過程中，存在人員組織不到位、職責(zé)分工不明確的現(xiàn)象，導(dǎo)致調(diào)查工作仍按地方習(xí)慣進(jìn)行，最終導(dǎo)致調(diào)查精度達(dá)不到規(guī)范的要求。

（3）由于上述準(zhǔn)備工作不充分，導(dǎo)致征地移民戶質(zhì)疑調(diào)查成果，在征地移民戶提出復(fù)核申請(qǐng)后，設(shè)計(jì)單位、地方政府、職能部門又重新組織人員復(fù)查或核實(shí)；當(dāng)然，不排除征地移民戶有攀比心理，也不排除本行業(yè)歸口與城市、交通工程行業(yè)歸口存在政策差異。

1.2移民環(huán)境容量分析不規(guī)范或不全面，移民安置方案不落實(shí)

（1）由于前期對(duì)所在區(qū)域的耕（園）地、林地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況收集掌握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致所擬定的規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)與該區(qū)域經(jīng)濟(jì)所能承載、供養(yǎng)或吸收的移民人口數(shù)量不符，產(chǎn)生環(huán)境容量分析不規(guī)范或不全面的情況；

（2）基于上述情況，移民安置方案在實(shí)施中就難以落實(shí)；整個(gè)移民安置方案就處在以農(nóng)業(yè)安置為主，第二、三產(chǎn)業(yè)安置為輔的方式之下。從農(nóng)業(yè)安置來看，工程征占的土地通常較肥沃，處在地勢(shì)較為平坦的河流一、二級(jí)階梯之上，且難以置換，這些移民往往被安置在土地價(jià)格便宜的山地，土壤貧瘠、生產(chǎn)條件差，即使有肥沃的土地也由于環(huán)境容量限制而難以接納太多的移民。同時(shí)，由于水源、土壤、氣候等生產(chǎn)條件的變化，移民原來掌握的生產(chǎn)技能難以應(yīng)付生產(chǎn)生活中出現(xiàn)的新問題。

（3）在具體實(shí)施中，由于移民安置方案的調(diào)整，往往移民意愿傾向于無土安置，希望將所有的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)一次性帶走以謀求發(fā)展；在移民安置方案發(fā)生改變時(shí)，出現(xiàn)了投資增加或二次搬遷的現(xiàn)象。少數(shù)臨近城鎮(zhèn)的工程，部分老者往往要求實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)，殊不知“養(yǎng)老保險(xiǎn)”與“養(yǎng)老保障”安置的費(fèi)用相差甚遠(yuǎn)，資金差口較大；部分工程在探索長效補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞?，雖然減輕了移民安置任務(wù)，規(guī)避了次生貧困風(fēng)險(xiǎn)，加快了工程開發(fā)的進(jìn)程，但無法替代土地的就業(yè)功能，在長效補(bǔ)償資金的分割和管理上也存在風(fēng)險(xiǎn)，在資金來源的保障、土地再分配方案和移民可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等方面也面臨威脅。

1.3移民組織機(jī)構(gòu)不健全、移民安置實(shí)施監(jiān)管不到位

（1）水利水電工程，大多數(shù)是國家重點(diǎn)項(xiàng)目，關(guān)系到地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的良性循環(huán)，因此，地方上往往最關(guān)心的是工程建設(shè)進(jìn)展?fàn)顩r，早日實(shí)現(xiàn)蓄水、驗(yàn)收、竣工為主；而忽視了移民組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，忽略了移民工作的重點(diǎn)應(yīng)由“搬得出”轉(zhuǎn)入“穩(wěn)得住、逐步能致富”；

（2）農(nóng)村移民生產(chǎn)安置本應(yīng)以有土安置為主，通過調(diào)劑耕地，興修農(nóng)田水利和水土保持設(shè)施，改造中、低產(chǎn)田，開墾土地后備資源等措施，發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，使移民具備恢復(fù)原有生活水平必要的生產(chǎn)條件；但往往存在移民一次性拿錢走人的情況，留下不穩(wěn)定的隱患；

（3）移民在缺乏統(tǒng)一組織和培訓(xùn)時(shí)，對(duì)自身所享有的政策、權(quán)益就無從了解、知曉，更談不上技能學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，以致缺乏面對(duì)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)的能力，移民政策法規(guī)難以落實(shí)。

1.4移民政策法規(guī)建設(shè)略顯滯后

（1）部分縣級(jí)移民主管部門仍需要在設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理、評(píng)估單位的指導(dǎo)、協(xié)助下，完成征地移民工作；

（2）基層部門如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組對(duì)水利水電工程征地移民工作的相關(guān)政策法規(guī)不了解，導(dǎo)致實(shí)際工作中解決問題的法治水平不夠強(qiáng)；

國家、省、市移民政策法規(guī)修正、更新后，如《大中型水利水電工程建設(shè)征地移民安置條例（2017.4.14第三次修訂）》、四川省大中型水利水電工程移民工作條例》（（2016年7月23日四川省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過）、《水庫工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范）（SL106-2017）》等，未及時(shí)傳達(dá)并組織學(xué)習(xí)。

二、水利水電工程征地移民工作的對(duì)策

2.1加強(qiáng)征地移民前期工作深度，做到少復(fù)查、少核實(shí)

（1）測(cè)量專業(yè)應(yīng)按照階段要求，做好相應(yīng)比例尺地形圖或遙感成果的測(cè)設(shè)，確保地類、高程準(zhǔn)確，敏感區(qū)域不漏地形、地物、行政區(qū)域；水工、施工專業(yè)應(yīng)根據(jù)管護(hù)范圍布設(shè)好永久占地范圍和臨時(shí)用地范圍線；水保專業(yè)應(yīng)根據(jù)占地范圍圖，認(rèn)真研究地形地類選擇較適宜的區(qū)域布設(shè)渣場(chǎng)、料場(chǎng)、生產(chǎn)生活區(qū)等用地，做到盡量少占用基本農(nóng)田、耕地、退耕還林地等；征地移民專業(yè)在綜合上述專業(yè)的基礎(chǔ)上，校定、劃定嚴(yán)格的征地紅線范圍圖，以供實(shí)物調(diào)查使用；

（2）地質(zhì)勘察專業(yè)應(yīng)按照階段要求，做好工程區(qū)域內(nèi)存在浸沒、塌岸、滑坡區(qū)的地質(zhì)勘探工作，并形成明確的工程結(jié)論性報(bào)告，以便征地移民專業(yè)劃定影響區(qū)范圍，以供實(shí)物調(diào)查使用；

（3）在明確征地紅線范圍的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格做好實(shí)物調(diào)查準(zhǔn)備工作，包括人員組織、基礎(chǔ)資料收集、技術(shù)準(zhǔn)備（包括調(diào)查大綱的編制、調(diào)查細(xì)則及調(diào)查表格的制定、委托任務(wù)書的辦理等）；

2.2在作好區(qū)域基礎(chǔ)資料收集的前提下，做好移民安置環(huán)境容量分析

重點(diǎn)應(yīng)以農(nóng)業(yè)安置作為移民安置環(huán)境容量分析的重點(diǎn)，輔以第二、三產(chǎn)業(yè)安置分析以及其他方式（如養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)、一次性補(bǔ)償?shù)龋┤萘糠治?，切合地區(qū)實(shí)際落實(shí)移民安置方案，要預(yù)防“二次搬遷”或投資增加的現(xiàn)象，需做好以下幾點(diǎn)：

（1）由于區(qū)域大部分良田被征用、土地資源緊張，需要通過開發(fā)剩余耕地或在鄰近村組劃撥一部分土地進(jìn)行安置來彌補(bǔ)耕地資源的不足。然而，后靠安置區(qū)域往往土地質(zhì)量差，地形復(fù)雜，交通不便，經(jīng)濟(jì)文化落后，需要花大量投資修建水、路、地等基礎(chǔ)設(shè)施，因此，需要征地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織使用好土地補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)助費(fèi)，應(yīng)首先滿足安置規(guī)劃使用，而非一次性兌付給征地區(qū)移民。

（2）同時(shí)應(yīng)采取一定措施，改善土地立地條件、改良土壤、優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地生產(chǎn)力；征地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)區(qū)域特色，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，在發(fā)展好糧食作物種植的同時(shí)，積極探索蔬菜、畜牧草料、果樹苗木等多種經(jīng)營方式；積極探索分戶散養(yǎng)和“公司+農(nóng)戶”的養(yǎng)殖模式，發(fā)展豬、雞、羊等養(yǎng)殖業(yè)，以村組為單位建立基地，由專業(yè)大戶帶動(dòng)、推動(dòng)養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

（3）嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)安置，第二、三產(chǎn)業(yè)安置風(fēng)險(xiǎn)較大，企業(yè)安置具有資金需求量大、技術(shù)含量高、競(jìng)爭力強(qiáng)等特點(diǎn)，由于征地區(qū)移民一般較為封閉、市場(chǎng)觀念弱、文化水平低等特點(diǎn)，因此不宜將工業(yè)安置、第三產(chǎn)業(yè)安置作為安置移民的主渠道。

2.3建立健全移民組織管理機(jī)構(gòu)

相關(guān)人員應(yīng)加強(qiáng)移民安置實(shí)施監(jiān)管，讓移民政策法規(guī)落到實(shí)處，確保征地區(qū)移民由“搬得出”轉(zhuǎn)入“穩(wěn)得住、能致富”，確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（1）對(duì)于凡是有征地移民任務(wù)的地方，各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立移民管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)移民實(shí)施與管理工作，明確相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和懲處辦法，樹立征地移民法治思維；

（2）加強(qiáng)移民安置實(shí)施監(jiān)理、監(jiān)管工作，確保移民安置方案落實(shí)到位，移民安置資金使用合理，切實(shí)保障移民權(quán)益；

（3）加強(qiáng)移民職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，創(chuàng)新培訓(xùn)思路和培訓(xùn)方式，實(shí)現(xiàn)由政策法規(guī)培訓(xùn)為主到以技能培訓(xùn)為主的轉(zhuǎn)變，移民安置區(qū)管理機(jī)構(gòu)在安排使用水庫移民后期扶持資金時(shí)，積極采取項(xiàng)目扶持的方式，對(duì)已接受過職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的移民，給予創(chuàng)辦生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的政策扶持，通過貼息貸款或投資補(bǔ)助方式給予其生產(chǎn)資金支持，以提高其發(fā)展生產(chǎn)的能力。

2.4積極推進(jìn)移民政策法規(guī)建設(shè)，健全征地移民法律體系

（1）對(duì)修正或更新的國家、省、市移民政策法規(guī)、指導(dǎo)意見應(yīng)及時(shí)傳達(dá)、宣講，確保各級(jí)移民主管機(jī)構(gòu)能及時(shí)掌握其內(nèi)涵，適應(yīng)新時(shí)代、新時(shí)期移民工作的要求。比如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例（國務(wù)院第679號(hào)令）》中對(duì)原安置條例的修改部分；又如《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》對(duì)成員資格的初始取得、法定取得、申請(qǐng)取得作了程序指導(dǎo)，防止了借村規(guī)民約非法剝奪或損害移民的合法權(quán)益。

（2）加強(qiáng)對(duì)征地移民安置工作人員的移民政策法規(guī)培訓(xùn)，確保移民工作法治化、程序化，實(shí)施過程不走樣。實(shí)施工作往往由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村具體落實(shí)，因此有必要對(duì)工作人員進(jìn)行系統(tǒng)性、專題性的政策培訓(xùn)指導(dǎo)，讓工作人員保持法制觀念，具備解決實(shí)際問題的工作能力，確保移民工作法治化。

（3）探索建立征地移民信息公開制，實(shí)時(shí)公開征地移民工作進(jìn)展情況、村（社）移民議事專題、移民專項(xiàng)資金撥付情況，接受移民、社會(huì)多渠道監(jiān)督。在移民主管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，在征地區(qū)所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）公示欄對(duì)移民工作進(jìn)展情況、村（社）移民議事專題、移民專項(xiàng)資金撥付情況等作相應(yīng)的公示，同時(shí)采取政府信息網(wǎng)站發(fā)布的形式，多渠道接受社會(huì)監(jiān)督，確保移民資金使用規(guī)范。

2.5 全方位現(xiàn)代一體化征地移民工作管理

（1）實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，適時(shí)調(diào)整范圍標(biāo)準(zhǔn)

工程可研申報(bào)審查到工程實(shí)施階段的時(shí)間跨度大，國家有必要根據(jù)地方建設(shè)發(fā)展、市場(chǎng)變化、物價(jià)漲幅等情況，建立國家水利水電工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，適時(shí)調(diào)整工程范圍內(nèi)的實(shí)物量和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在工程初步設(shè)計(jì)批復(fù)時(shí)應(yīng)使用最新實(shí)物量和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)作為補(bǔ)償依據(jù)，這樣才能真正反映工程實(shí)施時(shí)的征地補(bǔ)償情況，才能有效地推動(dòng)水利水電征地移民工作的進(jìn)展。

（2）強(qiáng)化政府職能，全力推進(jìn)征遷工作

水利水電工程是國家實(shí)施的覆蓋面廣、影響大、政策性強(qiáng)、得民心的一項(xiàng)世紀(jì)性宏偉工程，因此，國家必須抓好工程前期準(zhǔn)備、組織實(shí)施、后期運(yùn)行管理工作。首先要自上而下明確責(zé)任主體和職責(zé)（各級(jí)政府為一級(jí)法人），由政府牽頭，移民、水務(wù)、國土、林業(yè)、環(huán)保、文物等相關(guān)部門參與，辦事機(jī)構(gòu)一定要從各部門抽調(diào)專人組成。其次要落實(shí)相關(guān)部門責(zé)任。在具體工作中各部門應(yīng)明確自身工作目標(biāo)，在具體工作中應(yīng)按部門職責(zé)和職能落實(shí)到位，由抽用的人員按規(guī)定期限和要求逐項(xiàng)辦理。

（3）后期扶持工作要做好

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例（國務(wù)院第679號(hào)令）》的規(guī)定，后期扶持一定要滿足以下要求：

1）移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制水庫移民后期扶持規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施。編制水庫移民后期扶持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛聽取移民的意見；必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取聽證的方式。經(jīng)批準(zhǔn)的水庫移民后期扶持規(guī)劃是水庫移民后期扶持工作的基本依據(jù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或者修改；確需調(diào)整或者修改的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

2）未編制水庫移民后期扶持規(guī)劃或者水庫移民后期扶持規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)，有關(guān)單位不得撥付水庫移民后期扶持資金。

3）水庫移民后期扶持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括后期扶持的范圍、期限、具體措施和預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)等內(nèi)容。水庫移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取建立責(zé)任制等有效措施，做好后期扶持規(guī)劃的落實(shí)工作。水庫移民后期扶持資金應(yīng)當(dāng)按照水庫移民后期扶持規(guī)劃，主要作為生產(chǎn)生活補(bǔ)助發(fā)放給移民個(gè)人；必要時(shí)可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，用于解決移民村生產(chǎn)生活中存在的突出問題，或者采取生產(chǎn)生活補(bǔ)助和項(xiàng)目扶持相結(jié)合的方式。

結(jié)束語：

綜上所述，水利水電工程征地移民工作在實(shí)施過程中經(jīng)常遇到問題，作為各級(jí)人民政府、移民管理機(jī)構(gòu)或移民從業(yè)人員要高度重視，深入研究。應(yīng)用科學(xué)法治的態(tài)度全面審視移民安置規(guī)劃工作，在實(shí)施過程中應(yīng)按實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化，認(rèn)真處理好國家、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系，以確保移民利益，為工程建設(shè)的順利實(shí)施和國民經(jīng)濟(jì)有序、健康、穩(wěn)步的發(fā)展，營造一個(gè)和諧的發(fā)展環(huán)境。

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作者簡介：

王學(xué)川，身份證號(hào)：5111021982****245X。

宋偉，身份證號(hào)：3424251991****3156。

馬權(quán)，身份證號(hào)：5137231987****0775。