新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用與推廣的戰(zhàn)略思考

王小薇

中工武大設(shè)計研究有限公司

新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用與推廣的戰(zhàn)略思考

王小薇

中工武大設(shè)計研究有限公司

自2013年11月份十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營以來，財政部作為第一責(zé)任人全面統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進(jìn)PPP工作?；诖?，本文將著重分析探討新常態(tài)下PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及應(yīng)用推廣措施，以期能為今后的實際工作起到一定的借鑒作用。

新常態(tài)；PPP模式；應(yīng)用現(xiàn)狀；推廣

1、新常態(tài)下PPP模式及應(yīng)用現(xiàn)狀

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP(Public、Private、Partnership)，它的基本內(nèi)涵是“政府和社會資本合作模式”，是指政府和社會資本以長期契約方式建立合作關(guān)系，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。旨在利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險與資源，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、 效果性(Effectiveness)、效率性(Efficiency)。

1.2 PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

近年來，我國不斷鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與公共設(shè)施項目的建設(shè)，引導(dǎo)項目準(zhǔn)備、評價等向前期推移，力圖走出一條有中國特色的民營化道路，但在探索過程中多以理論、政策鼓勵與示范項目為主，鮮有推介項目真正以PPP模式開發(fā)落地得以實施。究其原因，一方面在于項目物有所值評價不佳、政府補(bǔ)助過多導(dǎo)致財政無能力承受；另一方面在于公共設(shè)施項目所獲得的激勵不足、風(fēng)險分配不佳，項目的建設(shè)與運(yùn)營往往走向績效驟降、社會滿意度不佳的狀況，最終導(dǎo)致提前回購或項目失敗。

2013 年 11 月，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營以來，財政部作為第一責(zé)任人全面統(tǒng)籌推進(jìn) PPP改革，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進(jìn)PPP工作。李克強(qiáng)總理在 2015 年政府工作報告中提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。

自2013年推行PPP項目以來，各地PPP項目需求持續(xù)增長。截至2016年9月末，全部入庫項目10471個，總投資額12.46萬億元，其中已進(jìn)入執(zhí)行階段項目946個，總投資額1.56萬億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個行業(yè)。

截至2016年9月末，第一批示范項目中，執(zhí)行階段19個，落地率達(dá)76%，自6月末以來沒有變化，未落地項目以大型軌道交通項目為主，所需準(zhǔn)備和采購時間相對較長；第二批示范項目中，執(zhí)行階段109個，落地率達(dá)56%。這一方面說明大部分PPP項目還處于項目識別和準(zhǔn)備之中；另一方面也顯示了目前PPP市場存在著巨大的需求空間。

圖1 截至2016年9月末第一、二批示范項目落地率

2、新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用與推廣措施

2.1 構(gòu)建適宜PPP發(fā)展的制度環(huán)境

構(gòu)建政策配套體系。在現(xiàn)有《關(guān)于推廣PPP試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上，盡快制定分行業(yè)管理辦法，規(guī)范合作關(guān)系，提高項目合同編制和談判效率，規(guī)避矛盾和爭議，縮短地方探索進(jìn)程，逐步建立以《指導(dǎo)意見》為核心、以各行業(yè)配套實施細(xì)則為依托的“1+X”制度體系。完善財稅支持政策。完善PPP項目獎補(bǔ)資金管理辦法，探索建立動態(tài)財政補(bǔ)貼機(jī)制，逐步將財政補(bǔ)貼等支出分類納入年度預(yù)算、中長期財政規(guī)劃。探索不同行業(yè)PPP項目財稅優(yōu)惠政策。

2.2 強(qiáng)化專業(yè)支撐

精心選拔責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的骨干力量充實到PPP管理機(jī)構(gòu)，并運(yùn)用案例教學(xué)、專題研討、實地調(diào)研、專家論壇等方式，增強(qiáng)一線管理人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合能力。探索采用聘任制等形式，設(shè)立涵蓋法律、金融、政策、管理、工程等領(lǐng)域?qū)＜翌檰枅F(tuán)，為PPP項目全生命周期提供智力支持。鼓勵和支持地方建立項目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫，擇優(yōu)確定具有專業(yè)實力的咨詢機(jī)構(gòu)入庫。培育區(qū)域內(nèi)有發(fā)展?jié)摿Φ淖稍儥C(jī)構(gòu)，并建立咨詢機(jī)構(gòu)自律性組織，制定清晰的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，加快培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力、獎懲分明的PPP咨詢服務(wù)體系。

2.3 公開、公正、規(guī)范選擇合作伙伴

一是財政部門要加強(qiáng)PPP項目合作伙伴的政府采購管理，利用政府采購信息平臺上發(fā)布項目清單、招選合作伙伴的信息，做到公開信息發(fā)布二是盡快建立由經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員組成的PPP項目評審專家?guī)?，按照政府采購程序，進(jìn)行招標(biāo)評議，規(guī)范操作，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素三是在訂立具體合同過程中，財政部門要會同行業(yè)主管部門，重點(diǎn)做實項目績效要求、資金支付、運(yùn)營定價調(diào)整、爭議解決程序、退出安排等合同關(guān)鍵條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

2.4 探索建立科學(xué)的績效評價考核體系

一是建立科學(xué)、合理的績效指標(biāo)考核體系，對PPP項目的目標(biāo)實現(xiàn)、建設(shè)運(yùn)營、資金運(yùn)用、工程質(zhì)量、公眾滿意度等內(nèi)容開展績效評價，并通過完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全激勵約束機(jī)制二是采取公開競爭的方式聘請咨詢機(jī)構(gòu)、專家、法律顧問參與到項目之中，在為項目評估、合作伙伴篩選、方案設(shè)計等方面提供專業(yè)服務(wù)的同時，協(xié)助政府部門確定績效評價的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重三是積極推進(jìn)政務(wù)信息公開，讓社會公眾直接參與到項目評議過程之中四是加強(qiáng)財政審計監(jiān)督，重點(diǎn)對績效目標(biāo)實現(xiàn)、運(yùn)營維護(hù)成本、運(yùn)營定價及調(diào)整、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、投融資方案、中長期財政補(bǔ)貼等內(nèi)容開展財政審計監(jiān)督，確保PPP項目平穩(wěn)、有序?qū)嵤?/p>

總而言之，PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會主體，使得政府與社會主體之間建立起一種“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下加快推廣運(yùn)用PPP模式，既是轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會資源、提升公共服務(wù)水平的客觀需要，也是優(yōu)化資源配置、打造經(jīng)濟(jì)新增長的重要舉措。

[1]黃擁政.PPP模式應(yīng)用與推廣的戰(zhàn)略思考[J].湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2014，03：24-32.

[2]賈麗，徐振宇.在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中推廣應(yīng)用PPP模式的風(fēng)險與收益分配分析[J].科技和產(chǎn)業(yè)，2014，11：57-61+140.

[3]王會川.論P(yáng)PP模式在地方推廣應(yīng)用的難點(diǎn)及對策[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015，51：49-51.